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Full text of "Informe SERPAJ 2009"

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M 

Derechos Humanos 

SERPAJ 

en el Uruguay 




Informe 2009 







El Dr. Alberto Pérez Pérez, catedrático de 
la Facultad de Derecho de la Universidad 
de la República del Uruguay, Director del 
Instituto de Derecho Constitucional y del 
Instituto de Derechos Humanos, fue desig¬ 
nado por aclamación, miembro de la 
Corte Interamericana de Derechos 
Humanos (CIDH), en la Asamblea General 
de la OEA, celebrada el 3 de junio de 
2009, en San Pedro Sula, Honduras. 

Desde SERPAJ celebramos esta nueva 
distinción en la trayectoria de nuestro 
entrañable amigo y colaborador, desata¬ 
cado académico y referente ético en la 
causa de los derechos humanos. 












Derechos Humanos 
en el Uruguay 

Informe 2009 



SERPAJ 


Servicio Paz y Justicia - Uruguay 



SERPAJ 


© Edición: diciembre de 2009 Serpaj 

Servicio Paz y Justicia 
Joaquín Requena 1642 
Tel. (+598 2) 408 53 01 

serpaj uy@serpaj .com. uy 
www.serpaj.com.uy 
Montevideo - Uruguay 
CP 11200 

Impreso en Uruguay 

Derechos Humanos en el Uruguay: 

Informe 2009. Servicio Paz y Justicia - Uruguay 
Montevideo - Uruguay, 2009 

ISBN: 978-9974-564-34-3 

Las opiniones vertidas en este informe son de absoluta 
responsabilidad de los autores. 


Edición y composición general 
Ana Juanche - Mauro Tomasini 

Introducción 

Ana Juanche 

Derechos Civiles y Políticos 

Ana Aguerre, Ana Juanche, Mauro Tomasini, Laura Bálsamo 

Pilar Calveiro, Alvaro Rico, Espacio Memorias para la Paz, Walter Caimí, Roger 
Rodríguez, Mauro Tomasini, Hebe Martínez Burlé, Walter De León Orpi, Oscar 
López Goldaracena, Gianina Podestá, Juan Errandonea, Rubén Waisrub, Guillermo 
Payssé, Tania Da Rosa, Pablo Chargoñia, Pilar Elhordoy, Hoenir Sarthou, José Luis 
González, María del Carmen Salazar, CRYSOL, Verónica Filardo, Sebastián Aguiar, 
Luis Pablo Alonzo (Departamento de Sociología de la FCCSS de la UdelaR), Raúl 
Zibechi, Federico Dureiko, Margarita Navarrete (Capítulo Uruguay de la PIDHDD 
- OPPDHM), Alejandra Umpiérrez (Capítulo Uruguay de la PIDHDD - Amnistía 
Internacional Sección Uruguay), Niki Johnson 

Derechos Económicos Sociales y Culturales 

Oscar Mañán (REDIU), REDES - Amigos de la Tierra, Patricia Gainza (GTM / 
Capítulo Uruguay del PIDHDD), Rosario Oiz (Instituto Cuesta Duarte), Gustavo 
Gómez, Libán Abracinskas, Susana Dominzain (Observatorio Universitario de Políticas 
Culturales de la FHCE de la UdelaR), Femando Borgia (ALAMES), Ivone Perazzo 
(Instituto de Economía de la FCCEE de la UdelaR), Ana M. Casnati (Proyecto Flor 
de Ceibo, UdelaR) 

Derechos de colectivos específicos 

Cecilia Chouhy, Ana Vigna, Nicolás Trajtenberg (Departamento de Sociología de la 
FCCSS de la UdelaR); Comité de los Derechos del Niño del Uruguay; Susana Falca; 
Alejandro Albarracín (Agencia de Comunicación por la Infancia y la Adolescencia Voz 
y Vos), Ovejas Negras. 

Derechos de los pueblos 

Efraín Olivera 

Recopilación Legislativa 

Laura Bálsamo, Louise Maréchal 

Colaboradores 

Andrea Sorondo, Louise Maréchal, Lúea Rodríguez, Mariana Mosteiro, Malena Laucero 


Relevamiento hemerográfico 

Ana Aguerre, Laura Bálsamo, Mauro Tomasini, Ana Juanche, Louise Maréchal 

Diseño de tapa 
Bruno Juanche 

Fotografía de tapa 

Agustín Fernández 

Fotografía interior 

Artigas Pessio, Andrés Cuenca, Agustín Fernández, Matilde Campodónico, Lucía 
Melgarejo 

Apoyo financiero 

Stiftung Umverteilen - Alemania 


SERPAJ en homenaje a 

Mario Orlando Brenno Hardy Hamlet Benedetti, 
el poeta hostil al olvido. 


14 de setiembre de 1920 - 17 de mayo de 2009 



Introducción 


Ana Juanche* 

Derechos Humanos en el Uruguay - Informe 2009 es un compromiso, a la vez que 
un motivo de orgullo para SERPAJ Uruguay. 

Este esfuerzo que por más de veinte años hemos sostenido, implica la mirada inte¬ 
gral, autónoma, independiente y crítica sobre la situación de los derechos humanos en 
el Uruguay. 

Refleja también la perspectiva de muchas organizaciones, colectivos, redes y articu¬ 
laciones sociales que, con el cometido de dar seguimiento al Estado respecto del cum¬ 
plimiento de sus obligaciones en la materia, son convocadas para producirlo. 

El informe trasciende pues la opinión de SERPAJ. Es desde hace ya mucho tiempo, 
un producto colectivo, plural, que pretende brindar insumos para pensar al país en 
clave de derechos, desde una perspectiva histórica y de progresividad. 

SERPAJ, una organización que nace en los primeros años de la década de los ’80 y 
con el principal cometido de dar voz a las víctimas de múltiples y terribles violaciones 
a los derechos humanos que se perpetraron en la época, ha entendido que la dignidad 
humana deviene de la construcción sólida de una cultura de derechos. 

En esta construcción el Estado no puede ni debe estar solo, sino orientado por la 
participación activa y comprometida de todo el tejido social. La cultura de derechos es 
entonces una corresponsabilidad y para que ésta se concrete, el ejercicio de la mirada 
crítica debe estar acompañado de las propuestas. 

Este punto es esencial a la hora de evaluar los avances del Estado. Ante una realidad 
compleja, con crecientes demandas que se materializan en términos de derechos, la for¬ 
malidad parece ser la tónica. De la consagración a la realización, la distancia es enorme. 

Si en el horizonte está la dignidad, el Estado debe estar permeado de esta perspec¬ 
tiva; no ya considerándolos como meras aspiraciones sino como realidades materializa- 
bles. De lo contrario, el relacionamiento del Estado, especialmente con aquellos y 
aquellas más excluidos/as y violentados, pudiera desarrollarse unilateralmente, que¬ 
dando en el primero la potestad de concretar las políticas en la materia y en los segun¬ 
dos una suerte de resignación para recibir lo que es iniciativa de la instancia superior. 

El desarrollo de capacidades, de las cuales la participación es primordial, favorecerá 
la posibilidad de que los derechos humanos sean verdaderas herramientas de lucha 
política y social, y no elementos reservados a las potestades y voluntades de algunos/as; 
como dijera Agnes Heller, “cartas que se devuelven al remitente”. 

* Coordinadora Latinoamericana de SERPAJ. 

1 Panorama Social de América Latina 2009 


INTRODUCCION 


Recientemente, la CEPAL en su Informe 2009 1 colocó a Uruguay como el país con 
mejor distribución del ingreso. Allí también se habla de la causa para la ascensión al 
primer puesto del ranking: las políticas sociales basadas en transferencias monetarias. 
Todo un eje de debate desde el punto de vista de los derechos humanos; no sólo a nivel 
interno, sino a nivel regional: más allá de las contraprestaciones, qué capacidades se 
desarrollan y qué oportunidades se generan. Sin lugar a dudas, durante los últimos cinco 
años, el Estado uruguayo ha puesto su atención en quienes por muchas décadas habían 
estado invisibilizados. Esto es sin lugar a dudas prioritario para comenzar a establecer 
una estructura social de inclusión; sin embargo, la atención a la emergencia social es el 
primer paso. Los subsiguientes debieran entenderse en el impulso de las capacidades que 
profundicen la libertad para construir el proyecto propio, el que se elige, el que se decide. 

Para ello Uruguay necesita -además de recuperarse del rezago del que fue presa 
como consecuencia de varias décadas de un modelo que profundizó las desigualdades 
al extremo-, pensarse sistémicamente en el todo regional y mundial. Los mitos de 
excepcionalidad cayeron por su propio peso; en materia de derechos humanos, el pasa¬ 
do reciente es un espejo cruel que refleja una imagen hecha añicos. 

Porque somos un colectivo que cree que el sustrato ético es medular, año a año 
debatimos a propósito del lugar desde donde trabajamos y militamos por los derechos 
humanos. Por eso, desde hace veintidós años hacemos el seguimiento a la situación de 
los derechos humanos de las personas privadas de libertad, para lo cual monitoreamos 
también el sistema carcelario; porque allí se condensan las múltiples vulneraciones de 
las cuales una persona puede ser sujeto. 

Asimismo, desde hace veinticinco años nos abocamos a la difícil tarea de desmante¬ 
lar la impunidad, en la búsqueda incesante de verdad y justicia. 

Y también, porque creemos que la profundización de la democracia es un proceso 
continuo, apostamos a la educación, la información y la comunicación, en tanto herra¬ 
mientas privilegiadas para la promoción y la defensa de los derechos humanos en su 
integralidad. 

La elaboración del Informe Anual es cada año una oportunidad para instalar capa¬ 
cidades, adentro de SERPAJ y en las articulaciones y redes de las que formamos parte. 
El trabajo conjunto, la reflexión colectiva, son parte sustantiva de este producto. 

Queremos agradecer especialmente a cada organización, red, institución, autor/a, 
fotógrafo/a , colaborador/a, que se sumó solidariamente a este nuevo compromiso. 

Derechos Humanos - Informe 2009 lleva en su tapa la imagen de un personaje 
relevante: Don Mario Benedetti. Él simboliza la coherencia en la opción de la lucha 
por los derechos humanos, desde su militancia intelectual y social. Este Informe es 
homenaje a su entrañable figura. 

Finalmente, pero no por ello menos importante, agradecemos el apoyo de Stiftung 
Umverteilen - Alemania, que un año más creyó en este proyecto. 



Derechos Civiles y Políticos 


Artigas Pessio 





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Impunidad 


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Valencias políticas de memoria y 
testimonio, hoy 


Pilar Calveiro * 


Este artículo reproduce una ponencia realizada por la autora en el "Seminario Interna¬ 
cional a 30 años de la amnistía en Brasil" que se llevó a cabo en la ciudad de San Pablo 
entre los días 25 al 27 de agosto de este año 1 . Si bien se hace referencia en algunos pasajes a 
la coyuntura actual de la Argentina, el texto aporta importantes reflexiones para compren¬ 
der la complejidad y las múltiples dimensiones de la construcción de la memoria e historia 
del pasado reciente en los países del Cono Sur. 


Amnistía no es lo mismo que amnesia, como memoria no es lo mismo que justicia. 
Tanto la amnistía como lo que llamamos justicia ocurren en el ámbito del derecho, 
mientras la memoria y la amnesia son procesos más profundos, que operan en el espe¬ 
sor de la conciencia individual y social. Así pues, amnistía y memoria pertenecen a 
campos diferentes: puede haber, desde el Estado, una amnistía en beneficio de los 
perpetradores, en una sociedad que sin embargo no olvida; por el mismo argumento, 
la memoria no es garantía de justicia. Esto es así porque existen muchas discontinuida¬ 
des y contradicciones entre Estado y sociedad, entre lo que estipula el cuerpo del 
derecho y los procesos sociales efectivamente actuantes. El interés por enfatizar esta 
distinción no reside un una pretensión académica sino en su relevancia política: las 
limitaciones del Estado, el derecho y lo que llamamos justicia no pueden extrapolarse 
mecánicamente a la sociedad. Cuando la memoria es resistente se oculta, se sustrae de 
la mirada pública, como toda resistencia, pero ello no implica que haya desaparecido. 

A su vez, las prácticas de memoria no pueden sustituir la denuncia y la búsqueda de 
reparación en el ámbito de la justicia. El juicio de los culpables, que corresponde al 


* Dra. en Ciencias Políticas egresada de la Universidad Nacional de México. Actualmente se desempe¬ 
ña como investigadora y docente en la Universidad Benemérita de Puebla. Entre sus publicaciones 
más destacadas se encuentra "Poder y desaparición (2004) y "Política y/o violencia" (2007). 
Seminário Internacional "30 Anos da Anistia no Brasil", organizado por el Laboratorio de Estudos da 
Intolerancia (LEI), de la Universidad de Sao Paulo. 


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IMPUNIDAD 


Derecho, no es un asunto menor. Es una forma de interrumpir la impunidad del 
Estado, de otorgarle el estatus de "verdad" social a lo acontecido y, mediante ello, de 
reparación de los afectados, reconociéndolos como víctimas de la ilegalidad y el abuso 
estatal. Si bien son las condiciones políticas las que posibilitan la operación efectiva del 
Derecho, una vez que éste desata sus mecanismos, la repercusión que a su vez tiene 
sobre esas mismas relaciones políticas es extraordinaria. 

La relación difícil y discontinua que existe entre las prácticas sociales de la memoria 
y las que operan en el campo del derecho ha tenido diferentes cursos en las sociedades 
latinoamericanas. Cabe señalar el honroso caso de Argentina, único país donde se 
juzga actualmente a todos los acusados de crímenes de lesa humanidad, en tres mega- 
causas con cientos de procesados pertenecientes a las tres Fuerzas Armadas y a las 
policías, 20% de los cuales son oficiales de alta graduación. Sin embargo, hay que 
decir que en las sociedades latinoamericanas, y probablemente en el mundo, ha habi¬ 
do más memoria que justicia. 

Una vez hecha la distinción crucial entre los procesos sociales y los estatales, tam¬ 
bién es cierto que estas esferas no son completamente independientes una de otra. Para 
que el sistema en su conjunto funcione debe haber ajustes que exista una cierta corres¬ 
pondencia entre ellas. En ocasiones las prácticas sociales de la memoria impulsan e 
incluso logran imponer el pronunciamiento de la justicia ante hechos que el Estado 
prefiere olvidar. Entonces, la memoria "empuja" al derecho que, a su vez, "empuja" a 
la memoria, en un ciclo de recursividad. Este ha sido, con sus vaivenes, el proceso 
argentino. 

En otros casos o en otros momentos, el derecho guarda silencio o absuelve, mien¬ 
tras la memoria permanece soterrada y porfiadamente resistiendo, o bien se diluye y 
parece desaparecer en sociedades "olvidadizas". Y digo olvidadizas, no amnésicas, por¬ 
que parecen olvidar, incluso simulan olvidar, pero saben y recuerdan, de distintas 
maneras. Y esta aceptación de un "olvido" voluntario también tiene signos y costos 
políticos. 

Tanto la memoria como el olvido se nos imponen personal y socialmente, se hacen 
presentes, de una u otra manera; vienen a nosotros, ambos, para ayudarnos a vivir la 
experiencia actual. 

La memoria social opera en todos los ámbitos de la experiencia pero se centra en los 
hechos traumáticos y, en América Latina, se ha focalizado en las llamadas "guerras 
sucias" y la política de desaparición forzada de personas de la década de los setenta. No 
es extraño que frente a una estrategia desaparecedora del poder se apele a la memoria 
para la reaparición, por lo menos simbólica, de lo sustraído. En este contexto la memo¬ 
ria ha sido una forma de resistencia, que se ha desplegado con distintas prácticas: 
testimonios, conmemoraciones, protestas, organización, relatos interpretativos, expre¬ 
siones artísticas, construcción de archivos y, más recientemente, relatos históricos. 



En este sentido se ha dado un debate en torno a los usos y limitaciones de estas prácti¬ 
cas. En particular el ámbito académico se ha interrogado sobre la confiabilidad relativa de 
la memoria en comparación con la historia. En el seno de esa discusión se perfilan dos ejes: 
por una parte, el que forma la serie testimonio-memoria, fuertemente vinculado con la 
tradición de denuncia de las experiencias límite de la Modernidad y, por lo tanto, con una 
visión crítica de la misma; y por la otra, la serie archivo-historia, cuyos elementos tienen un 
fuerte anclaje en las sociedades modernas y en sus prácticas estatales. Se podría, por lo 
tanto, incurrir en la tentación de reducir apresuradamente al relato histórico a su dimen¬ 
sión estatal, o por lo menos estadocéntrica, para considerar, en cambio, a la memoria como 
práctica necesariamente resistente. Creo que ambas afirmaciones son falsas. Por una parte es 
claro que existen relatos históricos que contrapuntean con la versión oficial de la historia. 
Por otra, hay que decir que ninguna práctica es resistente per se, lo que hace que lo sea es su 
capacidad de poner en cuestionamiento y minar las relaciones de poder vigentes, aquellas 
que están actuantes en el momento presente. 

Aunque no es el eje de esta presentación, vale la pena hacer una breve referencia 
también a las potencialidades resistentes del archivo y la historia, por su necesaria 
vinculación con las prácticas de la memoria y el testimonio. 

Los archivos concentran información, la clasifican y la fijan. Los poderes modernos, 
en particular el estatal, tienen una vocación clasificatoria y archivística, que les crea la 
ilusión de controlar por este medio la memoria y el olvido colectivos. Suponen que 
todo lo que se clasifica y se guarda será recordado, mientras lo demás se perderá en el 
olvido de los tiempos. Queda así la idea de que lo verdaderamente importante está en 
los archivos, cuando en realidad lo que las sociedades saben, comparten y transmiten 
está en las personas que viven en ellas. 

La pasión estatal por guardar, clasificar y registrar es tal que incluso los poderes 
desaparecedores formaron sus propios archivos en los que aparece lo "desaparecido". 
En Argentina, en Chile, en Paraguay se verificó un tesón archivador que permitió 
luego recuperar documentos a veces valiosos y a veces irrelevantes. El testimonio obte¬ 
nido de un integrante de los grupos represivos señala con mucha claridad este afán. 
Cuenta que, después de secuestrar a una persona se hacía un "informe de interrogato¬ 
rio metódico", es decir de la tortura. "Las listas de detenidos (secuestrados) se elevaban 
al Comando de Ejército o Jefatura de zona o subzona intervinientes, como así mismo 
al área operacional a la cual se dependía (es decir, por duplicado). Esto era obligatorio 
para los lugares de detención. Era una lista nominal del ingreso de detenidos, conte¬ 
niendo sus datos personales y letra y número. (Elabía asimismo un) parte de noveda¬ 
des de los lugares de reunión de detenidos (campos de concentración) conteniendo 
bajo la denominación alfabético numérica toda novedad referente a ingresos, egresos y 
traslados (es decir asesinatos)... (Había) tantas fichas como elementos hubiere de cla¬ 
sificación . .. se microfilmaba la ficha y toda la información que se le adicionare. La ficha 
final de antecedentes era obligación para el que llevaba el caso y era girada a los archi- 


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IMPUNIDAD 











vos de las dependencias de Inteligencia, Registro de Archivos ." (Conadep: 277). Tam¬ 
bién es significativo el hecho de que en el archivo del plan Cóndor, que Martín Almada 
encontró en Paraguay, existieran grabaciones con los gritos de los torturados. ¿Qué es 
lo que se pretendía registrar con ellas? En otros términos, ¿qué archiva el archivo, y 
para qué? 

Estos son archivos que dan cuenta de la potencia del Estado, archivos hechos desde 
el poder para el poder, lo que delimita desde el principio su contenido y su validez. 
Enumeran, fichan. Registran las capturas, los interrogatorios, incluso los gritos pre¬ 
tendiendo abarcar todo pero ignorando lo que es a veces más valioso: las coordenadas 
de sentido desde la que se ha hecho tanto el archivo como las prácticas que registra. 

Como contraparte, existen otros archivos que documentan los abusos o las resisten¬ 
cias, como el que fueron construyendo Gregorio y Marta Selser en el exilio, sobre las 
intervenciones de Estados Unidos en América Latina, o como el Nunca más, creado 
para establecer una verdad judicial que permitiera juzgar a los responsables, o el de 
Memoria Abierta en Argentina que, al armarse con material testimonial, es un intere¬ 
santísimo híbrido entre archivo y memoria. En estos casos, el archivo guarda otras 
cosas y tiene una finalidad inversa a la del archivo estatal, lo que también delimita su 
contenido y su validez. Es ahora un insumo para construir otro relato, éste también 
estructurado, sistemático, explicativo, de carácter general, otra historia, de valencia 
política diferente. 

En efecto, la historia construye una cierta "verdad", que es también un relato con 
sus propios métodos de validación. Su verdad no es neutral; es parte de los juegos de 
poder, ya sea apoyándolos o bien como parte de un contrapoder. En todo caso, siem¬ 
pre articula un relato general que compite con el relato del poder. Este juego de com¬ 
petencias no es insignificante para la lucha política: quien lo "gana" logra instalar 
temporalmente la "verdad" socialmente admitida. 

No tiene sentido que memoria e historia disputen acerca de quién tiene un relato más 
pertinente. Como señala Jean Pierre Vernant: "la memoria histórica no puede ignorar, 
junto a los documentos "objetivos", la experiencia irreemplazable de aquellos que vivie¬ 
ron los hechos" (Vernant en Wiesel: 24). Pero además de su pertinencia metodológica, la 
apertura de la historia al testimonio y a la memoria, a la palabra de los actores, es un acto 
ético que, a su vez, la posiciona políticamente. En este sentido, podríamos decir que el 
archivo y la historia, al actuar como contrapoder que disputa la "verdad" social, toman 
un lugar distinto al de las resistencias "memoriosas", pero no más o menos importante 
que ellas. De hecho, pueden ser formas diferentes y complementarias de erosionar la 
interpretación del pasado que sostienen las estructuras de dominación vigentes. 

En cuanto a la serie testimonio-memoria, hay que decir que el testimonio tiene, en 
primer lugar, un extraordinario valor jurídico, ya que es el instrumento clave para 
conocer lo acontecido, deslindar responsabilidades y someter a juicio a los perpetrado- 



res. Cada uno de estos pasos es posible, pero su realización no depende de una cues¬ 
tión técnica, ni siquiera jurídica, sino de las relaciones de poder existentes dentro de la 
sociedad y hasta qué punto los responsables de los ilícitos están entramados con la 
estructura de poder actual. 

Pero más allá y más acá de su utilidad jurídica, producido o leído desde un contexto 
más amplio, el testimonio se debe entender como una narración, en sentido benjami- 
niano. Es la narración de una experiencia vivida, lo cual no es poca cosa si considera¬ 
mos, con Edgar Morin, que cualquier racionalidad crítica debe "ir de la experiencia a 
los paradigmas que la organizan . Así que, en el caso de las "guerras sucias", el testimo¬ 
nio nos presenta las experiencias de militancia y de represión de los setenta, enuncia¬ 
das en primera persona. En este sentido, por su sola forma de enunciación, más que 
esconder, el testimonio exhibe su falta. En la insistencia del "yo estuve ahí", "yo vi", 
que se ofrece como "prueba" de veracidad -e incluso a veces como pretensión de irrefu- 
tabilidad-, se hace evidente de inmediato la parcialidad de una mirada perfectamente 
delimitada y delimitable en tiempo, lugar y ángulo de observación. Una mirada única 
en los dos sentidos de la palabra: única porque corresponde a lo vivido por ese sujeto 
único , pero también única porque es el único lugar desde el que podemos aproximar¬ 
nos a los sentidos de la experiencia. 

Dada su especificidad, marcada por el carácter irrepetible de toda experiencia, los 
testimonios se contraponen e incluso se contradicen entre sí. Sin embargo, el cuerpo 
testimonial de lo acontecido en las "guerras sucias", encuentra una consistencia que ha 
servido no sólo para la incriminación de los responsables sino también para una cierta 
comprensión de los hechos. Y ello es así porque se refiere a una experiencia vivida 
primero y significada después de manera colectiva, que se reenvía a un universo de 
representación también compartido. Recordar y entender, son procesos inseparables, 
por eso, todo testimonio tiene una dimensión interpretativa explícita o implícita, que 
lo organiza y que, a la vez, ayuda a organizar la comprensión social de lo vivido, a 
encontrar sus sentidos. 

A su vez, los testimonios producidos a posteriori de las llamadas guerras sucias tie¬ 
nen una intencionalidad específica, que es la denuncia jurídica, política o social -pero 
siempre denuncia-, de los abusos cometidos por el Estado y, desde ese lugar, implican 
de hecho un posicionamiento político. 

No obstante estas "congruencias", el apego del material testimonial a la experiencia 
específica impide la pretensión de una coherencia absoluta. Siempre ofrece uno o va¬ 
rios puntos de ruptura de cualquier explicación última; la maldad del perpetrador, la 
grandeza de la víctima, la corrección de un proyecto, la irracionalidad de otro, siempre 
se enfrentan a un giro, a un matiz que introduce la duda, que agrega complejidad y 
que permite asomarse a otro ángulo de la cuestión. 

No pocas veces, ese nuevo ángulo se presenta más allá de la voluntad del testigo en 


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IMPUNIDAD 






lo que dice sin querer decir y también en lo que ciertas palabras nos traen de lo inde¬ 
cible, como cuando Graciela Geuna, prisionera del campo de concentración de La 
Perla, refiere: "En ese momento uno está todo roto". ¿De cuántas cosas innombrables, 
de cuántos golpes, de cuántos quiebres habla esa rotura? 

Es lo que no se puede nombrar y también lo que no se quiere nombrar porque, hay 
que decir que el testimonio reclama una doble ética. Por un lado, por parte del testigo, 
cuya narración requiere de cierta consideración hacia el escucha, estableciendo una 
comunicación que lo conecte con él, que lo incorpore, en lugar excluirlo de un relato 
que sólo golpea y enmudece al que oye. Por otra parte, hay también una ética de la 
escucha de esa experiencia única -y a la vez colectiva- que requiere, de una escucha 
semejante: única y colectiva, una escucha social. Si la sociedad no tiene oídos para el 
testigo, éste enmudece, pero no olvida. Por su parte, la sociedad sorda sólo consigue 
que, cuando a pesar de todo el testigo decida hablar, lo haga a los gritos o, lo que es 
peor, que no lo haga nunca, cayendo la responsabilidad y la culpa sobre un colectivo, 
que no fue capaz de hacerse cargo de sus víctimas. 

La conexión del testimonio con la memoria es poderosísima. Sin embargo, no po¬ 
demos entender la memoria social como una suerte de "banco" de recuerdos, testimo¬ 
niales o de otro tipo. La memoria social es algo vivo que se transforma y se practica 
colectivamente, en susurros o a los gritos. Comprende los testimonios pero los rebasa 
con mucho. 

Ya sabemos que memoria y olvido son inseparables y que una se articula con el otro, 
pero es falso pensar que su relación es de orden proporcional. Afirmaciones como "a 
más memoria, menos olvido" son insostenibles. Cualquier memoria recuerda unas 
cosas y olvida -o deja de lado- otras pero es la articulación entre ellas, es decir qué se 
olvida -no cuánto-; qué se recuerda y, sobre todo cómo, lo que hace que la memoria 
sea funcional al poder instituido o sea resistente, es decir, sirva a las luchas políticas 
actuales. Por ejemplo, contra las memorias "intimistas" o despolitizadas de las víctimas 
de la desaparición forzada, se han hecho relatos que recogen las militancias de los 
desaparecidos, e incluso las enfatizan. Sin embargo esto no es suficiente; cuando se 
recuerda la militancia de los setenta como una especie de gesta heroica, o bien como 
una suerte de locura política epocal -incomprensible a la luz de las lógicas de la demo¬ 
cracia liberal-, o como resultado de un tiempo violento en el que matar era más o 
menos irrelevante, también se despolitiza la memoria, aunque en apariencia se esté 
incorporando el factor político. La política, aunque parezca redundante, requiere de 
un análisis del mismo orden, político, es decir de la pertinencia o no de las prácticas, 
dentro de las circunstancias del momento, y a la luz de sus resultados. Sólo este tipo de 
análisis permite hacer memoria, es decir, recuperar la experiencia para hacerla actuante 
en el momento presente, en lugar de dejarla congelada en una imagen fija, ya sea 
heroica o monstruosa. 



Ciertas formas de organización de la memoria, aun con un lenguaje estridente, 
resultan perfectamente funcionales a las relaciones actuales de dominación, aun cuan¬ 
do se propongan todo lo contrario. Un discurso inicialmente crítico puede ser refun- 
cionalizado, en el contexto de formas de dominación cambiantes. Por eso hoy, como 
señala Isabel Piper, "No basta con recordar para resistirse a los poderes dominantes” (Piper: 
11). De hecho, cuanto más apegada al pasado, cuanto menos atenta sea una memoria 
a las nuevas formas de organización de las antiguas dominaciones, más fácil es que el 
Estado la neutralice y la "funcionalice". Las memorias que resisten, las que son como 
una "brasa ardiente" (Pastoriza) suelen ser más discretas pero están fuertemente ancla¬ 
das en las necesidades y urgencias actuales; "traen" el pasado al momento actual y 
regresan la mirada al pasado con los aprendizajes de hoy. Son capaces de recordar las 
experiencias vividas, en particular las resistentes y las solidarias, desde sus propios 
códigos de sentido, para luego "actualizarlos" en relación con los sentidos del presente; 
son memorias que "puentean" entre dos realidades diferentes, haciéndolas legibles 
entre sí. Traen la experiencia vivida, la presentifican y la presentan, la ponen en discu¬ 
sión y la hacen útil para una acción diferente, nueva, que siempre se realiza en tiempo 
presente. En este sentido son memorias itinerantes, que van y vienen en el tiempo, y 
también memorias rizomáticas, que encuentran los links entre lo vivido y lo actual, 
aunque reconociéndolos como diferentes y celebrando esa diferencia. En suma, las 
memorias resistentes son memorias políticas, memorias fuertemente amarradas al pre¬ 
sente. 

Como puente que son permiten la comunicación, apuestan a la comunicabilidad 
de la experiencia -no a su indecibilidad-. Tratan de hacerla accesible a otros, facilitan¬ 
do así el "pasaje" social y generacional, es decir, la recuperación crítica de lo vivido para 
dar lugar a lo nuevo, nunca a la repetición. Contra las visiones cerradas prefieren el 
análisis porque éste permite tomar algo, desechar mucho y, sobre todo, delinear nue¬ 
vas resistencias. Así por ejemplo, la crítica que hacen los movimientos actuales a las 
visiones estadocéntricas, vanguardistas y centralistas de la militancia de los setenta se 
puede entender como un ejercicio de memoria que recupera a la vez que transforma. 

De la misma manera, la denuncia y la lucha contra la desaparición forzada en el 
mundo actual, bajo sistemas reciclados, tras la figura de "combatiente enemigo" o de 
terrorista, en redes globales de desaparición de personas gestionadas principalmente 
por la CIA, es una práctica de memoria que conecta las antiguas desapariciones con las 
actuales. 

No hay posibilidad de una memoria completa, como pretenden las asociaciones de 
exmilitares en Argentina; toda memoria es un montaje de "pedacería", por llamarlo de 
alguna manera. Por eso, aun relatos críticos, que recuperen los mismos sucesos, suelen 
diferir en la forma de "armarlos", construyendo historias diferentes. En ese sentido ha¬ 
blamos de memorias siempre plurales, con distintas valencias políticas. Por lo tanto, se 


21 


IMPUNIDAD 


podría decir que también hay una ética de la memoria y ésta consiste en saberse frag¬ 
mentaria y, por lo mismo, dar cabida, abrir el espacio a las distintas formas de montaje 
y desmontaje del pasado. 

Lo que llamamos memoria social es producto de un conjunto de acciones colectivas 
que van generando consensos amplios en torno a lo vivido, como una especie de "ver¬ 
dad" socialmente validada. Por lo tanto, la forma que asumen los recuerdos del terro¬ 
rismo de Estado en cada una de nuestras sociedades nos habla de las relaciones de 
poder vigentes y del peso que aún conservan en ella los antiguos perpetradores. El 
arraigo de las políticas de memoria es fundamental para lesionar la legitimidad de los 
grupos responsables de los abusos e impulsar así la posibilidad de juzgarlos, ya que, 
como lo señala Alessandro Portelli, la justicia busca la responsabilidad jurídica, pero 
más allá o más acá de ella "la memoria nos permite pensar el tema de la responsabilidad 
social" (Portelli: 38). 

Por último, testimonio y memoria no son sólo objetos del pasado, reciente, pero 
pasado al fin. Pueden ser instrumentos que nos permitan, a la luz de lo vivido, decodi- 
ficar el presente, con sus interminables recreaciones de la desaparición forzada, la tor¬ 
tura y la eliminación de un otro cambiante pero siempre numeroso y vulnerable. Eloy, 
a pesar del discurso del Presidente Obama, sigue habiendo más de 200 detenidos en 
Guantánamo, en condiciones de virtual desaparición; aunque Estados Unidos recono¬ 
ció la existencia de una red global de centros clandestinos de detención, gestionada 
por la CIA y perfectamente documentada por AI se siguen sin revelar los sitios ni las 
personas que pasaron o que permanecen en ellos; en Irak se registran más de 16 mil 
desapariciones además de los muertos por el conflicto armado. Por otra parte, la pobla¬ 
ción encarcelada, a nivel mundial y en cada uno de nuestros países, ha registrado un 
incremento sostenido en los últimos 20 años, en donde las tasas de personas encerra¬ 
das aumentan exponencialmente, muchas veces en prisiones de alta seguridad, cuyas 
condiciones de aislamiento son bastante semejantes a las de los centros clandestinos de 
detención de las dictaduras. 

O sea, seguimos desapareciendo y encerrando... y torturando, claro está. Así pues, el 
pasado es presente y una práctica honesta de la memoria debe permitirnos identificar las 
reiteraciones y las novedades de lo represivo; en suma, la memoria no debería convertirse 
en un refugio de académicos nostálgicos o bienintencionados sino que su práctica real, 
que ocurre cada día, más allá de nosotros, nos ofrece un instrumentos de comprensión, 
que no es más que una forma de acción, para la transformación del presente. 


Bibliografía 

PIPER, I. Memoria y derechos humanos, Universidad Arcis, Santiago de Chile, 2005. 
Portelli, A. Historia y relato oral, Puentes, año 5, núm. 15, 2005. 

WIESEL, E. ¿Por qué recordar?, Editorial Granica, Buenos Aires, 2007. 



Alvaro Rico* 

Los contextos políticos siempre inciden sobre los procesos de construcción de la 
memoria colectiva y las interpretaciones de la historia, más aún cuando los efectos del 
pasado dictatorial configuran zonas actuales de la realidad política e institucional y 
buena parte de las instituciones y los protagonistas de aquellos hechos se mantienen 
incambiados y conservan posiciones de poder en el presente. Esa constatación general 


* Docente de Ciencia Política y Director del Centro de Estudios Interdisciplinarios Uruguayos (CEIU), 
Facultad de Eíumanidades y Ciencias de la Educación, Universidad de la República. Coordinador de 
las Investigaciones Históricas sobre Detenidos Desaparecidos de la Presidencia de la República (2007) 
y sobre la Dictadura y el Terrorismo de Estado en el Uruguay de la Universidad de la República 
(2008). 


Andrés Cuenca 




es más visible en el Uruguay, un país donde el sistema estatal y de partidos sigue 
ejerciendo una fuerte referencialidad frente a lo social y donde se constata un desarro¬ 
llo desigual de las organizaciones de la sociedad civil y defensoras de los derechos 
humanos en particular. 

En ese marco general, la memoria y la historia del pasado reciente resultan “zonas 
violentamente disputadas” por el poder político en procura de dotarlas de sentido y 
explicaciones únicas que también condicionan posiciones, afectos, formas de pensar y, 
sobre todo, comportamientos colectivos en el presente democrático. 

De allí que, no obstante lo avanzado últimamente en materia de verdad y justicia en 
el Uruguay, sobre todo desde el año 2005, los esfuerzos por anular la Ley de Caducidad 
de la Pretensión Punitiva del Estado el último domingo 25 de octubre no alcanzaron 
para convencer a la mayoría de la ciudadanía acerca de la ilegalidad e inmoralidad que 
significa conservar dentro del ordenamiento del Estado de derecho una ley que consagra 
la impunidad para los delitos de lesa humanidad bajo la dictadura y sus responsables. 
Más allá de los errores cometidos o de los escasos recursos disponibles o de las omisiones 
políticas constatadas en la campaña -factores que deberán analizarse con más profundi¬ 
dad en los próximos meses-, la iniciativa del PIT CNT y de las organizaciones de la 
sociedad civil y de derechos humanos nucleadas en torno a la Coordinadora por la Anu¬ 
lación igualmente logró, a puro pulmón, las cientos de miles de firmas requeridas cons¬ 
titucionalmente para habilitar el mecanismos del plebiscito, logró que se volviera a dis¬ 
cutirse el tema públicamente y, fundamentalmente, que se entusiasmara a sectores juve¬ 
niles importantes a participar activamente en la campaña. La Ley, igualmente, fue ratifi¬ 
cada por segunda vez por la mayoría de la ciudadanía uruguaya y con ello se cierra la vía 
de la consulta popular para su derogación o anulación en el futuro. 

Sin embargo, más allá de la derrota, el contexto en la que la misma acontece es 
diferente al del año 1989. No solamente por la intervención de la justicia penal y el 
procesamiento con prisión de los dictadores y de un grupo de militares y policías 
responsables de crímenes de lesa humanidad o por el avance de varias causas penales en 
curso en la República Argentina que incluyen la participación de fuerzas de seguridad 
uruguayas en la coordinación represiva regional; también el contexto actual es diferen¬ 
te porque el sistema público de enseñanza ha incorporado el estudio del pasado recien¬ 
te desde una visión histórica y de derechos humanos y porque, lejos de disminuir el 
interés académico por el tiempo transcurrido desde aquellos acontecimientos, el “de¬ 
ber de memoria” sobre las violaciones a los derechos humanos y el terrorismo de Esta¬ 
do ha continuado desarrollándose exponencialmente, a través de una verdadera profu¬ 
sión de libros, publicaciones y relatos testimoniales sobre acontecimientos históricos, 
organizaciones políticas y sindicales y protagonistas de la época. 

En todo caso, la novedad introducida en los últimos años consiste en lo que llama¬ 
mos el retorno de la historia, es decir, un pasado reciente que se reconstruye ya no sólo 


a través del testimonio de las víctimas sino con documentación estatal y de los organis¬ 
mos represivos, método científico y oficio tradicional de historiador. Asimismo, otro 
de los rasgos de los estudios científicos sobre nuestro pasado es la necesidad de su 
abordaje interdisciplinario, principalmente, entre la historia, la antropología forense, 
la ciencias políticas y jurídicas, para la mejor aprehensión de las dimensiones y fenó¬ 
menos complejos que conformaron el fenómeno dictatorial, las prácticas instituciona¬ 
les represivas y su secuela de víctimas. 

A esa vuelta de la historia, a ese carácter interdisciplinario de los estudios académi¬ 
cos, a esa intención de análisis de conjunto y sistemático del fenómeno autoritario se 
agregan dos factores más en dirección a profundizar el conocimiento y la verdad sobre 
el período. Uno de ellos, son las investigaciones periodísticas de larga data en el país; el 
otro, las investigaciones judiciales más recientes. Con su distinta lógica, metodología y 
criterios de verdad, el periodismo y el derecho han sido partes de la conformación de 
un campo de estudios que sigue resquebrajando la cultura de la impunidad y el vale 
todo. 

Ese campo de estudios instituido y legitimado genera su propia dinámica de desa¬ 
rrollo, independientemente de los vaivenes políticos del tema, selecciona sus objetos 
de estudio y ángulos de análisis en base a intereses también académicos, complementa 
zonas de investigación no abordadas aún por las distintas disciplinas, sus resultados en 
la forma de libros y artículos, pasan a formar parte de la bibliografía programas y 
cursos dentro del sistema formal e informal de enseñanza, incluso, accede a ámbitos 
públicos de reconocimiento y premiación 2 que hasta hace algunos años estaban cerra¬ 
dos por las estigmatizaciones y dudas lanzadas sobre los niveles de seriedad o tenden- 
cialidad de tales abordajes. 

Una tendencia incipiente pero de enorme potencialidad cognoscitiva en el futuro 
inmediato que conviene destacar es la siguiente. Una parte importante de los proyec¬ 
tos de investigación en curso, al menos en la Universidad de la República, está tratan¬ 
do de restablecer el continuo de las lógicas y prácticas políticas, jurídicas, estatales y 
culturales en las etapas pre y pos dictadura. Es decir, está tratando científicamente de 
relacionar los fenómenos del autoritarismo y la dictadura, hacia su propio pasado, con 
los antecedentes conservadores generados en el contexto de la Guerra Fría y su intro¬ 
ducción en el Uruguay de fines de los años ’40 y la década de los ’50 y, hacia su 
presente, estudiando las características de la democracia posdictadura, lógica de la 
impunidad incluida. En este sentido, dichos estudios van más allá del intento por 
reconstruir el período histórico dictatorial mismo y hasta se proyectan como un pen- 


Me refiero, por ejemplo, a los premios 2007 otorgados por el Ministerio de Educación y Cultura en 
distintos rubros, no solamente en el de Ensayo histórico y biográfico, donde los temas del pasado 
reciente y sus autores fueron reconocidos en los primeros lugares y menciones. 


25 


IMPUNIDAD 


samiento crítico de los desarrollos democráticos idealizados y relatos constitutivos de 
la identidad tradicional de “como el Uruguay no hay”. 

Finalmente, en materia de investigaciones, es importante señalar la continuidad de 
las mismas en el ámbito de la Secretaría de Seguimiento de la Comisión para la Paz, en 
particular, por el Grupo de Investigación de Arqueología Forense (GIAF) coordinado 
por el Prof. José López Mazz en la búsqueda de restos de uruguayos detenidos desapa¬ 
recidos en el Batallón N° 14 y por el Equipo de historiadores en la revisión autorizada 
por el Poder Ejecutivo de nuevos archivos estatales y documentación oficial del perío¬ 
do. Esa actualización de los estudios vuelve a realizarse en el marco de la prórroga del 
Convenio que sobre derechos humanos suscribieron la Presidencia de la República y la 
Universidad en el año 2005. 


Investigación histórica sobre la dictadura y el terrorismo de Estado en el Uruguay 
(1973-1985). Universidad de la República 

El antecedente de esta obra publicada en tres tomos en diciembre del año 2008 
y reeditada en marzo del presente año, es la investigación histórica realizada entre 
los años 2005 y 2007 por la Presidencia de la República sobre Detenidos Desapare¬ 
cidos, publicada en 4 tomos por la Dirección Nacional de Impresiones y Publicacio¬ 
nes Nacionales (IMPO) 3 . Un equipo reducido de 6 personas continuó estas investi¬ 
gaciones, en el marco de la Universidad de la República, y con apoyo de la Comisión 
Sectorial de Investigación Científica (CSIC) completó y actualizó los estudios sobre 
las diversas dimensiones de la represión estatal y la sociedad uruguaya bajo la dicta¬ 
dura. 

No se buscó a través de estos trabajos de investigación dar una interpretación ensa- 
yística y teórica de la dictadura uruguaya sino aportar, en base a la voluminosa docu¬ 
mentación seleccionada, a la comprensión de la dictadura como un sistema de domi¬ 
nación, profundizar en su carácter institucional, reconstruir la historia de la represión 
y sus objetivos concéntricos incluida la coordinación regional, las transformaciones 
autoritarias del Estado y su faz secreta o clandestina, sus etapas de corte autoritario y 
totalitario. Asimismo, son investigaciones que recuperan la historia de las víctimas y de 
sus organizaciones políticas de pertenencia bajo la dictadura. 

En cierto sentido, dado el secreto institucional imperante y las dificultades de 
acceso a la documentación estatal, los libros mencionados sirven a la vez de fuente 
documental para otros estudios sobre el período histórico. 

Una somera descripción de los contenidos de la obra es la siguiente: 


Existen versiones digitales de dichas obras. Ver www.presidencia.gub.uy;www.universidad.edu.uy. 


En el tomo I, las violaciones al derecho a la vida, se reconstruye a través de la elabora¬ 
ción de Fichas Personales los casos de 116 asesinados políticos en el período 1973-1984, 
23 de ellos mujeres, constatándose la mayoría de las víctimas en Uruguay (25 en Argen¬ 
tina y 1 en Chile) y siendo la circunstancia principal la muerte en prisión (68 de 116), 
ya sea por torturas, omisión de asistencia o autoeliminación. Un total de 10 personas 
mueren en posibles enfrentamientos directos con las fuerzas de seguridad y, entre estas 
últimas, hay 8 militares y policías asesinados o fallecidos en todo el período. 

Se investigó también, a partir de los antecedentes generados por la Comisión para 
la Paz, los casos de 172 detenidos desaparecidos, entre ellos 3 menores de edad y 41 
mujeres, constatándose que la mayoría de los desaparecidos fueron detenidos en la 
República Argentina (129 en Argentina, 32 en Uruguay, 9 en Chile, 1 en Colombia y 
1 en Bolivia). Hasta el presente fueron localizados restos y/o sitios de enterramientos 
de 20 desaparecidos. 

En el tomo II, las violaciones a la libertad y la integridad física de las personas, se 
aborda el estudio de la prisión masiva y prolongada como el método represivo privile¬ 
giado por la dictadura uruguaya, dato que también ilustra sobre el carácter del régi¬ 
men. Luego de cotejar innumerables listas de prisioneros, se arribó a un universo 
documentado de 5.925 presos políticos en Uruguay, recluidos en 50 sitios públicos 
(penales, cuarteles, jefaturas) y 9 sitios clandestinos. También confeccionamos un lis¬ 
tado de 730 presas políticas alojadas en el Establecimiento de Reclusión Militar N° 2 
(Punta de Rieles) y 159 en el Penal de Paso de los Toros. A propósito, la investigación 
profundiza el “impacto diferencial” de la represión por géneros, deteniéndose en los 
fenómenos de la maternidad en prisión, los hijos nacidos en cautiverio que compartie¬ 
ron la prisión con sus madres (se adjunta un listado de 68 casos), la apropiación ilegal 
de hijos de madres detenidas desaparecidas, las visitas familiares, las formas específicas 
de tortura contra el cuerpo y la dignidad de la mujer y los reglamentos disciplinarios 
del penal. 

El tomo II de la investigación universitaria sobre la dictadura y el terrorismo de 
Estado incorpora una profusa y novedosa documentación sobre la vigilancia a la socie¬ 
dad civil (el “insilio”), sobre la dimensión cotidiana del terrorismo de Estado y su 
intención de “control total” sobre la cultura, el carnaval, libros, películas, obras de 
teatro, intelectuales y artistas, las iglesias, clubes deportivos y diversas organizaciones 
de la sociedad civil, así como sobre la prensa escrita, radial y televisada. Podría reafir¬ 
marse así, en forma documentada, que el control y disciplinamiento de la población 
uruguaya fue el objetivo de la dictadura. 

En la última sección se desarrolla el tema del Exilio, en particular, la vigilancia en el 
exterior del país a las actividades de solidaridad, organizaciones y ciudadanos. Asimis¬ 
mo se aporta documentación sobre el control, detenciones y expulsiones de Extranje¬ 
ros residentes en el país. En el Anexo documental se adjunta un listado de 345 asilados 


27 


IMPUNIDAD 


en la Embajada de México entre 1975-1976 y de uruguayos refugiados en distintos 
países europeos. 

En el Tomo III, Las violaciones a los derechos políticos y sindicales y a la libertad de 
enseñanza se desarrolla, por un lado, el tema de la Represión a los partidos políticos: 
organizaciones y grupos de izquierda, Frente Amplio, Partido Colorado y Partido Na¬ 
cional. También se aborda el tema de las dimensiones y etapas de la Represión al 
movimiento sindical y la Convención Nacional de Trabajadores (la central única), 
reconstruyéndose un listado general de 891 sindicalistas presos durante la dictadura. 
En otro apartado se estudia la Represión a la enseñanza y los estudiantes, en particular, 
contra la Universidad de la República y la FEUU, la enseñanza secundaria y la Univer¬ 
sidad del Trabajo. Merece particular atención los resultados de la investigación referi¬ 
dos en el apartado sobre los cambios en la institucionalidad estatal bajo la dictadura, la 
configuración de un Estado “clandestino” a través del accionar de los servicios de inte¬ 
ligencia y la coordinación represiva regional y el papel de la justicia militar en el 
juzgamiento y condena a civiles. 

Finalmente, el Tomo III resume y actualiza los datos referidos a los avances de la 
sociedad uruguaya desde la recuperación de la democracia en el país (1985) en mate¬ 
ria de verdad, justicia, memoria y reparación a las víctimas del terrorismo de Estado 
(formación de Comisiones investigadoras e informes oficiales, leyes aprobadas, decre¬ 
tos y resoluciones del Poder Ejecutivo, sentencias dictadas por la Justicia Penal). 

Resta aún mucho por hacer en democracia en materia de verdad, memoria, justicia 
y reparación a las víctimas del terrorismo de Estado. En ese sentido, las recientes 
investigaciones históricas y arqueológicas realizadas por los equipos universitarios cons¬ 
tituyen obras abiertas y un aporte importante, junto a otros, para la reafirmación del 
¡Nunca Más dictadura! en Uruguay y la región. 


Punta de Rieles: 

el porqué de una resistencia activa 


Espacio Memorias para la Paz * 


Punta de Rieles no quiere más cárceles porque lucha por la Memoria de un Penal 
donde la dictadura cívico-militar encerró, torturó y destruyó a Mujeres que ante el 
sufrimiento resistieron y lucharon. Es imprescindible proseguir en la construcción de 
la Memoria, en la recuperación de una identidad para hacer nueva historia donde el 
trabajo colectivo y la autogestión sean los pilares. 

Punta de Rieles continúa luchando por su transformación cultural, pretende cam¬ 
biar el encierro y la estigmatización para ser asociada a la dinamización productiva de 
Montevideo, al desarrollo de propuestas educativas para jóvenes y a la generación de 
espacios de encuentro entre diversas generaciones. 


¿El Penal del Barrio o el Barrio del Penal? 

Durante la dictadura Punta de Rieles perdió parte de su identidad, la presencia de 
los cuarteles signó fuertemente la forma de vida de su gente que tuvo que convivir con 
fuerte presencia militar y con la invisible pero segura presencia de las y los presos 
políticos. Si algo está claro es que no fue fácil ser habitante de ese barrio rigurosamente 
vigilado; menos aún ser demócrata y progresista, fdubo que administrar el miedo, con 
culpa de saber que frente a sus narices se cometía la barbaridad de pretender someter 
la dignidad de un pueblo con el encierro prolongado, la tortura y la desaparición. Fue 
necesario sobrevivir a las requisas permanentes y a los entrenamientos militares que 
desfilaban por el barrio con sus cánticos amenazadores de “vamos a matar a todos los 
subversivos”. 

Aún hoy hay mucha gente que reconoce el barrio por el Penal de Mujeres y no por 
su origen fundacional. ¿Será posible devolverle al barrio su identidad perdida? ¿O será 
necesario tomar conocimiento en el territorio de su historia más reciente para transfor¬ 
marla en una fortaleza y no en una debilidad? 


29 


memoriasparalapaz@hotmail.com 


IMPUNIDAD 


Punta de Rieles: lugar de resistencia y lucha 

El 16 de enero de 1973, en la llamada “Operación Charrúa”, varias detenidas por mo¬ 
tivos políticos fueron trasladadas desde diversos establecimientos militares hacia el Penal de 
Punta de Rieles (EMR N°.2), que se convirtió en el lugar central de reclusión de mujeres. 
Desde entonces, a lo largo de esos años, otras mujeres llegaron desde distintas prisiones de 
todo el país, hasta que en 1985 las últimas presas políticas recobraron su libertad. 

El origen del establecimiento fue el de “Noviciado de la Compañía de Jesús” y más 
tarde fue vendido al Estado. 

Cabe destacar que hubo otros muchos lugares de detención y que muchas mujeres 
detenidas no llegaron al penal de Punta de Rieles, pero éste se constituyó en el lugar 
donde se concentró a todas a partir de 1977. 

“Estábamos presas en Punta de Rieles hacía mucho tiempo y no sabíamos por 
cuántos años más, pero soñábamos con que ese lugar en el que éramos reprimidas y 
aisladas del mundo se transformara en un centro desde el que se irradiara memoria y 
vida. Memoria, porque siempre supimos que sin memoria no podíamos construir el 
futuro. Memoria, porque pensábamos que debía registrarse todo lo vivido y sufrido 
por tantas mujeres presas políticas uruguayas. Vida, porque ahí adentro se vivió, se 
creció en base a dolores y alegrías pero siempre construyendo. Vida porque ese lugar 
debía transformarse en un centro de actividades”. 

Espacio Memorias para la Paz: construcción colectiva 

A partir de 2002 - y por iniciativa del barrio que convoca al colectivo de ex-presas 
políticas que trabajan por la memoria- se construye el Espacio Memorias para la Paz que 
desde entonces ha trabajado en forma permanente con el firme propósito de aportar a la 
construcción de la memoria colectiva y a la búsqueda y recuperación de su identidad. 
Desde 2003 ha realizado varias asambleas barriales que tuvieron como corolario la publi¬ 
cación -en diciembre de 2004- del libro: “Memorias de Punta de Rieles en los tiempos 
del Penal de Mujeres”, auspiciada por la Junta Departamental de Montevideo. Este libro 
y la serie de Talleres que se han realizado en la zona (2003-2007), así como el Proyecto 
de Remodelación de la Plaza pública muestran claramente la necesidad de realizar aquí 
una efectiva “Intervención Urbana Integrada”, es decir una serie combinada de infraes¬ 
tructuras en espacios públicos con propuestas e iniciativas sociales, económicas y cultu¬ 
rales que fortalezcan su identidad y que le den sustentabilidad. 

Partiendo del reconocimiento de lo que ha vivido esta zona -claramente expresado 
en dicho libro que recoge testimonios de dentro y fuera del mencionado Penal- se 
plantearon los desafíos principales del proyecto que se propuso al Ministerio de De¬ 
fensa Nacional (a cargo del inmueble) y a las comisiones parlamentarias de Defensa y 
Derechos Humanos, y autoridades políticas del país. 


La propuesta plantea desarrollar una intervención urbana integral que permita di- 
namizar el desarrollo económico y comunitario del barrio, con diversos componentes, 
de los que para esta ocasión resaltamos lo siguiente: 

1. - La concreción de la construcción de una Plaza de Memoria, en el espacio donde 
otrora fuera la parada de trolleys, allí donde llegaban y desde donde volvían los fami¬ 
liares de las presas políticas, puntales de la resistencia y a quienes debemos nuestro 
homenaje. A tales efectos las gestiones de la presente Administración Municipal, se 
concretaron el 30 de junio de 2009 cuando la Diputación de Barcelona y la Intenden¬ 
cia Municipal de Montevideo firmaron la financiación de dicha construcción. 

2. - La jerarquización del Camino Punta de Rieles, conectando la Plaza ya mencio¬ 
nada, con el predio del ex-Penal y la recuperación de éste como Centro Cultural de la 
Memoria, Parque de Producción y Formación en Oficios y Complejo Deportivo. Este 
es el componente que completa el proyecto y permite consolidar las propuestas socio¬ 
económicas asociativas que se fueron generando en la zona. Para ello es imprescindible 
desafectar su destino Militar y recrear su sentido de patrimonio para todas y todos, 
una clara señal del lugar que otorgamos a la memoria, abriendo a la vez nuevos espacios 
para la concreción del “Montevideo productivo y socialmente inclusivo”. 

Cada uno de estos componentes incluye el triple propósito de favorecer la identi¬ 
dad cultural, generar oportunidades laborales para los habitantes del barrio y generar 
vasos comunicantes entre las diversas generaciones respecto al potencial de la forma¬ 
ción y educación permanente. 


Finalmente, creemos necesario explicar las características de esta zona. La zona 9 de 
Montevideo se extiende por el Eje Camino Maldonado-Ruta 8, teniendo 13 Km. de 
extensión, 136 mil habitantes de los cuales 25 mil personas habitan en asentamientos 
irregulares. Dentro de esta heterogénea zona el espacio donde se ubica el ex- Penal de 
Punta de Rieles, presenta una importante zona rural al mismo tiempo que se inserta 
en una barriada crecientemente urbanizada, varios complejos habitacionales y una alta 
concentración de asentamientos en algunos casos ubicados en la propia zona rural. 
Otra particularidad en la zona es que tiene un importante espacio de territorio afecta¬ 
do a establecimientos militares. El desafectar uno de esos establecimientos para el uso 
comunitario acogería múltiples iniciativas de importancia para la zona. 


Porque fueron años que aún duelen, que indignan, que molestan. Años que están 
grabados a fuego en la piel y en la memoria. Años de lucha y resistencia. Años de 
miedo y sufrimiento. Años de solidaridad silenciosa y potente. Por eso desde hace 
siete años reclamamos nos habiliten a concretar las propuestas para resignificar estos 
espacios. 


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IMPUNIDAD 


SERPAJ a la opinión pública 

Montevideo, 1 de abril de 2009 

SERPAJ se ha dedicado durante más de 20 años consecutivos, al monitoreo del siste¬ 
ma carcelario y de las condiciones de vida de las personas privadas de libertad, desde la 
perspectiva de los derechos humanos. Ha difundido sus informes a las autoridades perti¬ 
nentes y a la opinión pública luego de cada visita a los centros de reclusión, así como la 
sistematización de los resultados, a través de nuestra publicación “Derechos Humanos 
en el Uruguay. Informe anual sobre la situación de los DDHH en el país”. 

En este sentido, lo vertido por el Relator Especial contra la Tortura de la ONU Sr. 
Manfred Nowak, coincide con el diagnóstico realizado por SERPAJ y otras organiza¬ 
ciones de derechos humanos que hacen el seguimiento al sistema carcelario uruguayo. 

La actual crisis del sistema es un fenómeno complejo y multicausal que necesita 
una solución estructural que incluya reformas indispensables en los ámbitos judicial, 
legal, administrativo, institucional, presupuestal y de recursos humanos. 

En este proceso, creemos fundamental la instrumentación de medidas urgentes que 
apunten al cese de las graves condiciones de reclusión que existen actualmente en los 
establecimientos penitenciarios, provocando que la población reclusa sea objeto de 
violaciones sistémicas a los derechos humanos. 

El hacinamiento es sin lugar a dudas, una situación que debe solucionarse inmedia¬ 
tamente por lo cual coincidimos con la propuesta de redistribución de las personas 
detenidas a otros establecimientos. 

Sin embargo, ante algunas alternativas mencionadas por las autoridades, que inclu¬ 
yen al ex Penal de Punta Rieles, expresamos: 

Dicho establecimiento fue la emblemática prisión de mujeres (presas políticas) de 
la dictadura cívico-militar. Punta de Rieles -tal como el Penal de Libertad en el caso de 
los hombres- fue pensada como lugar de destrucción física y especialmente psíquica de 
las detenidas. 

Al finalizar la dictadura, los/as ex presos/as políticos/as y la sociedad en su conjunto 
demandaron la eliminación de esos centros de reclusión para recuperarlos como símbo¬ 
los del terrorismo de estado. 

Una forma de consolidar las memorias democráticas es promover la transformación 
del ex Penal de Punta Rieles como espacio y lugar para la Memoria. El primer paso 
debería ser transformar el sitio que fue utilizado para la represión, el horror, la tortu¬ 
ra, la muerte y la impunidad, en un lugar donde se trabaje y eduque para la verdad 
la justicia y la memoria. 

Apelamos a que esta discusión contribuya a la construcción de una política de 
Estado de carácter integral para el sistema carcelario. 



Amnistía Internacional Uruguay ante posible reapertura de 
ex Penal Punta Rieles como centro de reclusión 

Montevideo, 9 de junio de 2009 

Amnistía Internacional Sección Uruguay, desea expresar su posición respecto a la polé¬ 
mica que se ha suscitado acerca de la posible reapertura, como cárcel, del Establecimiento 
Militar, conocido como ex Penal de Punta Rieles. 

Durante la dictadura cívico militar uruguaya, Amnistía Internacional se movilizó por la 
situación de las presas y presos políticos uruguayos. Desde fines de los años 60 y hasta 
1984, además de amparar a cientos de uruguayos y uruguayas como presos de conciencia, 
pidió periódicamente que un cuerpo independiente visitara las cárceles uruguayas para 
estudiar las denuncias de torturas practicadas en dichos centros de reclusión. Esta solicitud 
le fue negada sistemáticamente, hasta que a mediados de 1984, Amnistía pudo visitar el 
Penal de Punta Rieles. 

El Informe que la organización emitió después de esta visita, denunciaba la situación de 
las presas, afirmando que en su vida cotidiana eran mal tratadas de diferentes maneras. 
Vivían un permanente hostigamiento por parte de la policía femenina especializada a cargo 
y en ocasiones eran golpeadas con un tolete (especie de palo) que dichas policías portaban. 
Asimismo varios oficiales presentes en sesiones de torturas a las que, por varios días y hasta 
meses, fueron sometidas las presas, posteriormente cumplieron funciones en el Penal. Como 
dijo gráficamente una testigo: “Repito: los carceleros de hoy son los torturadores de ayer y 
esto es esencial para comprender el meollo, para comprender lo que es la vida de la presa en 
el establecimiento...” (AMR 52/28/84/8, Pág. 3). 

Las presas eran castigadas dentro del Penal y puestas en confinamiento solitario en 
numerosas ocasiones. 

Vivían un estado de inseguridad permanente, con suspensiones de visitas, amenazas y 
requisas dentro de las celdas que arruinaban sus escasas pertenencias y la comida que 
podían guardar en ellas. Muchas veces fueron trasladadas ilegalmente a diferentes sitios 
para ser torturadas y reinterrogadas 1 . 

Amnistía Internacional considera que abrir Punta Rieles sin cerrar las heridas del perío¬ 
do de gobiernos militares, dada la impunidad prevalente en Uruguay, sería una afrenta a la 
memoria de las víctimas de los malos tratos y torturas que se efectuaron dentro de este 
Penal y a la sociedad uruguaya en su conjunto. 

Además, esta decisión contrasta con los esfuerzos realizados en otros países de la región 
para convertir antiguos centros de tortura en sitios de memoria y enseñanza. 

Por lo tanto expresamos nuestra profunda preocupación por la decisión política respecto a la 
reconversión de ese sitio nuevamente en Penal, cuando existen iniciativas concretas y vigentes 
que buscan convertir el lugar en un sitio para recordar las violaciones de derechos humanos del 
pasado y trabajar así para la no repetición y reparación de estos hechos. Es por esto que Amnis¬ 
tía Internacional solicita a las autoridades competentes buscar alternativas a esa decisión. 

Uruguay: Informe sobre las condiciones en el Penal Punta de Rieles, AMR52/28/84/8 Amnistía 

Internacional. Secretariado Internacional. 


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IMPUNIDAD 



Madres y Familiares a la opinión pública 

Montevideo, abril de 2009 

Ante el anuncio realizado por el gobierno de habilitar las instalaciones militares del 
ex Penal de Punta Rieles, por donde pasaron miles de prisioneras políticas, para alojar 
allí a una parte de la actual población reclusa Madres y Familiares expresa: 

1- Nuestra preocupación sobre las condiciones carcelarias actuales, donde el haci¬ 
namiento constituye el factor principal que contribuye a condiciones inhuma¬ 
nas y degradantes tal como lo constató la visita realizada por el Relator de Nacio¬ 
nes Unidas. 

2- No obstante somos testigos y adherimos a los proyectos formulados por ex - 
presas políticas en pos de preservar la memoria - elemento esencial de la repara¬ 
ción integral - y destinar estas instalaciones para llevar adelante proyectos vincu¬ 
lados a la población local y a sus organizaciones de desarrollo social, educativo y 
laboral. Apoyamos fervientemente dichas iniciativas. 

3- Instamos por lo expresado respetar esos procesos donde están involucrados orga¬ 
nizaciones humanitarias, sociales y barriales sin desmedro de que se busquen 
otras soluciones al inhumano hacinamiento en la que viven los reclusos. 

Este penal fue el mayor centro de reclusión de mujeres, él es testigo de sufrimiento 
y actos de solidaridad, ambas cosas deben ser conocidas y recordadas por las nuevas 
generaciones. 

Consideramos que la importancia de la memoria histórica y la humanización de las 
cárceles no son contrapuestas pero deben ir por caminos diferentes y necesitan de 
urgente tratamiento de los organismos correspondientes que proyecten y ejecuten 
políticas de fondo para el logro de las mismas. 

Nuestro grupo solicita: urgente intervención sobre el tema cárceles, y su humani¬ 
zación. Así como la necesidad de brindar a las organizaciones que trabajan sobre el 
tema de la memoria el reconocimiento y las vías necesarias para el logro de sus fines. 

Verdad, Justicia, Memoria y Nunca Más 




La memoria debe estar viva 

El caso de Nelsa Gadea, 
uruguaya desaparecida en Chile 

Walter Caimí 

El 19 de diciembre de 1973 fue secuestrada en su trabajo Nelsa Zulema GADEA 
GALAN, oriunda del departamento de Paysandú. El hecho ocurrió en el país trasandi¬ 
no, Chile. 


La Comisión para la Recuperación de la Memoria de Paysandú, el viernes 28 de 
agosto, colocó en la plazoleta del Liceo N° 1 de dicho departamento, un monolito en 
homenaje a la militante gremial y política que fue secuestrada por militares del gobier¬ 
no de Pinochet. Tenía 29 años de edad a la fecha de su desaparición, y era secretaria de 

* Periodista. 


IMPUNIDAD 











la Corporación de la Vivienda (CORVI). Según tesdgos de sobrevivientes, Nelsa Ga- 
dea fue vista por última vez en el centro clandestino de detención ubicado en el Regi¬ 
miento Escuela de Ingenieros Militares de Tejas Verdes, sobre la costa del Pacífico, San 
Antonio, próximo a Valparaíso. Continúa desaparecida. 

El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, el 25 
de abril de 1974 señalaba: "compañeros de trabajo de Nelsa Gadea Galán, han decla¬ 
rado que fue efectivamente detenida". Ana María Moreira Fuenzalida, egresada de 
Pedagogía, quien estuvo detenida en Tejas Verdes entre el 20 de diciembre de 1973 y 
el 20 de enero de 1974, en denuncia ante el Comité Interamericano de Derechos 
Elumanos de la Organización de Estados Americanos, OEA, declara que "fuimos tras¬ 
ladadas, de noche a un campamento ubicado en Tejas Verdes, a la orilla de un río. Nos 
mantuvieron encerradas en casetas para bañistas, de madera, de 70 por 70 cm. aproxi¬ 
madamente, en donde habíamos cuatro mujeres, una de ellas en muy mal estado, con 
huellas visibles de tortura, casi inconsciente, las muñecas y tobillos descarnados, al 
parecer le habían aplicado mucha electricidad, pues estaba muy morada y los ojos 
negros, la boca hecha tiras, a tal extremo que no podía ingerir agua. Esta persona la 
vimos un día después del primer interrogatorio y no supimos más de ella. Era urugua¬ 
ya, pero no logramos entender su nombre cuando trató de hablar." 

Nelsa Gadea nació un 27 de diciembre de 1943, hija de Aníbal Gadea y Cecilia 
Galán. Realizó estudios secundarios en el colegio Nuestra Señora del Huerto y en el 
Liceo N° 1 de Paysandú. Activa militante del Centro Único de Estudiantes Sanduce- 
ros bajo la sigla de CUDES. 

Por entonces, marchó a Montevideo junto a los cañeros de Bella Unión; luego se 
radicó en la capital del país para estudiar Abogacía. Militó en el Centro de Estudiantes 
de Derecho y trabajó en el Ministerio de Obras Públicas. 

Corría el año 1966 cuando se casa con Enrique Dubra, estudiante de Arquitectura. 
En 1971, la pareja viaja a Chile con la finalidad de colaborar con el gobierno de 
Salvador Allende. Una vez establecidos en Chile, ambos trabajan en dependencias del 
Ministerio de Obras Públicas, en la corporación para la Vivienda. Con el Golpe de 
Estado en el país trasandino, a los extranjeros se les prohibió continuar trabajando; a 
pesar de esto, Nelsa Gadea opta por quedarse y su esposo viaja a Europa no regresando 
más. 

María del Carmen Gadea, hermana de Nelsa, hizo todo tipo de gestiones ante 
autoridades chilenas y uruguayas de la época, interpuso un recurso de amparo ante la 
Corte de Apelaciones de Santiago, embajadas, etc. y la información suministrada por 
entonces era siempre la misma: que no estaba en la lista de asilados, ni detenidos, ni 
fallecida. 



El año del Cordero 

El Supremo Tribunal Federal de Brasil votó a favor de la 
extradición a Argentina del prófugo Coronel uruguayo 


Roger Rodríguez* 

El Supremo Tribunal Federal (STF) de Brasil decidió el pasado 6 de agosto otorgar 
a Argentina la extradición del Coronel (R) uruguayo Manuel Cordero, a quien reque¬ 
rían tres jueces federales de ese país y un juez penal uruguayo, por múltiples violacio¬ 
nes a los derechos humanos durante la coordinación represiva de los años setenta cono¬ 
cida como Plan Cóndor. 

Cordero será el primer militar uruguayo que podrá juzgar la justicia civil argentina 
que, antes y después de la leyes de "obediencia debida" y "punto final" o de un indul¬ 
to del presidente Carlos Saúl Menem, encausó al Coronel y otros oficiales del Ejército 


Periodista 


Matilde Campodónico 





por crímenes de lesa humanidad entre los que incluye el secuestro, tortura, homicidio, 
desaparición y apropiación de menores. 

El militar uruguayo permanecía, al cierre de este artículo, bajo un régimen de 
"prisión domiciliaria" en la ciudad de Santana do Livramento, mientras el STF redac¬ 
taba una sentencia que deberá cumplir un complejo trámite burocrático, que requiere 
la firma del presidente José Lula Da Silva, antes de que Cordero pueda ser trasladado 
a Argentina para su proceso judicial. 

El Coronel Cordero había sido detenido el 27 de febrero de 2007 en esa fronteriza 
localidad brasileña, dos años después de que fuera localizado por el activista Jair Kris- 
chke, consejero del Movimiento Justicia y Derechos Elumanos (MJDE1) de Porto Ale¬ 
gre, quien encabezó una campaña regional e internacional para la extradición y enjui¬ 
ciamiento del militar uruguayo. 

El represor se había fugado de Uruguay en 2004 para evitar un juicio de "desacato 
con ofensa" iniciado por el juez penal José Balcaldi, quien estaba a cargo de un proceso 
en su contra por "apología de la tortura" debido a declaraciones a la prensa en las que 
Cordero justificó la aplicación del apremio físico para hacer confesar a los detenidos 
durante la dictadura. 

"Legajo" de un represor 

Juan Manuel Cordero Piacentini, nacido el 15 de setiembre de 1938, había ingre¬ 
sado en 1951 al Ejército, donde veinte años después se había transformado en uno de 
los principales protagonistas del aparato represivo que en Uruguay practicó el terroris¬ 
mo de Estado. Entrenado en Brasil, dictó "talleres prácticos" en todo el país y operó 
particularmente en Argentina. 

Cordero, como otros policías y militares uruguayos, comenzó a actuar en Argentina 
contra opositores uruguayos desde el golpe de Estado de 1973, en coordinación con la 
Policía Federal y la paramilitar Alianza Anticomunista Argentina (Triple A), creada por 
el Ministro de Bienestar Social argentino José López Rega, tras el regreso de Juan 
Domingo Perón a la Presidencia. 

En Uruguay, Cordero fue el directo responsable del asesinato bajo torturas de Iván 
Morales Generali en noviembre de 1973 en el Regimiento de Caballería N° 6, según 
evidencia un documento desclasificado a fines de 2008 por el Ministerio de Defensa 
Nacional, y en 1974, en Buenos Aires torturó a Antonio Viana Acosta, quien fue 
trasladado ilegalmente a Uruguay. 

Integrante del Organismo Coordinador de Operaciones Antisubversivas (OCOA), 
operó en Argentina junto a los miembros del Servicio de Información y Defensa (SID), 
en el centro clandestino de detención Automotores Orletti, donde medio centenar de 
uruguayos fueron víctimas de torturas. La mitad de ellos permanece desaparecida. 


Con el alias de "303", era el tercer mando en el centro de torturas "300 Carlos" del 
OCOA dependiente de la División de Ejército I (Montevideo y Canelones). Entre sus 
crímenes se incluyen la desaparición de los dirigentes sindicales Gerardo Gatti y León 
Duarte, y el homicidio de Zelmar Michelini, Héctor Gutiérrez Ruiz, Rosario Barredo 
y William Whitelaw. 

El laberinto del coronel 

En enero de 2005, Cordero fue localizado por Krischke -en una investigación 
conjunta con el diario La República- en San tana do Livramento, cuando el Coronel 
prófugo se presentó ante el consulado uruguayo para firmar una "constancia de vida" 
que mensualmente permitía a su familia cobrarle la jubilación como retirado militar 

El paradero de Cordero siempre había estado en conocimiento del entonces Canci¬ 
ller Didier Opertti y del Presidente Jorge Batlle, cuyo gobierno autorizaba el pago de 
la pensión del militar, pese a que estaba requerido por la Justicia Penal uruguaya. La 
presencia de Cordero al otro lado de la ciudad de Rivera, fue finalmente denunciada 
por la revista Caras y Caretas. 

Descubierto su refugio, el Coronel Cordero inició a través de sus abogados una serie 
de trámites para mantenerse en Brasil: pidió asilo, intentó nacionalizarse, interpuso 
todo tipo de recursos y hasta solicitó ser declarado como "perseguido político" del 
Frente Amplio, cuando la coalición encabezada por el Dr. Tabaré Vázquez todavía no 
había ganado las elecciones de 2004. 

Durante meses, Cordero volvió a esconderse. Hubo datos de su presencia en San 
Pablo, donde realizó un tratamiento médico, y hasta se sospechó de su eventual fuga a 
Paraguay. A principios de 2007 volvió a ser localizado en el domicilio de su cuñado en 
Santana do Livramento por Jair Krischke, quien se había constituido en un "sabueso" 
tras sus pistas por todo Brasil. 

Esta vez, Krischke viajó a Buenos Aires y le explicó la situación al Juez Federal 
Guillermo Montenegro, quien instruía la causa del "Plan Cóndor" en el marco de la 
cual, su predecesor, el Juez Néstor Biondi, había realizado en 1989 la primera requisi¬ 
toria de Cordero y otros militares uruguayos, a quienes el presidente Menem benefició 
con un indulto que luego fue derogado. 

La extradición del lobo 

A principios de 2007, el Juez Montenegro formalizó su pedido de requisitoria que 
ingresó ante el Supremo Tribunal Federal como la Extradición N° 974. Casi de inme¬ 
diato la Justicia uruguaya, a través del Juez Penal de 19° Turno, Dr. Luis Charles, hizo 
lo propio por el caso de desaparición de Adalberto Soba en 1976, que se admitió como 
la Extradición N° 1.079. 


39 


IMPUNIDAD 


El 27 de febrero de 2007, el Coronel Manuel Cordero fue finalmente detenido por 
Interpol y quedó recluido en la sede de la Policía Federal de Brasil en Porto Alegre, a la 
espera de un pronunciamiento del máximo órgano judicial brasileño, donde fue desig¬ 
nado como "relator" a cargo del caso, el Ministro Marco Aurelio de Meló (primo del ex 
presidente Fernando Collor). 

Otros dos Jueces Federales argentinos, Daniel Rafecas a cargo de la causa sobre el 
centro clandestino de detención "Automotores Orletti" y Norberto Oyarbide, que 
instruye los casos de desaparición de menores, se sumaron a los reclamos de extradi¬ 
ción. Ambos pedidos se sumaron a la inicial Extradición N° 974, argentina. 

El Ministro Marco Aurelio de Meló, entonces Presidente del STF, dilató el proceso 
judicial. El caso pasó a tener una carga subjetiva, ya que en Brasil existe una Ley de 
Amnistía desde 1979, con la que se equiparó a víctimas y victimarios de la dictadura 
de ese país (1964-1985) y por la que no se ha permitido investigar la represión del 
régimen militar que derrocó a Joao Goulart. 

La eventual extradición de Cordero implicaba un "antecedente" interno ante los 
reclamos de derogación de aquella Ley de Amnistía, y frente a las exigencias de abrir 
investigaciones sobre más de 300 casos de desaparición que en Brasil se mantenían 
impunes. El propio Presidente Lula había ampliado por 30 años el período para la no 
desclasificación del archivo del Estado de esa etapa. 

La decisión del STF 

El expediente de la Extradición N° 974, al que se adjuntó el N° 1.079 del pedido 
uruguayo, recorrió un largo trámite hasta que el 11 de setiembre de 2008 llegó al 
plenario del Supremo Tribunal Federal, máximo órgano de Justicia de Brasil, com¬ 
puesto por diez Ministros y un Presidente que dirige la sesión y sólo vota en caso de 
empate de sus integrantes. 

En aquella primera sesión, el informe del Ministro relator Marco Aurelio de Meló 
(quien acababa de ceder la presidencia a su colega Gilmar Méndes), fue contrario a la 
extradición y su pronunciamiento "arrastró" los votos de otros tres ministros (Carlos 
Menezes Direito, Carmen Lucia y Eros Grau) que no habían estudiado el caso. 

Sin embargo, el Ministro Ricardo Lewandowski consideró que no se podía negar la 
extradición ya que había casos de niños desaparecidos que implicaban un delito conti¬ 
nuo que no había prescripto, como ya se había pronunciado el Procurador General de 
la República.. Con la votación 4 a 1, el Ministro Cézar Peluso pidió vistas al expedien¬ 
te y pospuso una decisión. 

El debate continuó el 30 de octubre de 2008, cuando Peluso decidió, como Lewan¬ 
dowski, votar por la extradición y sus argumentos fueron acompañados por los Minis¬ 
tros Joaquim Barbosa, Carlos Ayres y Carmen Lucia, quien cambió su voto anterior. La 


votación quedó 5 a 2 porque Eros Grau pidió revisar el caso y su voto. 

En dos ocasiones se pospuso una definición de la extradición hasta el 6 de agosto de 
2009, cuando el Ministro Grau definió por 6 a 2 que Cordero debía ser extraditado a 
Argentina, donde lo habían reclamado primero, y se rechazó el pedido de Uruguay 
para evitar la posibilidad de un doble enjuiciamiento por los mismos delitos. 


El trámite de traslado 

Cordero, en tanto, continuó interponiendo recursos para su traslado a otro centro 
penitenciario y finalmente logró, tras un breve pasaje por la cárcel de Livramento, que 
lo llevaran, primero, a la Brigada Militar N° 2 de esa ciudad y finalmente que le 
otorgaran la prisión domiciliaria por razones humanitarias ya que debía someterse a 
una cirugía cardíaca. 

La estrategia de sus quebrantos de salud se terminó cuando fue denunciado en el 
diario La República por ir a beber cervezas a un bar llamado La Iguana a varias cuadras 
del domicilio de su cuñado donde debía cumplir la prisión domiciliaria, y cuando en 
dos oportunidades, periodistas de Canal 12 pudieron filmar a Cordero en la calle, 
fumando y corriendo hacia su casa al sentirse descubierto. 

La redacción final de la sentencia contra el Coronel Cordero fue encargada al Mi¬ 
nistro Lewandowski, que había sido el primero en votar su extradición. La decisión del 
STF pasará luego al Ministerio de Justicia y deberá ser firmada por el propio Presiden¬ 
te José Ignacio Da Silva. Nunca hasta el presente un Presidente brasileño se negó a 
firmar una decisión del máximo órgano judicial del país. 

Las demoras en el trámite implicó que por sendos oficios, presentados por su Embaja¬ 
dor en Brasilia los días 13 y 21 de agosto de 2009, el gobierno argentino presidido por 
Cristina Fernández de Kirchner pidiera un aceleramiento en el proceso burocrático de 
entrega de Cordero, cuyo expediente había vuelto a manos del Ministro relator Marco 
Aurelio de Meló. 

En Uruguay, el 7 de setiembre -fecha patria brasileña en la que se conmemora el 
"Grito de Ipiranga"- se produjo una manifestación frente a la embajada de Brasil en 
Montevideo, donde al grito de "¡Lula firmá!" medio centenar de personas reclamaron 
mayor rapidez en el traslado a la Justicia argentina del criminal de lesa humanidad. El 
Embajador brasileño José Felicio sostuvo entonces que Cordero será entregado. 

Campaña internacional por la extradición del coronel uruguayo 
En sus manos 

En octubre de 2008, cuando el Supremo Tribunal Federal de Brasil había comen¬ 
zado a pronunciarse sobre la extradición del coronel Manuel Cordero, el Movimiento 
Justicia y Derechos Elumanos (MJDH) que lidera Jair Krischke en Porto Alegre, y la 


41 


IMPUNIDAD 


Red Latinoamericana de la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación 
(Rel-UITA) con sede en Montevideo, impulsaron una campaña internacional de fir¬ 
mas en adhesión a la carta En sus manos enviada al STF por el periodista Roger Rodrí¬ 
guez. 

La carta abierta fue lanzada el 22 de octubre de 2008 en el Paraninfo de la Univer¬ 
sidad, con el apoyo de la Comisión de Derechos Humanos del PIT-CNT, el Departa¬ 
mento de Extensión Universitaria (UdelaR), Familiares de Detenidos Desaparecidos, 
la Asociación de ex presos políticos del Uruguay (Crysol), el Servicio de Paz y Justicia 
(SERPAJ), la Casa Bertolt Brecht, la Federación Unificadora de Cooperativas de Vi¬ 
vienda por Ayuda Mutua (FUCVAM), el Centro de Estudiantes de Derecho (CED- 
FEUU) y Amnistía Internacional Uruguay. 

Tres mil personalidades, entre ellos Eduardo Galeano, Mario Benedetti y Juan Gel- 
man, apoyaron la misiva. En su siguiente sesión, el Supremo Tribunal Federal de Brasil 
modificó su votación a favor de la extradición. 

Supremo Tribunal Federal de Brasil 
Excelentísimo señor Ministro 
Dr. Gilmar Mendes — Presidente 
De mi mayor consideración. 


En sus manos tiene una decisión que será histórica. 

Usted determinará si los pueblos, los sistemas judiciales y los Estados tienen de¬ 
recho a juzgar a los criminales de lesa humanidad. Y Usted resolverá, a la vez, si Bra¬ 
sil se termina por constituir en el refugio de los violadores de derechos humanos de 
todo el mundo. 

En sus manos, señor Ministro, tiene hoy el poder de decidir sobre la extradición del 
torturador uruguayo Coronel Manuel Cordero Piacentini, quien se refugió en Brasil 
en 2004 huyendo de una causa judicial en Uruguay, donde un juez lo acusó de desaca¬ 
to en un juicio por "apología de la tortura". 

Es que el Coronel Cordero, señor Ministro, dijo públicamente que estaba de acuer¬ 
do con la utilización de apremios físicos para lograr la confesión de los detenidos y, por 
tanto, reivindicó específicamente la tortura que él practicó contra los opositores de la 
dictadura uruguaya, a la que él servía. 

Es que el Coronel Cordero, señor Ministro, se negó luego a comparecer ante el Juez 
Penal que pretendía interrogarlo por sus declaraciones públicas, al punto que luego de 
innumerables excusas y maniobras jurídicas para no presentarse en el juzgado, se fugó 
a Brasil y se declaró un "perseguido político". 


En sus manos, señor Ministro, tiene la responsabilidad de otorgar o no la extradi¬ 
ción que le han solicitado un juez argentino y otro juez uruguayo, quienes indagan a 
ese militar por su participación en el llamado "Plan Cóndor" y por el secuestro en 
Argentina y desaparición de civiles uruguayos en 1976. 

Es que el Coronel Cordero, señor Ministro, fue uno de los jefes de la represión 
coordinada que las dictaduras practicaron en la región y responsable de la desaparición 
de niños y las torturas contra cientos de uruguayos en el centro clandestino de repre¬ 
sión Automotores Orletti en la ciudad de Buenos Aires. 

Es que el Coronel Cordero, señor Ministro, llegó a violar a una mujer frente a su 
compañero, el sindicalista León Duarte, para que le entregara dinero. También practi¬ 
có la extorsión contra otro sindicalista, Gerardo Gatti, y es uno de los responsables de 
la desaparición del uruguayo Adalberto Soba, entre otros... 

En sus manos, señor Ministro, en realidad, Usted sólo tiene la obligación de resol¬ 
ver si los requerimientos de la justicia de Argentina y Uruguay están ajustados a las 
normas legales de Brasil y decidir, con todas las garantías, sobre los derechos que tiene, 
sin duda, el Coronel Manuel Cordero Piacentini. 

Pero en sus manos, señor Ministro, también está el derecho a la verdad que tienen 
los familiares de las víctimas de estos imprescriptibles crímenes de lesa humanidad, 
quienes aún no encuentran los cuerpos de sus seres queridos para darles un descanso 
final y añoran sus risas, perdidas en este infame silencio. 

En sus manos, señor Ministro, también está el derecho a la memoria de los pueblos 
que sufrieron tan atroces circunstancias, cuyo conocimiento es imprescindible para 
poder entender la historia y para evitar que en un futuro algo semejante pueda repetir¬ 
se, sobre mis hijos, los suyos, o nuestros nietos. 

En sus manos, señor Ministro, también tiene la credibilidad de la justicia, de los 
ministros, de los jueces, de los fiscales y de las propias leyes que los hombres nos 
damos para convivir en paz... Es que cuando un criminal de lesa humanidad no se 
juzga, se crea una impunidad que enferma a la sociedad. 

En sus manos, Usted, un ser humano como yo, tiene el poder de hacer justicia al 
permitir que otros jueces, de otros países, bajo las normas legales que sus pueblos se 
han dado, puedan también hacer justicia. Porque de eso se trata, señor Ministro, de 
buscar la verdad y hacer justicia. 

Con el mayor de los respetos, le saluda atentamente 

Roger Rodríguez 
Montevideo, octubre de 2008 

C/Cópia para: Ministro Cézar Peluso — Vice-Presidente, Ministro Celso de Mello, Ministro Marco 
Aurelio, Ministra Ellen Gracie, Ministro Carlos Britto, Ministro Joaquim Barbosa, Ministro Eros Grau, 
Ministro Ricardo Lewandowski, Ministra Cármen Lucia, Ministro Menezes Direito. 


43 


IMPUNIDAD 



Ética y Derechos humanos antes y 
después del plebiscito por la anulación 
de la Ley de Caducidad 


Mauro Tomasini * 

La razón no puede prosperar sin esperanza, ni la esperanza expresarse sin razón. 

E.Blocb 

Las huellas no son sólo lo que queda cuando algo ha desparecido, sino que también 
pueden ser las marcas de un proyecto, de algo que va a revelarse. 

John Berger 

Tanto el Servicio Paz y Justicia, como otras organizaciones de DDHH que surgieron 
como respuesta a la dictadura cívico-militar, fueron desde sus inicios articuladoras y 
visibilizadoras de voces ausentes y silenciadas. En su génesis y desarrollo tuvieron un 
importante componente: la ética. Asimismo, incorporaron nuevos discursos y lengua¬ 
jes desde el campo de los DDHH. Luis Pérez Aguirre mencionaba en una entrevista 


Coordinador Nacional de SERPAJ Uruguay. 


Artigas Pessio 




realizada en 1995 que “el discurso había entrado en forma trágica, cuando los urugua¬ 
yos se vieron obligados a referirse a la tortura, la prisión arbitraria, los desaparecidos en 
Argentina y otros innumerables abusos. Fue en esa experiencia colectiva de infracción 
que comenzó a hacerse uso del lenguaje de derechos humanos, ahora ya como una 
bandera de lucha contra el autoritarismo y en pos de la democracia”. 1 

La ética entonces, que es definida por Emmanuel Lévinas, como “acontecimiento”, 
fue un factor instituyente y constituyente de estas nuevas identidades. Coincidimos 
con el autor en que “es necesario que algo ocurra al yo para que deje de ser una fuerza 
que discurre y que descubra el escrúpulo. Este golpe de efecto es el encuentro con el 
otro hombre o más exactamente la revelación del rostro” 2 . 

Es así que, más allá de todo constructo teórico propio de estas organizaciones, se 
trataba de narrar al otro, al muerto, al desaparecido, al torturado. Se trataba de cons¬ 
truir narraciones que representaran lo que no estaba, lo vulnerado, lo invisible, lo 
olvidado, lo no sabido. El compromiso con el otro estuvo en la búsqueda de su legiti¬ 
mación y reconocimiento, -simbólica e instrumentalmente-, tanto en el campo jurídi¬ 
co, como en el campo social y el histórico. Construir y restaurar las narraciones de las 
experiencias vividas del pasado traumático para que las mismas dialoguen y confronten 
con otras narraciones construidas en el presente, a partir de experiencias transmitidas, 
fue y es - ante todo- una posición ética. 

A partir de este proceso se elaboró a lo largo de los años una práctica, forma y 
ejercicio de visibilizar y construir al otro, como premisa fundante para el reconoci¬ 
miento del pleno ejercicio de los derechos de todas y todos. Asimismo, a la salida de la 
dictadura, la sociedad civil fue el lugar donde se conformaron los discursos y análisis 
críticos, utilizando a la ética como herramienta principal. Ello sucede en tanto, debido 
a que la ética por un lado visibiliza las vulneraciones, y por el otro, confronta con el 
Estado, debido a que éste pretende encontrar su fundamento ético en ella. 

Las sociedades latinoamericanas de las post-dictaduras, fueron construidas y confi¬ 
guradas a partir de la teoría de los dos demonios. Según dicha teoría, “tanto los repre¬ 
sores como los reprimidos eran seres demoníacos y estos últimos, tal vez, en grado 
mayor en cuanto que habían despertado en los otros ese espíritu. Las fuerzas armadas 
que pusieron en movimiento el terrorismo de Estado, en verdad, según esta doctrina, 
no eran demoníacas, sino demonizadas. Para el autor de la doctrina de los "dos demo¬ 
nios", estos últimos en particular se merecían una ley de olvido. No tenían culpa de 
haber sido impulsados a lo demoníaco. Ahora bien, es necesario tener en cuenta que 


RONIGER, L; KIERSZENBAUM; “Los intelectuales y los discursos de derechos humanos en el 
Cono Su” en: http://wwwl.tau.ac.i1/eial.old/XVI_2/roniger.html#note31#note31 
GUELERMAN, S, “Escuela, juventud genocidio. Una interpelación posible”, en: GUELERMAN, S 
(comp.), “Memorias del presente”, Bs.As, 2001, pág 60. 


45 


IMPUNIDAD 


entender que las agresiones que se producen por obra de demonios, es declarar demo¬ 
nio al agredido, al asesinado, con lo cual se viene a justificar la represión y la violencia. 
Es declarar culpable a la víctima y no al victimario. Es otro modo de dar pábulo a 
aquella repudiable expresión "algo habrá hecho" para que lo torturen, lo maten o le 
vuelen la casa con explosivos. Este trasfondo negro de las leyes de impunidad sigue 
vivo, funcionó en los inicios de esta democracia agónica y se ha ido reproduciendo.” 3 

El retorno continuo del pasado en el presente a través de la demonización y crimi- 
nalización de las poblaciones más vulneradas, ya no se efectúa únicamente por parte de 
los actores políticos, sino también por parte de la población; es la nueva cara que 
muestra la construcción del otro en democracia, por su condición, por su naturaleza 
(poblaciones estigmatizadas, discriminadas, vulneradas, marginados, etc.) 

Los nuevos escenarios latinoamericanos, que evolucionaron desde el fundamentalis- 
mo del mercado de las década del noventa hasta la doctrina penal del enemigo de estos 
últimos años, se basan en órdenes jurídico-políticos que legitimaron las violaciones y 
atrocidades cometidas por los Estados y sus agentes durante las últimas dictaduras. 4 En 
este sentido, Arturo Andrés Roig menciona que los “hechos jurídicos fundados en moti¬ 
vos pragmáticos que invocaban una futura convivencia pacífica, fueron hechos intrínse¬ 
camente antijurídicos, aun cuando fueran legales y una prolongación de la impunidad 
que pasó a quedar integrada en el sistema judicial (...) Los hechos posteriores lo han 
confirmado y la presunción de la inmoralidad de las medidas señaladas apoyada en el 
simple razonamiento de que eran malas a más de inoportunas porque afectaban el todo 
del sistema de justicia, ya no puede ser puesta en tela de juicio. Se trataba, en efecto, de 
disposiciones que no podían ser defendidas con el pretexto del desconocimiento de sus 
efectos, por lo mismo que los efectos estaban ya a la vista como consecuencia del riesgo de 
inmediata lesión de la justicia que supone la suspensión de un acto de justicia.” 5 

La ausencia de justicia sobre las atrocidades cometidas en el pasado, actúa en el 
presente, naturalizando las violaciones, y a su vez, construye representaciones y dis¬ 
cursos, legitimándolas. 

En síntesis, las organizaciones como Serpaj, intentan, -desde sus inicios- a partir de 
una práctica ética, recuperar la capacidad de sentir y construir al otro , al vulnerado. A 
su vez, insisten en recuperar la dignidad de todos y todas como necesidad fundamental 
para la construcción de un proyecto ético-político respetuoso de los DD.ffEI, en una 
sociedad más democrática e igualitaria. 

ROIG, Arturo Andrés, “Ética del poder y moralidad de la protesta. La moral latinoamericana de la 
protesta”, Bs. As., Athens, 2000, pág. 133. 

Es preciso mencionar el avance que significó el procesamiento y condena de varios militares involucrados 
en delitos de lesa humanidad por parte de la Justicia, a partir de la voluntad política del actual 
gobierno de excluir casos de la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado. 

ROIG, Arturo Andrés, ibid, pág. 250. 


El plebiscito por la anulación de la Ley de Caducidad 

El plebiscito del 25 de octubre de 2009 marcó un punto de inflexión en la con¬ 
quista de verdad, memoria y justicia en el Uruguay. Uno importante, pero no definiti¬ 
vo. El proceso de obtención de justicia tuvo desde la recuperación democrática avances 
y retrocesos, impulsos y frenos. 

El camino que llevó a la instancia plebiscitaria debe ser analizado como parte de la 
“lucha práctica en la cual los sujetos obtienen reconocimiento” 6 . Es decir, sin caer en 
discursos autocomplacientes, el proceso que comenzó con la recolección de cientos de 
miles de firmas -en tiempos de deflación militante-, y continuó con la campaña por la 
anulación de la Ley, generó un nuevo escenario del cual pueden surgir nuevos sujetos 
y nuevos discursos en relación a la obtención de justicia, verdad y memoria. 

El otro sentido sobre el camino a seguir, más allá de las estrategias posibles a llevar 
a cabo junto a las demás organizaciones de DDHH, es que la pretensión de justicia, la 
construcción de memoria y la búsqueda de verdad, son puntos centrales a la hora de 
pensar otra sociedad posible desde una plena vigencia de derechos 7 . 

Asimismo, se debe seguir transmitiendo el componente ético que constituye la 
defensa y promoción de los derechos humanos, a través del propio acto y ejercicio. La 
imposibilidad de reconocimiento jurídico y social a las víctimas de terrorismo de Esta¬ 
do, tiene su correlato en la imposibilidad de deconstruir las estigmatizaciones e imagi¬ 
narios sobre los diferentes, sobre los no-persona en el presente. Exigir que se cumplan 
los DDHH de los invisibilizados, es también, un acto ético. Es decir, cuando nombra¬ 
mos a los reclusos y reclusas hacinados de nuestro sistema carcelario, a los menores 
privados de libertad con muchos de sus derechos conculcados, las mujeres que conti¬ 
núan siendo discriminadas, etc. 

La demanda de verdad, memoria y justicia, -sin caer en visiones teleológicas-, será 
siempre una demanda ética, una demanda del deber ser. 

La abdicación en lograr cualquiera de estos objetivos, es claudicar en los aspectos 
más fundamentales de la democracia, sería como quitarle lo más sagrado -como men¬ 
cionaba Luis Pérez Aguierre- que tiene la sociedad, “la esperanza de que un día sere¬ 
mos más humanos.” 8 


RABOTNICOF, N. “Memoria y política: compromiso ético y pluralismo de interpretaciones”, en; 

Revista Uruguaya de Ciencia Política, Nro 9, 1996, pág 150. 

La Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado es violatoria de las convenciones internacio¬ 
nales de derechos humanos, como por ejemplo lo estableciera la Comisión Interamericana de Dere¬ 
chos Humanos, a través del informe 29/92. 

PÉREZ, AGUIRRE, Luis, “Desparecidos. La esperanza desesperada” en: Semanario Brecha, 11/04/ 
1997, pág 14. 


47 


IMPUNIDAD 


La ley de caducidad es inconstitucional 

Sentencia de la Suprema Corte de Justicia 

A través de las sentencia n° 365 del 19 de octubre de 2009, la Suprema Corte de 
Justicia - máximo órgano judicial de nuestro país-, declaró inconstitucionales e inapli¬ 
cables en el caso concreto de Nibia Sabalsagaray 1 los arts. 1, 3 y 4 de la ley N° 15.848, 
más conocida como Ley de Caducidad. 2 

Es la primera vez que la Suprema Corte de Justicia declara la inconstitucionalidad 
de la ley de caducidad, puesto que en los años posteriores a la dictadura, este mismo 
organismo, había declarado que dicha ley era constitucional 3 . 

En la actual sentencia la Corte realiza varias consideraciones, por ejemplo, reconoce 
que la Sra. Fiscal Letrada Nacional en lo Penal tiene legitimación para accionar. 

También establece que “el art. I o de la Ley N° 15.848, cuando reconoce que, como 
consecuencia de la lógica de los hechos originados en un acuerdo político —no insti¬ 
tucional—, “ha caducado el ejercicio de la pretensión punitiva del Estado” respecto de 
delitos cometidos desde el período de facto hasta el I o de marzo de 1985, se aparta 
claramente de nuestro ordenamiento institucional” d 

Asimismo refiere que “si bien es cierto que la Asamblea General puede conceder 
indultos y acordar amnistías en casos extraordinarios (art. 85 num. 14 de la Constitu¬ 
ción), a juicio de la Corte, esta ley no es ni una cosa ni la otra. En efecto, de haberse 
querido otorgar una amnistía, se lo hubiera dicho expresamente, utilizando la termi¬ 
nología del art. 85 num. 14 de la Carta.” 5 

La Corte también entiende que “que el art. 3 o de la Ley N° 15.848 también es 
inconstitucional, al atribuirle al Poder Ejecutivo funciones que son propias del Poder 
Judicial, el cual, conforme al art. 233 de la Constitución, será ejercido por la Suprema 
Corte de Justicia y por los Tribunales y Juzgados en la forma que estableciere la ley.” 6 

Considera de recibo el hecho de que “las normas impugnadas transgreden el dere¬ 
cho de las víctimas y de sus familiares de acceder al sistema judicial para que se iden¬ 
tifique y castigue a los presuntos culpables de los hechos acaecidos durante la dictadu¬ 
ra militar.” 7 También afirma que las normas impugnadas conculcan lo dispuesto en 
tratados internacionales.” 8 

1 Se amplía la información sobre el caso en este mismo informe, en la sección Denuncias: Homicidio 
político de Nibia Sabalsagaray. 2 El nombre completo es Ley de caducidad de la pretensión punitiva del 
Estado. Las víctimas del terrorismo de Estado, sus familiares y las organizaciones de derechos humanos 
la denominan también como “ley de impunidad”. 3 Con la honorable excepción de los Ministros de la 
Suprema Corte Nelson García Otero y Jacinta Balbela de Delgue quienes votaron por la 
inconstitucionalidad, postura minoritaria dentro de la Suprema Corte de Justicia de ese momento. 
4 Foja 26. 5 Fojas 27-28. 6 Foja 38. 7 Foja 45. 8 Foja 47. 



Madres y Familiares a la opinión pública 

Montevideo, 29 de julio de 2009 

¿Puede, una persona consciente, sensible, conocedora de la realidad del Siglo XX - 
con sus horrores pero también sus avances en relación a los derechos y deberes de las 
personas- pensar que la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado- votada 
entre gallos y medias noches en 1986 bajo la prepotencia amenazante de los militares 
contribuiría a devolver a nuestra sociedad dignidad y paz? 

Sinceramente creemos que no, que ese mamarracho jurídico destinado a legalizar la 
impunidad de corruptos, torturadores y asesinos de la dictadura, encubierta por un 
apenas inteligible nombre, era sólo una aberración y una inmoralidad. Lo dijimos 
entonces, lo repetimos todo este tiempo y lo reiteramos hoy. 

En aquel entonces, junto a distintos sectores de la sociedad, oriundos de diversos 
partidos políticos, de diferentes religiones, de movimientos de distintos orígenes so¬ 
ciales y culturales, conformamos una Comisión Nacional Pro Referéndum con el fin 
de anular la Ley. Dijimos dos cosas al respecto: que la Comisión se disolvería una vez 
realizado el referéndum y que acataríamos el resultado. 

Con mucho esfuerzo, bajo un clima adverso donde apenas contábamos con lugar en 
la prensa, con sacrificio, nos lanzamos a posibilitar ese imponente acto de democracia 
directa, el referéndum contra la Ley. Convocábamos a un pueblo que habiendo vivido 
una larga dictadura, recién empezaba a recuperar el ejercicio de un Estado de Dere¬ 
cho, de una democracia representativa y a conocer mucho de lo acaecido. Fue un duro 
esfuerzo. Entre el bombardeo de mensajes adversos, mentirosos unos, atemorizantes 
otros, logramos el número requerido de firmas. 

Empezaba la etapa destinada a obtener el triunfo electoral. Nosotros votábamos la 
anulación a través de la papeleta verde (que equivale a la rosada de hoy). 

Arreció la campaña de los defensores de la impunidad. La prensa grande (radial, 
escrita y televisiva) optó, al igual que los sectores políticos que la habían votado en las 
cámaras, por una cerrada defensa de su ratificación. En tanto, a nosotros se nos negaba 
o se intercedía para que no se nos permitiera el uso de los espacios a los que podíamos 
acceder pagando. Se hizo un enorme trabajo por el “voto verde”: yendo por las casas, 
por las localidades, lugares de trabajo y estudio, iglesias, esquinas... tratamos de com¬ 
pensar la diferencia. 

Perdimos por 42 a 55% Nuestro grupo, como todos los que integraban la Comi¬ 
sión Nacional Pro Referéndum, cumplimos con la palabra y el deber ciudadano: acep¬ 
tamos el resultado. 


49 


IMPUNIDAD 



Aquel ya lejano 16 de abril de 1989, dijimos: 

- la ley ratifica la impunidad a los criminales, pero nosotros seguiremos bus¬ 
cando la verdad; es nuestro derecho y nuestro deber para con las víctimas y 
con el mañana; 

- aprovecharemos cada uno de sus resquicios para avanzar a la justicia; 

- continuaremos luchando por el nunca más; 

- seguiremos forjando la conciencia de nuestro pueblo en la defensa de la 
libertad y los derechos humanos; 

- seguiremos cultivando la memoria y rescatando la historia que quieren se¬ 
pultar. 

Y así lo hicimos. 

Estábamos institucionalmente solos; éramos un puñado de personas sin recursos 
materiales, “a la intemperie”, sin otros fines que los que dijimos. 

Fueron años duros en los que, sin embargo, recibimos la solidaridad de muchísima 
gente: 

- de los que acercaban información, los que testimoniaban; 

- de los que no olvidaban, los que nos acompañaban; 

- de los que nos invitaban a sus ámbitos cotidianos para conocer y para que 
otros conocieran lo ocurrido; 

- de los familiares de desaparecidos de países latinoamericanos; 

- de los que se solidarizaron de mil maneras. 

Gracias a todo esto pudimos seguir, a pesar de la descarga incesante de la muletilla 
“está laudado” y la arrogancia de los vencedores. 

Después vinieron las marchas, la Comisión para la Paz, algunos juicios, los trabajos 
de archivo, de historia y de memoria, las excavaciones, la Secretaría de Seguimiento... 
la época actual que todos conocemos. 

Como siempre dijimos, estamos comprometidos con la verdad, con la justicia (que 
incluye la sanción social e internacional y descarta la venganza), con la memoria, con la 
prevención de los crímenes de lesa humanidad, con la condena al terrorismo de Esta¬ 
do, con la vigencia de la libertad y el Estado de Derecho. Fue el atropello a estas cosas 
que hizo posible la desaparición forzada de nuestros familiares y destrozó vidas, fami¬ 
lias y sociedades. 

Nosotros padecemos las consecuencias más cercanas del problema, pero es la ciuda¬ 
danía, la sociedad, en última instancia, la que debe buscar las formas de su mejor 
solución posible. 

La dictadura no fue una lucha entre dos demonios. Fue arrebatarle al pueblo su 



libertad para robarle su destino. Sus consecuencias aún las estamos pagando como país 
y como pueblo, aunque muchos lo ignoren, otros no lo sientan y otros se desentien¬ 
dan. 

Poco a poco la gente ha ido retomando la tarea de reconstruir la sociedad, de resca¬ 
tar la memoria, de respetar más a las personas, de fomentar el desarrollo humano de 
todos, de profundizar la democracia, de construir la “felicidad pública”. Hemos trata¬ 
do y tratamos siempre desde nuestra modestia, de apoyar, con el máximo respeto, a los 
protagonistas de cada una de estas acciones. 

En el año 2007, un grupo de ciudadanos planteó realizar un nuevo referéndum. 
Como grupo analizamos la propuesta de participar en la campaña de recolección de 
firmas. La estudiamos desde diferentes ángulos: ético, doctrinario, jurídico, político, 
práctico. Finalmente no hubo acuerdo entre nosotros sobre cuál era el mejor camino a 
seguir. Por tanto, como Grupo, no nos integramos a esa campaña. Cada uno quedó en 
libertad, como tantas veces en la vida de nuestra asociación, de adoptar el proceder que 
estimara más pertinente. Pero es importante remarcar un concepto: la discrepancia 
estaba en el camino a seguir en la lucha contra la impunidad; no estaba -ni está- en que 
la ley de caducidad es nula, aberrante e inmoral. Desde que se votó estamos contra 
ella. 

Hoy, el esfuerzo de la Coordinadora dio sus frutos. Se consiguieron las firmas. El 25 
de octubre estamos convocados. El pueblo tiene planteada la opción. 

Sabemos que hay muchas personas que tienen dudas sobre la conveniencia de este 
referéndum. Son dudas del pasado. Ahora sólo podemos optar por anular la Ley. Nada 
puede traer peores consecuencias a la causa de los derechos humanos, a la dignidad de 
nuestro pueblo y de nuestro país, que se ratifique por segunda vez la infame ley de im¬ 
punidad. 

Madres y Familiares va a estar junto a los compañeros de la Coordinadora este 29 
de julio. Ello no implica que ahora nos integremos a la Coordinadora, sino que expresa 
nuestro compromiso de sumar esfuerzos para la anulación de la Ley. 

Por tanto, invitamos a cada uno de nuestros compatriotas, cualquiera sea su partido 
político, su religión, su edad o cualquier otra peculiaridad, a reflexionar seriamente la 
decisión que adoptará. 

Apelamos a lo más profundo de su razón y de su corazón, para dar otro paso más 
para derrotar la impunidad de los criminales; para favorecer el camino de la verdad y la 
justicia. 

Llamamos a sumarse a la campaña para que en octubre finalmente podamos anular 
la Ley que ampara a los criminales y menoscaba la dignidad de los orientales. 

Para seguir construyendo la dignidad, sobre la base de la verdad, la justicia, la 
memoria y el nunca más, convocamos a votar SI a la anulación. 


51 


IMPUNIDAD 



I 

© 

La única lucha que se pierde es la que se abandona 

Crysol a la opinión pública 

Montevideo, 30 de octubre de 2009 

Considerando el resultado conocido del plebiscito del pasado 25 de octubre que no 
dio lugar a la anulación de los artículos 1 al 4 de la Ley 15 848 de Impunidad, nuestro 
colectivo de ex presas y de ex presos políticos desea señalar: 

1) Nuestra organización saluda el esfuerzo hecho por miles de militantes en la 
recolección de firmas para lograr el recurso plebiscitario de anulación de dicha ley así 
como el más de un millón de compatriotas que se comprometieron y dieron su apoyo 
el domingo pasado en el acto eleccionario a dicha iniciativa. 

2) Se solidariza con los familiares de detenidos desaparecidos, asesinados y las miles 
de víctimas del Terrorismo de Estado que ven truncada sus expectativas a pesar de que 
la Suprema Corte de Justicia ratificó por unanimidad de sus integrantes la inconstitu- 
cionalidad de la Ley 15 848. 

3) Se compromete a redoblar esfuerzos para terminar con el presente de impunidad 
a través de todas las acciones nacionales e internacionales y todos los mecanismos 
legales que sean necesarios para terminar con la misma en nuestro país en el marco de 
la Resolución 29/92 de la Comisión Interamericana de DDHH. 

4) Invita a todas las organizaciones de DDHH y civiles a unirse a esta lucha por 
Justicia, Verdad y Memoria. 

5) Demanda la puesta en funcionamiento a la brevedad posible de acuerdo a las 
disposiciones legales de la Institución Nacional de DDHH creada el año pasado. 

La Historia ya juzgó, que castigue la verdad, que condene la Justicia. 

La única lucha que se pierde es la que se abandona. 

* Crysol: Asociación de ex pres@s polític@s de Uruguay 





Denuncias por violaciones a los 
derechos humanos durante la dictadura 

cívico militar 


Evolución y estado actual de algunas causas 

1) Procesamientos de Juan María Bordaberry por coautoría de diez homicidios muy 
especialmente agravados 

La Jueza Penal Dra. Graciela Gatti, a solicitud de la Fiscal Dra. Ana María Telle- 
chea, procesó el 20 de diciembre de 2006 al dictador Juan María Bordaberry por 
coautoría de diez homicidios muy especialmente agravados. Se le imputan los homici¬ 
dios de: JOSE ARPIÑO VEGA, EDUARDO PÉREZ SILVEIRA, LUIS EDUARDO 
GONZÁLEZ, JUAN MANUEL BRIEBA, FERNANDO MIRANDA PÉREZ, CAR¬ 
LOS PABLO ARÉVALO ARISPE, JULIO GERARDO CORREA RODRÍGUEZ, 
OTERMIN LAUREANO MONTES DE OCA DOMENECH, HORACIO GE- 
LOS BONILLA, UBAGESNER CHÁVES SOSA. 

En este expediente de miles de fojas, se acumulan pruebas de las violaciones a 
los derechos humanos, homicidios, torturas, Plan Cóndor, un cúmulo de elementos 


53 


IMPUNIDAD 



probatorios que pueden accionar como prueba trasladada para otros procedimien¬ 
tos penales. 

Es de destacar que entre decenas de testigos que concurrieron al Juzgado, se en¬ 
cuentran las declaraciones del Dr. Martín Almada, abogado que descubrió los Archi¬ 
vos del Terror en Paraguay y que aportó profusa documentación oficial y legalizada. 
Asimismo, también concurrió a declarar a la sede y aportar documentación legalizada, 
Carlos Osorio, investigador que promovió la desclasificación de cientos de miles de 
documentos del departamento de Estado de EEUU, casi 5.000 vinculados a las dicta¬ 
duras del Cono Sur y muchos de los cuales agregó a este expediente que está en la 
jurisdicción de la Jueza Graciela Gatti. 

La defensa de Juan María Bordaberry apeló la sentencia de procesamiento y el 
Tribunal de Apelaciones en lo Penal de 3 o Turno, en dictamen del 10 de setiembre de 
2007, confirmó la sentencia de primera Instancia. El expediente continúa el trámite 
del proceso penal con mucha prueba pendiente para diligenciar. Juan María Bordabe¬ 
rry está en prisión, procesado - en dos causas pendientes - por coautoría en un total de 
14 homicidios, sin perjuicio de que en los dos juicios en trámite se le pueda imputar 
otros delitos. 

El pasado 5 de agosto, se da a conocer el dictamen de la fiscal Ana María Tellechea, 
interpuesto ante la Jueza Penal de 7 o Turno, Mariana Mota, donde insiste con la acu¬ 
sación contra el ex dictador Juan María Bordaberry, por el delito de "Atentado contra 
la Constitución", el cual fuera rechazado por la jueza Graciela Gatti. 

Solicitó la condena del dictador a la pena de 30 años de penitenciaria, más 15 
años de "medidas de seguridad eliminativas", como autor responsable de un delito 
de "Atentado contra la Constitución", nueve delitos de "desaparición forzada" y dos 
delitos de "homicidio muy especialmente agravados", por los crímenes cometidos du¬ 
rante su gestión al mando de la dictadura cívico-militar. De la prueba recopilada en 
el expediente, "surge plenamente probado que en el período que va desde el golpe 
de Estado hasta que Bordaberry es destituido por los militares, se produjeron cente¬ 
nares de desapariciones y fallecimientos a consecuencia de las torturas efectuadas por 
quienes estaban al frente de dicho proceso dictatorial". En este sentido hay "pruebas 
contundentes de la utilización del aparato del Estado para la represión ilegítima, se¬ 
cuestrando personas que supuestamente integraban grupos disidentes, matando a 
muchos de ellos tras interrogatorios donde se aplicaban técnicas de tortura extrema¬ 
damente sangrientas, sin siquiera liberarlos después de muertos, por cuanto aún con¬ 
tinúan sin aparecer sus restos mortales en el caso de que hayan fallecido". 

Se está a la espera de nuevos pronunciamientos. 

El caso es patrocinado por los Dres. fiebe Martínez Burlé y Walter De León Orpi. 


2) Homicidio político de Ubagesner Chávez Sosa 

Ubagesner era obrero metalúrgico y militante del Partido Comunista. Fue secuestra¬ 
do el 28 de mayo de 1976. Sus restos aparecieron en la Chacra de Pando en el año 2006 
debido a la información proporcionada por la Fuerza Aérea, que admitió el enterramien¬ 
to clandestino luego del asesinato cometido en la Base Aérea de Boiso Lanza. 

Al momento del hallazgo de sus restos óseos intervino el Juzgado Penal de I o Turno 
de la ciudad de Pando, a cargo del Dr. Hubert Álvarez y su Fiscal era la Dra. Sylvia 
Gari. El expediente fue de Pando hacia Montevideo en virtud de la existencia de una 
denuncia anterior presentada por su hija Valentina Chávez y su viuda Isadora Musco. 

Actualmente es un caso autónomo, generándose un nuevo expediente, Ficha 88/ 
217/2008, dentro del Juzgado Penal de 7 o Turno. Por este homicidio (junto a otros) la 
Fiscal Dra. Ana María Tellechea pidió el procesamiento de Bordaberry en razón de que 
era el dictador de la época. 

Este nuevo expediente se envía al Poder Ejecutivo para su consideración, excluyén¬ 
dolo de la Ley de Caducidad. La dificultad que presenta es que la investigación no ha 
podido avanzar porque fue "acordonado" como prueba en la causa contra Juan María 
Bordaberry. 

El caso es patrocinado por el Dr. Óscar López Goldaracena. 

3) Homicidio político de Nibia Sabalsagaray 

Nibia Sabalsagaray fue detenida en su domicilio en Montevideo, el 29 de junio de 
1974 por cinco personas, tres uniformados de militares y dos de particular. Tenía 24 
años, era Profesora de Literatura recién egresada y militaba en la Unión de la Juventud 
Comunista. 

A las pocas horas de su detención, su cuerpo sin vida fue entregado a sus familiares, 
con la versión oficial de que se había suicidado. El lugar de la muerte, según consta en 
la partida de defunción, fue Camino Casavalle No. 4600 (Montevideo), lugar donde 
antiguamente se encontraba el Batallón de Transmisiones N° 1 y donde actualmente 
funciona el Batallón de Comunicaciones N° 1. 

El 8 de setiembre de 2004 su hermana, Stella Sabalsagaray, promueve una denun¬ 
cia ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Penal de 10° Turno, ante el Juez 
Dr. Rolando Vomero (Ficha 97-397/2004). 

El propósito de la denuncia era que se reconociera oficialmente que su hermana 
había sido asesinada por torturas en esa unidad militar, y que se responsabilizara pe¬ 
nalmente a los autores y cómplices del homicidio. 

El Juez, en cumplimiento del Art. 3 o de la Ley de Caducidad pidió informe al Poder 
Ejecutivo que se pronunció declarando el amparo de militares y policías eventualmente 
implicados y habilitando la indagatoria hacia posibles civiles involucrados en el caso. 


55 


IMPUNIDAD 


Luego de más de tres años de actuación presumarial, que incluyó la declaración de 
varios testigos, de militares que cumplían servicio en ese Batallón, una inspección ocular 
en la unidad, así como una autopsia histórica realizada por una junta de médicos foren¬ 
ses y una autopsia psicológica efectuada por una junta de psicólogos, se llegó a un punto 
muerto por cuanto no aparecían indicios de la participación de civiles. Pero sí diversas 
pruebas que apuntaban a la participación de militares en la muerte de Nibia. 

Por ello, el 27 de octubre de 2008, el Ministerio Público (Dra. Mirtha Guianze) 
interpuso la excepción de inconstitucionalidad contra la Ley de Caducidad de la Pre¬ 
tensión Punitiva del Estado, la cual se franqueó a la Suprema Corte de Justicia. Esta le 
dio vista al Fiscal de Corte, quien en su informe niega legitimación activa a la Fiscalía 
para interponer la excepción de inconstitucionalidad. Pocos días después comparece 
ante la Corte Stella Sabalsagaray promoviendo una tercería coadyuvante, la que es 
admitida en principio por la Suprema Corte de Justicia, previo dictamen favorable del 
Fiscal de Corte, quien también en esta ocasión se pronuncia sobre el fondo, sostenien¬ 
do la inconstitucionalidad de la Ley. 

De la excepción de inconstitucionalidad se da traslado a los Poderes Ejecutivo y 
Legislativo, quienes comparten también la posición favorable a la declaración de in¬ 
constitucionalidad. 

Finalmente, por Sentencia definitiva No. 365 de 19 de octubre de 2009, la Supre¬ 
ma Corte de Justicia declaró inconstitucional e inaplicable al caso concreto la Ley No. 
15.848 de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado. 

Es la primera sentencia dictada en este sentido, desde que la ley entró en vigencia 
en 1986, modificando la jurisprudencia anterior de la Suprema Corte de Justicia que 
se remonta a 1988. 

La sentencia considera que la Ley de Caducidad no es una ley de amnistía por 
cuanto no cumple con los requisitos formales para ello. Afirma que es violatoria de la 
separación de Poderes consagrada por la Constitución, que transgrede el derecho de las 
víctimas y sus familiares de acceder al sistema judicial, y que conculca lo dispuesto en 
Tratados Internacionales ratificados por Uruguay. 

Asimismo, la sentencia reconoce legitimación activa a la Fiscalía Penal así como a la 
denunciante Stella Sabalsagaray. 

De esta forma ha quedado habilitada la indagatoria de todos los militares involu¬ 
crados en la muerte de Nibia y la posibilidad de hacer efectiva sus eventuales respon¬ 
sabilidades penales. 

Los jueces o fiscales penales competentes en las otras causas por violaciones a los 
derechos humanos durante la dictadura, podrán también por vía de acción o de excep¬ 
ción promover la inconstitucionalidad de la Ley de Caducidad para obtener su inapli- 
cabilidad a cada caso concreto. 

El caso es patrocinado por los Dres. Juan Errandonea y Rubén Waisrub. 


4) Denuncia por desapariciones forzadas en Argentina en 1977 y traslados clandesti¬ 
nos al Uruguay en 1978 

La denuncia fue radicada ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Penal 
de 19° Turno, expediente "ALVAREZ ARMELLINO, Gregorio Conrado, LARCE- 
BEAU AGUIRREGARAY, Juan Carlos - Reiterados ffomicidios muy Especialmente 
Agravados - Ficha 2-20415/2007", iniciado en el mes de mayo del año 2007, se 
denuncian desapariciones forzadas de familias de uruguayos exiliadas en la República 
Argentina por motivos políticos, nacimientos en cautiverio, apropiación de bebés y 
sustitución de identidad. 

Se detalla la existencia de cinco o seis traslados que en el año 1978 habrían traído, 
desde Buenos Aires a Montevideo, a los uruguayos secuestrados en la República Ar¬ 
gentina que al día de hoy están desaparecidos. En algunos casos se trata de uruguayos 
que políticamente se manifestaban contra la dictadura y tenían vinculaciones o perte¬ 
necían a diversos sectores como el Partido Comunista Revolucionario (PCR), Grupos 
de Acción Unificadora (GAU), Movimiento de Liberación Nacional (MLN) y Agrupa¬ 
ciones Socialistas. En muchos de los casos, se trata de personas sin ninguna vincula¬ 
ción política. Entre los denunciantes hay hijos de desaparecidos nacidos en cautiverio 
(y apropiados por terceros) quienes recuperaron su identidad años después. 

Se solicitó que se investigue judicialmente sobre dichos traslados y sobre el parade¬ 
ro y destino de las personas desaparecidas que habrían sido trasladadas, determinando 
las responsabilidades penales de civiles y militares al respecto, fundamentalmente la 
del ex dictador Gregorio Alvarez que asumió como comandante en Jefe del Ejército en 
febrero de 1978. 

Particularmente, se denunció la participación de la Armada en la coordinación 
represiva ya que los primeros traslados habrían sido por lancha y efectivos de la marina 
uruguaya, habrían participado en forma coordinada con la dictadura argentina. Asi¬ 
mismo, se solicitó se retomaran las excavaciones aportándose lugares de posibles ente¬ 
rramientos, como La Tablada y la Brigada de Artillería Antiaérea. 

Se solicita la imputación de crímenes de lesa humanidad, específicamente de des¬ 
aparición forzada de personas al amparo de lo previsto en la Ley N° 18.026 

En esta denuncia se tomaron más de sesenta testimonios, algunos de suma impor¬ 
tancia por tratarse de sobrevivientes del Pozo de Banfield y de La Tablada, como tam¬ 
bién testimonios de gente que fue trasladada clandestinamente y que sobrevivió. Se 
han aportado documentos desclasificados del gobierno de Estados Unidos y de los 
archivos de Cancillería que demostrarían la responsabilidad de los mandos y la prácti¬ 
ca de los traslados como algo habitual. De comprobarse los hechos denunciados, se 
estaría modificando la historia oficial conocida hasta el momento y la práctica de los 
traslados clandestinos entre ambos países, de ida y de vuelta, por aire, mar y tierra. El 
5 de noviembre de 2006 declaró el ex dictador Gregorio Alvarez. 


57 


IMPUNIDAD 


La causa se encuentra en el Juzgado Penal de 19° Turno, Dr. Luis Charles; Fiscalía 
de 2 o Turno, Dra. Mirtha Guianze, quien pidió el procesamiento con prisión del 
dictador Gregorio Álvarez. 

Los denunciantes son: María Fernanda MICHELENA DE GOUVEIA, Alejo Enri¬ 
que MICHELENA DE GOUVEIA, María de los Ángeles MICHELENA BASTA- 
RRICA, Soledad DOSSETTI GARCÍA, Ileana Sara María GARCÍA RAMOS, Olga 
RAMOS LAGAR, Ovidio GARCÍA PERDOMO, Carlos D’ ELÍA CASCO, Reneé 
PALLARES de D’ELIA, Pablo Simón SOBRINO COSTA, Graciela Julieta SOBRI¬ 
NO BERARDI, Sergio GOYCOECHEA CAMACHO, Horacio Ernesto GO- 
YCOECHEA CAMACHO, Nicolás Alejandro GOYCOECHEA BASUALDO, Mi¬ 
guel CABEZUDO PÉREZ, Juan Francisco FONTOURA GULARTE, Valentín EN- 
SEÑAT, Carlos Agustín SANZ FERNÁNDEZ, Nelson Esteban GÓMEZ ROSANO, 
Néstor Julio GÓMEZ ROSANO, Elsa Beatriz PAVÓN, Marianela Santa CASTRO 
HUERGA, Natalia BOSCO MARTÍNEZ, Patricia BOSCO MARTÍNEZ, Alfredo 
Fernando BOSCO MUÑOZ; Beatriz MARTÍNEZ ADDIEGO, Fernando Guzmán 
ALFARO VAZQUEZ, Susana ALFARO VAZQUEZ, Alvaro ANGLET PROTTI, María 
Matilde SEVERO BARRETO, Fabrizio MARTÍNEZ DIBARBOUREN y María Vic¬ 
toria MOYANO ARTIGAS. 

Por Sentencia N° 0157 del 21 de octubre de 2009 se condenó a Gregorio Álvarez 
por la desapariciones forzadas de 37 ciudadanos uruguayos ocurridas en la República 
Argentina (entre los que se encuentra/n la/s víctima/s) tipificándole 37 delitos de 
homicidios muy especialmente agravados en reiteración real; asimismo, por la misma 
causa, se condenó a Juan Carlos Larcebau por 29 delitos de homicidios muy especial¬ 
mente agravados en reiteración real. Se tendrá presente, de acuerdo a lo considerado en 
la sentencia referida, que se reconoce que las víctimas se encuentran en situación de 
desaparición forzada en cuanto crimen de lesa humanidad pero que de acuerdo al 
entender del Juez de la causa conforme a nuestro Código Penal correspondería tipificar 
"homicidios muy especialmente agravados". 

Los 37 desaparecidos por los cuales se condenó al ex dictador son: José Enrique 
MICHELENA BASTARRICA, Graciela Susana DE GOUVEIA GALLO, Daniel Pe¬ 
dro ALFARO VAZQUEZ, Luis Fernando MARTINEZ SANTORO, Alberto COR- 
CHS LAVIÑA, Elena Paulina LERENA COSTA, Edmundo Sabino DOSSETTI TE- 
CHEIRA, Ileana Sara María GARCÍA RAMOS, Alfredo Fernando BOSCO MUÑOZ, 
Julio César D’ELÍA PALLARES, Yolanda Iris CASCO GELPHI, Raúl Edgardo BO- 
RELLI CATTANEO, Guillermo Manuel SOBRINO BERARDI, María Antonia CAS¬ 
TRO HUERGA, José Mario MARTINEZ SUAREZ, Gustavo Alejandro GO¬ 
YCOECHEA CAMACHO, Graciela Noemí BASUALDO NOGUERA, Gustavo Raúl 
ARCE VIERRA, Raúl GAMBARO NUÑEZ, Atalivas CASTILLO LIMA, Miguel 
Ángel RIO CASAS, Eduardo GALLO CASTRO, Aída Celia SANZ FERNÁNDEZ, 


Elsa Haydée FERNÁNDEZ LANZANI, María Asunción ARTIGAS NILO, Alfredo 
MOYANO SANTANDER, Juvelino Andrés CARNEIRO DA FONTOURA GU- 
LARTE, Carolina BARRIENTOS SAGASTIBELZA, Carlos Federico CABEZUDO 
PÉREZ, Célica Elida GÓMEZ ROSANO, Ary Héctor SEVERO BARRETO, Beatriz 
Alicia ANGLET DE LEÓN, Jorge Hugo MARTINEZ HORMINOGUEZ, María 
Beatriz SEVERO BARRETO, Carlos Baldomero SEVERO BARRETO, Claudio Er¬ 
nesto LOGARES MANFRINI y Mónica Sofía GRISPÓN PAVÓN de LOGARES. 

De esta nómina de víctimas, sin incluir a las últimas siete personas, es por las que se 
condena a Juan Carlos Larcebau. 

El caso es patrocinado por el Dr. Oscar López Goldaracena. 


5) Causa contra el Escuadrón de la muerte-, desaparción forzada de Héctor Castag- 
netto Da Rosa 

La desaparición de Héctor Castagnetto Da Rosa provocó que el 21 de junio de 
2005 su hermana Ana María, presentara denuncia en la Sede Penal de 8 o Turno (Ficha 
IUE 91-2-26768/2005) contra los integrantes del escuadrón de la muerte, responsa¬ 
bles de su secuestro el 17 de agosto de 1971 y posterior desaparición la que se mantie¬ 
ne a la fecha. 

La denuncia patrocinada por Serpaj generó en el correr de los años la presentación 
de múltiples escritos, fundamentalmente ofreciendo a la Sede diversos elementos pro¬ 
batorios a los efectos de favorecer el esclarecimiento de los hechos, y de incluir en la 
resolución además de la desaparición de Héctor Castagnetto, la desaparición de Abel 
Adán Ayala Álvez y los homicidios de Manuel Antonio Ramos Filippini e Ibero Gutié¬ 
rrez. 

Abel Ayala desapareció el 17 de julio de 1971, de 28 años de edad, era estudiante 
de medicina y policía desempeñando sus actividades en Sanidad Policial. 

Manuel Ramos Filippini fue detenido en el domicilio de su madre el 31 de julio de 
1971 y fue ultimado de 12 balazos. Su cadáver fue dejado en la zona rocosa de Kibon, 
esparciendo panfletos junto a su cuerpo de la organización autodenominada "Coman¬ 
do Caza Tupamaros -Grupo Oscar Burgueño". 

Ibero Gutiérrez era estudiante en la Facultad de Derecho y también de Humanida¬ 
des y Ciencias. Sus familiares lo vieron por última vez el 27 de febrero de 1972. Fue 
interceptado en la calle por integrantes del Comando Caza Tupamaros e interrogado 
por el paradero del secuestrado Nelson Bardecio, fue golpeado con objetos contun¬ 
dentes y mediante patadas en el tórax y abdomen le produjeron diversas fracturas de 
costillas, maxilar y brazos. Su cuerpo con múltiples impactos de bala fue abandonado 
en Camino de las Tropas y Camino Melilla, con un cartel que decía: "Vos también 
pediste perdón. Bala por bala. Muerte por muerte. Comando Caza Tupamaros". 


59 


IMPUNIDAD 


La prueba recabada generó que el ex Fiscal de la causa Dr. Ricardo Perciballe solici¬ 
tara que: 1) Se decrete el procesamiento y prisión de: Miguel Antonio Sofía Abeleira, 
Jorge Arturo Grau Saint Laurent, Pedro Walter Freitas Martínez y Washington Ángel 
Grignoli Guarnieri por cuanto se encuentran incursos en un delito de Asociación para 
Delinquir (art. 150 del Código Penal) en calidad de autores en concurrencia fuera de 
la reiteración con un delito de desaparición forzada (art. 21 de la ley N° 18.026) y dos 
delitos de homicidio muy especialmente agravados en calidad de coautores (art. 312 
nrales I o y 5 o ). 2). Se ordene la detención internacional con miras de Extradición 
respecto del ciudadano paraguayo Ángel Pedro Crosa Cuevas. 

En un pasaje de su petitorio el Fiscal estableció: "Si bien, todo indica que la desapa¬ 
rición de Ayala es obra del Comando Caza Tupamaros y ella es la posición asumida en 
la investigación histórica sobre personas detenidas desaparecidas al amparo del art. 4 o 
de la Ley 15.848, lo cierto es que de momento, en esta investigación con miras a 
imputaciones penales no ha podido ser acreditada". 

A la fecha se espera la resolución de la Juez Dra. Graciela Eustaquio; encontrándose 
Miguel Sofía Abeleira prófugo por lo que se solicitó su detención dentro del territorio 
nacional. 

En cuanto a la extradición del ex funcionario policial y miembro del Escuadrón de 
la muerte Nelson Bardecio Marzoa, el que se encuentra privado de libertad en Argen¬ 
tina desde fines de julio de 2008, la Corte Suprema de Justicia ratificó, por la unani¬ 
midad de sus miembros, la resolución del Juez quien resolvió extraditarlo a Uruguay. 
Recordemos que nunca fue investigado por la Justicia, ya que abandonó nuestro país 
desconociéndose su paradero. 

Finalmente Bardesio fue extraditado, arribando al mediodía del 5 de noviembre y 
conducido -con una fuerte custodia policial- desde el Aeropuerto Internacional de 
Carrasco al Juzgado Letrado en lo Penal de 8 o Turno. 

Dentro del plazo constitucional de 48 horas, luego de ser interrogado y de realizar¬ 
se diversos careos con testigos e indagados, se decretó su procesamiento por parte de la 
Dra. Eustaquio, a solicitud del nuevo fiscal de la causa Dr. Juan Gómez, por el delito 
de coautoría de homicidio muy especialmente agravado (art. 312 del Código Penal), 
que tiene una sanción de 15 a 30 años de penitenciaría. 

Por el mismo delito fue procesado Pedro Walter Freitas Martínez. 

El pronunciamiento fue sólo sobre el caso de fdéctor Castagnetto, por lo que el 
Fiscal deberá estudiar si apela la resolución, ya que la misma no contempla en diversos 
aspectos la solicitud que había hecho el Fiscal Ricardo Perciballe. 

Es la primera extradición que se realiza a nuestro país por un caso de violación a los 
derechos humanos, y por primera vez también se produce un pronunciamiento de la 
Justicia sobre responsabilidades de integrantes del "Escuadrón de la Muerte". 

El caso es patrocinado por el Dr. Guillermo Payssé, Tania Da Rosa y SERPAJ. 


6) Homicidio de Roberto Julio Gomensoro Josman 

El expediente que investiga la detención de Roberto Gomensoro por parte de inte¬ 
grantes de las FFAA y su posterior homicidio, se tramita en el Juzgado Letrado de Paso 
de los Toros, autos "Gomensoro, Roberto - Su muerte, Ficha 429-10197/2001". 

Julio fue detenido por integrantes del Ejército, en presencia de su madre y su 
esposa, el 12 de marzo de 1973 -pocos meses antes del golpe de estado- y fue trasla¬ 
dado al Grupo de Artillería N° 1 donde fue torturado durante los interrogatorios. 

Seis días después de su detención un cuerpo apareció flotando en el Lago del Rin¬ 
cón del Bonete, en un campo lindero al Batallón de Ingenieros N° 3 de Paso de los 
Toros. Los miembros superiores y los inferiores estaban atados con alambres gruesos, 
rodeado por una malla de alambre y asegurado por pesadas piedras. 

Realizado un estudio de ADN al cráneo y a algún otro resto óseo que el forense 
policial interviniente Dr. Emilio Laca Lanza guardó en su poder por casi 30 años del 
cuerpo que apareció en el Lago del Rincón del Bonete se pudo determinar que perte¬ 
necía a Roberto. 

En el correr del año pasado y de este han sido interrogados militares que ocuparon 
distintos cargos en el Batallón de Ingenieros N° 3 e incluso fue traslado a la Sede 
Judicial el procesado José Niño Gavazzo quien ocupó el cargo de sub-jefe en el Grupo 
de Artillería N° 1. 

Como es costumbre en los militares que son interrogados por hechos de violaciones 
de los derechos humanos durante la dictadura o antes del golpe de estado, no aporta¬ 
ron informaciones concretas en cuanto a quienes lo interrogaron luego de su deten¬ 
ción, la forma en que se le quitó la vida y quienes participaron del ocultamiento de su 
cuerpo. 

La permanente rotación de magistrados por traslados ha generado que desde la 
presentación de la denuncia intervinieran en la causa 5 jueces y 3 fiscales, lo que sin 
duda genera dificultades en la investigación y en darle un hilo conductor a la misma. 

A la fecha de este informe la Juez de la causa es la Dra. Lilián Elhorriburu y la Fiscal 
la Dra. Angelita Romano. 

El caso es patrocinado por el Dr. Guillermo Payssé y SERPAJ. 


7) Homicidio político de Luis Roberto Luzardo 

Denuncia penal contra mandos civiles, militares y policiales del gobierno cívico 
militar comprendido entre el 16 de agosto de 1972 al 12 de setiembre de 1973 y 
demás responsables, por la comisión de los siguientes delitos: Detención ilegal, reclu¬ 
sión ilegal, lesiones graves, torturas, omisión de asistencia y muerte; delitos graves e 
inhumanos que integran la categoría de crímenes de lesa humanidad. 


61 


IMPUNIDAD 


Luis Roberto Luzardo (nacido en enero de 1943 en Durazno) es detenido el 17 de 
agosto de 1972 por las Fuerzas Conjuntas, de Inteligencia y Enlace en el "Bar Astu¬ 
rias" (ubicado en la calle 8 de octubre) junto a Henry Engler y José Serrano (alias 
Piedecasas). Integraba el MLN (Movimiento de Liberación Nacional Tupamaros). 

Las declaraciones que surgen de autos evidencian que los tres se encontraban senta¬ 
dos en el bar aguardando la llegada de otros dos compañeros, cuando inesperadamente 
ingresan varios policías de civil. Uno de ellos dispara a menos de 50 cm. de distancia a 
Roberto, quien estando desarmado, se levanta de la silla. 

Es trasladado al Batallón N° 9 donde permanece durante la noche herido de grave¬ 
dad hasta el día siguiente en que lo internan en la sala 8 del Hospital Militar. La herida 
provocada por el disparo dañó la médula cervical, lo que provocaron una parálisis casi 
total. Hasta Fines de enero de 1973 recibió una atención más que deficitaria, negándo¬ 
sele posteriormente todo tipo de asistencia. Fallece el 12 de junio de 1973, luego de 
varios meses de agonía, a consecuencia de una infección generalizada. 

La denuncia original fue presentada en el año 2002, ante el Juzgado Letrado en lo 
Penal de I o Turno (Ficha 87-10103/2002) por su madre, la Sra. Zulma Cazeneuve de 
Luzardo y por su viuda, la Sra. Ana Blanco, representadas por el Dr. Héctor Digiácomo. 

En el año 2006 la familia Luzardo realiza una nueva denuncia (Fa. 2-42-386/ 
2006) que se incorpora a la anterior, esta vez enmarcando la causa como homicidio 
político y como parte del plan de exterminio de opositores, acusando a represores 
civiles y militares en carácter de autores de crímenes de lesa humanidad. 

EL Juez en lo Penal de I o Turno, Dr. Fernádez Lechini y la Fiscal de 13° Turno, 
Dra. Adriana Acosta, tomaron declaraciones a testigos, médicos y militares (entre otros 
integrantes de la O COA). 

Se realizó una inspección ocular en el Hospital Militar en salas similares a la que 
falleció Luis Roberto Luzardo (las originales ya no existen). El 26 de Febrero de 2009 
se llevó a cabo la audiencia en que fuera interrogado el dictador ex Gral. Gregorio 
Alvarez, quien negó tener conocimiento de los hechos. 

Previo a dicha audiencia se agregó información contenida en otro expediente relati¬ 
va a las causas del deceso de Roberto Luzardo. Esto originó que se efectuara una con¬ 
sulta al Instituto Técnico Forense, quien desde el mes de marzo del corriente año, 
designara una Junta Médica que tendría como cometido: analizar dicha información, 
elaborar un informe a los efectos de saber, si en virtud de los datos allí ofrecidos (con¬ 
diciones en que se encontraba la víctima, tamaño de las heridas, condiciones de higie¬ 
ne, inexistencia de atención médica, etc.) era o no posible que aconteciera el hecho 
muerte. Con dicho informe el expediente está a la espera del dictamen fiscal desde el 
20 de agosto de 2009, solicitando o no su procesamiento. 

El caso es patrocinado por los Dres. Oscar López Goldaracena y Gianina Podestá y 
con el apoyo de SERPAJ. 


8) Homicidio político de Horacio Ramos 

Denuncia penal contra mandos civiles, militares y policiales del gobierno cívico - 
militar y demás responsables, por la comisión de los siguientes delitos: detención 
ilegal, reclusión ilegal, torturas y muerte; delitos graves e inhumanos que integran la 
categoría de crímenes de lesa humanidad. 

Darío Horacio Ramos tenía 38 años al momento de su muerte. De profesión ban- 
cario (destituido en 1969), divorciado y padre de dos hijos: Patricia de 15 años y 
Sebastián de 10 años. 

Horacio militaba gremialmente en AEBU e integraba el MLN (Movimiento de 
Liberación Nacional). Fue detenido por las Fuerzas Armadas el año 1970 y luego de la 
fuga masiva del penal de Punta Carretas, vuelve a prisión en el año 1972. Es sometido 
a la "justicia militar" la que tarda 5 años en pronunciarse. Finalmente fue sentenciado 
a una condena de 30 años de penitenciaría, declarándolo delincuente habitual y con 
medidas de seguridad eliminativas de 1 a 10 años. 

Es recluido en el segundo piso del Penal de Libertad o EMR 1, lugar donde se 
albergaba a los presos políticos de mayor peligrosidad (según el criterio militar), sien¬ 
do por ende uno de los lugares identificados por sus prácticas de tortura más crueles y 
despiadadas y el aislamiento de veintitrés horas y treinta minutos diarios. 

En junio de 1981, es sancionado con un régimen de incomunicación y traslado a los 
calabozos conocidos como la "Isla", donde tiempo después es encontrado ahorcado en la 
celda con su propia bufanda o faja. Según los militares que lo custodiaban: "él se suicidó", 
coincidiendo la respuesta con la que da el gobierno en año 1982 ante la denuncia formulada 
ante la CIDH: "autoeliminación por ahorcamiento". Era práctica común en esa época, 
utilizar como método de tortura, el izar con una soga desde el cuello al detenido por una 
pequeña ventana de la celda de castigo, luego casi al momento de la asfixia se lo dejaba caer. 

En el año 2006, su hija Patricia Ramos Buxedas denuncia ante el Juzgado Letrado 
en lo Penal de 3 o Turno (Ficha 2-21982/2006), a los mandos de la época argumentan¬ 
do la inviabilidad del suicidio de su padre, por entender que las circunstancias que 
rodean su muerte permiten sostener serias y fundadas dudas ya que se trataba de una 
persona con una gran personalidad y fortaleza de carácter moral, según testimonio de 
varios de sus compañeros de reclusión. Asimismo, la partida de defunción y el certifi¬ 
cado expedido por el Dr. Mautone contradicen la versión emitida por las autoridades 
del Penal de Libertad el día de su muerte, ya que establecen que Horacio Ramos, 
habría fallecido en el Hospital Militar y no en su celda de castigo. 

El Juez de 3 o Turno en lo Penal y la Fiscal de la causa, Dra. Mirtha Guianze han 
realizado evaluación de la prueba ofrecida, tomando declaraciones a varios testigos que 
aseguran la imposibilidad de la hipótesis del suicidio. También han declarado varios 
militares que ejercían los mandos en el Penal de Libertad al momento de la muerte de 
Horacio Ramos. 


63 


IMPUNIDAD 


En diciembre de 2007 la Fiscalía solicita una autopsia histórica, desconociéndose 
aún los resultados de la misma. En noviembre de 2008 el Instituto Técnico Forense 
citó a testigos para colaborar en el ajuste del perfil de la víctima. 

El 28 de mayo de 2009 se llevó a cabo la Audiencia de Reconstrucción en el Penal 
de Libertad. Con lo obtenido en la audiencia se da pase al ITF y luego tomará conoci¬ 
miento para su estudio, el Dr. Plugo Rodríguez. 

El caso es patrocinado por los Dres. Oscar López Goldaracena, Gianina Podestá con 
el apoyo de SERPAJ. 

9) Flomicidio político de Ramón Peré 

Denuncia penal contra mandos civiles, militares y policiales del gobierno cívico 
militar (junio 1973 a marzo 1985) y demás responsables por la comisión de un delito 
de homicidio que integra la categoría de crimen de lesa humanidad. 

La causa es presentada el 11 de setiembre de 2008, ante el Juzgado Letrado de 
Primera Instancia en lo Penal de 3er Turno de Montevideo, Ficha 2-42822/2008. 

Ramón Peré era estudiante de veterinaria y profesor de Plistología. 

El 6 de julio de 1973 al salir de la Facultad de Veterinaria, en el entorno de las 19:00 
horas Ramón Peré y Horacio Montalbaún, fueron seguidos por dos militares o policías 
vestidos de particular quienes les disparan. Ramón no estaba armado y le dieron muerte 
por la espalda. El hecho aconteció en el marco de la manifestación estudiantil realizada 
en el contexto de la resistencia civil obrera y universitaria, como respuesta de rechazo 
hacia el gobierno cívico - militar instaurado el 27 de junio de 1973. 

La denuncia fue presentada por su viuda Alicia Jaime Pérez y sus hijos Nancy y 
Andrés Peré Jaime. 

Comprende 10 capítulos entre los cuales se cuentan los relativos a la legitimación 
activa y pasiva, el referente a las circunstancias fácticas, consideraciones jurídicas (los 
mandos no están comprendidos en la Ley de Caducidad; nulidad de la Ley de Cadu¬ 
cidad; concepto de mandos; teoría de Dominio del Hecho a través del aparato organi¬ 
zado de poder), la no prescripción del delito, antecedentes y fundamentos de la consi¬ 
deración del hecho como un delito de Lesa Humanidad, conclusiones y capítulos 
formalmente requeridos para la presentación de un escrito judicial (de prueba derecho 
y petitorio entre otros). 

Habiendo el Poder Ejecutivo determinado que la causa no se encontraba amparada 
por la Ley de Caducidad, el Juez Letrado en lo Penal actuante, Dr. Sergio Torres, fijó la 
primer audiencia para el día 18 de marzo de 2009, ocasión en que declararon los 
familiares de la víctima. 

Los días 27, 28 y 29 de abril se realizaron otras audiencias tomándose declaración 
a testigos y demás implicados. El 9 de Setiembre de 2009, a las 13:00 horas se llevó a 


cabo la última audiencia hasta la fecha, donde se citaba a declarar al Director y al Sub 
Director de Inteligencia, al Sub Jefe de Policía (todos estos ya fallecidos) y a Luis 
Alberto Terzaghi Ferro, quien presuntamente habría sido quien disparó a Ramón Peré. 

El caso es patrocinado por los Dres. Oscar López Goldaracena y Gianina Podestá 
con el apoyo de SERPAJ. 

10) Desaparición forzada de Adalberto Soba 

El 4 de abril de 2006 se denunció la desaparición de Adalberto Soba quien fuera 
detenido en Buenos Aires el 26 de setiembre de 1976. La denuncia se formuló ante el 
Juzgado Letrado en lo Penal de 19° Turno a cargo del Dr. Luis Charles. 

El 11 de setiembre de 2006 fueron procesados con prisión José Gavazzo, Jorge 
Silveira Quesada, Ernesto Ramas, Ricardo Medina, José Arab, Gilberto Vázquez, Luis 
Maurente y José Sande. El procesamiento por el delito de privación de libertad fue 
confirmado por el Tribunal de Apelaciones en lo Penal de 2 o Turno. 

Sin perjuicio que el procesamiento de los ocho ex agentes policiales y militares se 
vinculó originariamente a la desaparición de Adalberto Soba, los denunciantes y el 
Ministerio Público representado por la Dra. Mirtha Guianze, impulsaron la amplia¬ 
ción del procesamiento de los mismos imputados, por la desaparición de Gerardo 
Gatti, León Duarte y Alberto Mechoso. Luego se incorporó la denuncia por el resto de 
las personas detenidas en "Automotoras Orletti". 

El 26 de marzo de 2009, el Dr. Luis Charles dictó dos sentencias definitivas de 
primera instancia, condenando a los ocho procesados, por 28 delitos de homicidio 
muy especialmente agravado. Estos dos fallos son los primeros en la historia judicial 
nacional vinculada a la responsabilidad penal por actos de terrorismo de estado. Ac¬ 
tualmente se instruye la apelación presentada por los condenados. 

La denuncia fue formulada por la esposa y los hijos de Adalberto Soba con el apoyo 
de la Secretaría de Derechos Humanos del PIT-CNT. 

El caso es patrocinado por el Dr. Pablo Chargoñia. 

11) Sustracción y desaparición de Anatole y Victoria Julien 

La denuncia fue promovida por Victoria Larrabeiti (Victoria Julien) contra funcio¬ 
narios civiles y militares, mandos y subordinados, vinculados al caso. Fue presentada 
el 14 de mayo de 2008 ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Penal de 
20° Turno a cargo de la Dra. Aída Vera Barreto. 

Anatole y Victoria fueron detenidos junto con sus padres, el 26 de setiembre de 
1976. Los niños fueron trasladados a Montevideo y posteriormente, en diciembre de 
1976, a Valparaíso (Chile). En esta ciudad fueron abandonados y entregados en adop¬ 
ción a una familia chilena no vinculada con la represión. 


65 


IMPUNIDAD 


Debido a la inactividad de la sede judicial el abogado patrocinante denunció la 
situación ante la Suprema Corte de Justicia (basado en el art. 23 de la Constitución) 
por lo que, en agosto de 2009, ésta dispuso el sumario administrativo de la Dra. Vera. 
Con anterioridad, la Suprema Corte había trasladado a la jueza, sustituyéndola en la 
titularidad de la sede por el Dr. Alfredo Guido. Actualmente se desarrolla la actividad 
presumarial luego que el Poder Ejecutivo resolviera excluir esta causa de la Ley de 
Caducidad. 

El caso es patrocinado por el Dr. Pablo Chargoñia. 


12) Desaparición forzada de la Mtra. Elena Quinteros 

El caso registra el primer procesamiento por un crimen vinculado a la represión 
dictatorial. En el año 2002 fue procesado Juan Carlos Blanco por un delito de priva¬ 
ción de libertad. Más tarde el procesamiento fue reformulado por el de homicidio 
muy especialmente agravado. 

En el año 2004, el Juez suplente Alejandro Recarey, impulsó la búsqueda de la 
víctima en los fondos del Batallón de Infantería N° 13 de Avenida de las Instrucciones, 
adoptando una medida cautelar de no innovar y logrando el auxilio de pericias que 
permitieran localizar lugares de posibles enterramientos. 

Actualmente el titular del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Penal de I o 
Turno es el Dr. Juan Carlos Fernández Lechini. 

La Fiscalía Letrada (Dra. Mirtha Guianze) realizó la acusación en agosto de 2008 
imputando el delito de desaparición forzada y solicitó la pena de 20 años de peniten¬ 
ciaría. El Juez aún no ha dictado sentencia definitiva de primera instancia. 

La denuncia es promovida por la Secretaría de Derechos Humanos del PIT-CNT. 

El caso es patrocinado por el Dr. Pablo Chargoñia. 

13) Desapariciones forzadas de Gustavo Edison Inzaurralde Melgar y Nelson Rodolfo 
Santana Scotto 

Con fecha 28 de mayo de 2007 se denunció la desaparición forzada de Gustavo 
Inzaurralde y Nelson Santana. Su detención ocurrió el 29 de marzo de 1977 en Para¬ 
guay, conjuntamente con la de tres ciudadanos argentinos (José Nell, José Logoluso y 
Marta Landi). El 16 de mayo de 1977 fueron trasladados en un avión de la Armada 
argentina y desde entonces se desconoce la suerte que corrieron. 

La denuncia fue presentada ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo 
Penal de 7 o Turno a cargo de la Dra. Graciela Gatti. 

Luego de presentada la denuncia en Uruguay, uno de los denunciados más directa¬ 
mente involucrados con el caso (Carlos Calcagno) fue detenido por solicitud de la 


Justicia de Paraguay en el marco de un procedimiento de extradición. 

La denuncia es promovida por la Secretaría de Derechos Humanos del PIT-CNT. 
El caso es patrocinado por el Dr. Pablo Chargoñia. 


14) Privación de libertad, desaparición forzada de María Claudia García Iruretagoye- 
na de Gelman, sustracción de menor y supresión de estado civil de su hija 

María Claudia García era una joven argentina, de 19 años de edad, que fue secues¬ 
trada por agentes de seguridad de su domicilio y junto a su esposo, Marcelo Ariel 
Gelman, el 24 de agosto de 1976. Fueron trasladados al centro clandestino de reclu¬ 
sión "Automotores Orletti" donde Marcelo fue torturado y permaneció hasta fines de 
setiembre, fecha en la que fue trasladado desconociéndose el destino. 

María Claudia fue vista en ese lugar hasta el 7 de octubre de 1976 y luego fue 
trasladada a Uruguay en un vuelo clandestino de la Fuerza Aérea Uruguaya. Fue re¬ 
cluida en la sede de la División III del SID (Servicio de Información y Defensa). A 
finales de octubre o principios de noviembre fue llevada al Hospital Militar donde dio 
a luz una niña. Posteriormente fue conducida nuevamente al SID, junto a su bebé. Allí 
permanecieron hasta finales de diciembre de 1976 en que luego de sustraerle a su hija, 
fue trasladada por los militares. Hasta ahora se desconoce su destino. 

El 19 de junio de 2002 fue presentada la denuncia penal ante el Juzgado Letrado 
en lo Penal de 4 o Turno, por la presunta comisión de los delitos de privación de liber¬ 
tad y homicidio de María Claudia García Irureta Goyena de Gelman, sustracción de 
menor y supresión de estado civil de su hija (quién años más tarde se daría cuenta de 
su hallazgo en nuestro país y de su identidad como Macarena Gelman). El juzgado 
declinó competencia, expresando que debía acudirse al turno respectivo. 

El 28 de agosto de 2002, se presenta recurso de apelación contra dicha resolución 
a los efectos de que un Tribunal de Apelaciones determine el juzgado competente. El 
recurso es denegado por considerar que la decisión adoptada no era pasible de apela¬ 
ción y el 9 de setiembre del mismo año se presenta recurso de queja por denegación de 
apelación, elevándose ante el Tribunal de Alzada. El Tribunal de Apelaciones en lo 
Penal de 2 o Turno comparte la decisión del juez de primera instancia. 

Con fecha 12 de diciembre de 2002 se presenta la denuncia ante el Juzgado Letra¬ 
do en lo Penal de 2 o Turno, a cargo del Dr. Gustavo Mirabal en los autos "Rodríguez 
Larreta. Su denuncia. Ficha 100/85". El 14 de abril de 2003 se presenta una pieza 
jurídica denominada "amicus curiae" donde el jurista argentino y miembro actual de 
la Suprema Corte de Justicia, Dr. Raúl Eugenio Zaffaroni y un grupo de juristas de 
varias partes del mundo, entre los que se incluye a la Dra. Jacinta Balbela, se pronun¬ 
cian por la exclusión del caso de María Claudia de la Ley de Caducidad. 


67 


IMPUNIDAD 


Con fecha 16 de mayo de 2003, los autos pasaron formalmente en vista al Ministe¬ 
rio Público y Fiscal, a cargo del Dr. Enrique Móller, quien se pronunció por mantener 
el archivo de las actuaciones considerando que la causa estaba incluida en la Ley 15.848. 
El 28 de noviembre de 2003 el Poder Ejecutivo se pronuncia a favor de la posición 
adoptada por el Fiscal, y solicita la clausura formal. Por auto N° 3134 de fecha 2 de 
diciembre, el juez Mirabal dispuso la clausura de las actuaciones. 

Con fecha 19 de diciembre de 2003 se presenta recurso de revocación contra la 
resolución del Poder Ejecutivo. Paralelamente, con fecha 5 de junio de 2004 se presen¬ 
ta ante la Suprema Corte de Justicia recurso de inconstitucionalidad respecto del artí¬ 
culo 3 de la ley N° 15.848, basado en que la ley viola el principio de separación de 
poderes al acordarle al Poder Ejecutivo facultades para decidir sobre la clausura de una 
causa judicial, tradicionalmente reservada al Poder Judicial. Con fecha 25 de noviem¬ 
bre de 2004, la S.C.J. desestimó el recurso de inconstitucionalidad por razones forma¬ 
les, sin ingresar al estudio de los argumentos. El 2 de febrero de 2005 el Poder Ejecu¬ 
tivo se expidió desestimando el recurso de apelación interpuesto, por considerar que el 
acto impugnado no tenía naturaleza administrativa. 

Con fecha 10 de junio de 2005 se presentó ante el Juzgado Letrado en lo Penal de 
2 o Turno, solicitud de reapertura de la causa, fundada en la aparición de hechos nue¬ 
vos, supervinientes. El Juez Mirabal remitió las actuaciones al Poder Ejecutivo a cargo 
del Dr. Tabaré Vázquez, quién se pronunció excluyendo la causa de la Ley de Caduci¬ 
dad, habilitando la continuidad de la instrucción. El 25 de julio de 2005 se presenta 
solicitud de remoción del Dr. Moller ante el Fiscal de Corte y Procurador General del 
Nación por considerar la falta de garantías legales ante las declaraciones públicas que 
trascendieron del Fiscal Moller, previo a conocer los nuevos hechos, adelantando su 
posición de solicitar el archivo. El Fiscal de Corte rechaza la solicitud. 

Con posterioridad, se reinicia la instrucción citando a algunos de los testigos pro¬ 
puestos, entre ellos, al ex - presidente Dr. Jorge Batlle, y el periodista Roger Rodrí¬ 
guez quién aporta nuevos datos de militares que podrían estar vinculados a los hechos 
relacionados con el destino de María Claudia. El Ministerio Público confirma lo de¬ 
nunciado ante el Fiscal de Corte, y solicita nuevamente el archivo de las actuaciones. 

El Juez Mirabal no hace lugar, y el Dr. Moller interpone un recurso de apelación 
para que resuelva el órgano de Alzada. El Tribunal de Apelaciones en lo Penal de 2 o 
Turno, integrado por los Ministros W. Corujo, B. Minvielle (por sorteo) y Gómez 
Tedeschi, solicita el archivo de las actuaciones. El juez Mirabal archiva la causa. 

Con fecha 27 de febrero de 2008, Macarena Gelman se presenta por sí ante el 
Juzgado Penal de 2 o Turno y solicita la reapertura de la causa por nuevos hechos super¬ 
vinientes. La Fiscalía de 4 o Turno, con integración provisoria, a cargo del Dr. Eduardo 
Fernández Dovat, acepta los argumentos expresados y habilita la reapertura. 


El 14 de agosto del mismo año el juez Salazar dispone la continuación de la ins¬ 
trucción, librando diversos oficios a los Ministerios del Interior y Defensa, a los efectos 
de recabar la prueba solicitada. 

Poco tiempo después asume como titular del Ministerio Público, el Dr. Cancela, 
quién mantiene el mismo criterio institucional que su antecesor continuando con la 
investigación. 

En noviembre de 2008, se dan a conocer datos referentes al hallazgo de restos 
humanos óseos encontrados en la ciudad de Vichaderos (Departamento de Rivera), de 
los cuales - se especulaba - que uno de ellos (un cráneo) podría pertenecer a María 
Claudia. Sin embargo, el informe provenientes de los dos laboratorios extranjero que 
fueron consultados dieron resultado negativo de las pruebas de ADN. 

Actualmente, continúa la instrucción de la causa, recolectando prueba de diversa 
naturaleza. Sin perjuicio de lo expresado - en el plano internacional - se ha solicitado 
a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que el caso de María Claudia sea 
elevado a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Se aguarda su resolución. 

El caso es patrocinado por el Dr. José Luis González. 


15) Privación de libertad, tortura y muerte de Gerardo Alter 

Con fecha 29 de octubre de 1986, la Sra. Rosalía Alter (hermana de Gerardo Alter) 
presenta la denuncia a los efectos de determinar la responsabilidad de la/s persona/s 
que habrían intervenido en la detención y muerte de su hermano. 

Con fecha 14 de octubre de 1988, el Juez Letrado en lo Penal, Dr. Darío Peri 
Valdez solicita a través de la Suprema Corte de Justicia, que el Poder Ejecutivo se 
pronuncie respecto de los autos en tramite, con relación a lo prescripto en el artículo 
3 o de la ley N° 15. 848 (Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado). 

El 26 de octubre de 1988, la Suprema Corte de Justicia eleva nota al Presidente de 
la República - Dr. Julio María Sanguinetti - adjuntando fotocopia de la denuncia que 
dio trámite a la formación de la causa. 

El 17 de noviembre de 1988 el Presidente de la República y el Ministro de Defen¬ 
sa Nacional, Tte. Gral. Hugo Medina, responden a la Corte expresando "En respuesta 
al Mensaje N° 999 de fecha 26 de octubre de 1988, el Poder Ejecutivo tiene el honor 
de comunicar a esa corporación - de acuerdo a lo establecido en el artículo 3 de la ley 
N° 15.848 - que los hechos referidos los considera comprendidos en el artículo 1° del 
mencionado cuerpo legal". En mérito a lo expresado, las actuaciones presumariales 
fueron archivadas. 

En términos generales, el fundamento para archivar una instrucción presumarial 
radica en la falta de mérito para el dictado de la sentencia interlocutoria, ora por la 


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IMPUNIDAD 


ausencia de elementos de convicción suficiente para juzgar que el imputado haya teni¬ 
do participación en el delito, ora por la inexistencia de un hecho delictivo (art. 125 del 
Código de Procedimiento Penal). 

En la hipótesis de autos se trata de una situación sui generis, sin antecedentes en 
nuestro ordenamiento jurídico positivo, porque el archivo obedeció, no a una decisión 
voluntaria del órgano encargado por naturaleza para impartir Justicia (Poder Judicial), 
sino a la preceptividad establecida en una ley que otorgó preeminencia a otro Poder del 
Estado (Poder Ejecutivo) para resolver la litis. 

El mérito de la reapertura se deriva de la constatación de hechos nuevos supervi- 
nientes que fortalecen el contenido de la denuncia y/o eventualmente el deber juris¬ 
diccional de completar la actividad instructoria una vez removidos los obstáculos lega¬ 
les que impidieron avanzar. 

El primer hecho nuevo superviniente es la presunta participación de civiles en el 
operativo que finalizó con el secuestro, tortura y posterior muerte de Gerardo Alter. 

El segundo hecho nuevo superviniente es la presentación de prueba testimonial 
directa, que puede informar acerca de las características de lo ocurrido con relación al 
secuestro y torturas de Gerardo, así como otras referencias vinculadas a los presuntos 
responsables de su muerte. 

Gerardo era de nacionalidad argentina, nacido en la Ciudad de la Plata (Provincia 
de Buenos Aires). En el mes de julio de 1973 viaja a Montevideo, con el fin de colabo¬ 
rar en tareas de militancia con grupos de estudiantes y obreros uruguayos. 

A pocos días de su llegada a nuestro país, concretamente el 19 de agosto de 1973, 
es detenido en La Unión (Camino Carrasco y Veracierto) por agentes de seguridad, 
quién mediante violencias y amenazas lo introdujeron a la fuerza en un vehículo parti¬ 
cular, retirándose rápidamente del lugar. 

En este procedimiento fueron además detenidos dos ciudadanos uruguayos, de 
nombre Jorge Selves y Walter Arteche. Los tres fueron trasladados al Batallón "Florida" 
de Infantería N° 1, ubicado en el Barrio Buceo, donde fueron interrogados y tortura¬ 
dos. 

La intensidad de la tortura, mediante la aplicación de magnetos, provocó primero 
la muerte de Walter Arteche y seguidamente de Gerardo Alter. Jorge Selves salvó mila¬ 
grosamente su vida y luego de permanecer preso durante varios años en el Penal de 
"Libertad", debió exilarse hasta el advenimiento del régimen democrático (actualmen¬ 
te se encuentra en Uruguay dispuesto a declarar). 

La familia de Alter, luego de una exhaustiva búsqueda logró ubicar el lugar donde 
había sido sepultado Gerardo (Fosa N° 930 del Cementerio del Norte). Tiempo des¬ 
pués sus restos óseos fueron repatriados a la República Argentina. 

El procedimiento organizado por agentes del Estado para la detención de los tres 


militantes, según pudo saberse, fue una suerte de venganza por la muerte del Teniente 
Braida, coincidiendo ese día con el aniversario de su fallecimiento. 

Entre el grupo de secuestradores habría participado la esposa del Tte. Braida, en su 
condición de civil, pues no se conoce su filiación como funcionaria del Estado, sin 
perjuicio de señalar la presunta participación de otras personas civiles, que podrían 
haber integrado grupos de acción paramilitar. La esposa del Teniente Braida, también 
habría participado en los interrogatorios de tortura. 

En consecuencia, el hecho de la presunta participación de personas que no integran 
formalmente la nómina de agentes del Estado que fueron excluidos de la pretensión 
punitiva (art. I o de la Ley N° 15.848), habilita la reconsideración por parte del Poder 
Ejecutivo sobre el mérito de la solicitud de desarchivo, así como el desarrollo de la 
instrucción y el diligenciamiento de las pruebas que se ofrecen. 

Es de señalar que los hechos reseñados no están comprendidos en la hipótesis de 
caducidad de la pretensión punitiva del Estado, por cuanto, la referida disposición 
solo comprende a "....funcionarios militares y policiales, equiparados y asimilados por 
móviles políticos o en ocasión del cumplimiento de sus funciones y en ocasión de 
acciones ordenadas por los mandos que actuaron durante el período de facto." (art. I o 
de la Ley 15.848). 

En consecuencia, si en el operativo de secuestro, tortura y muerte de Gerardo Alter 
hubieran participado personas que no revisten dicha condición, por ejemplo, civiles, 
estarían excluidos per se del amparo de la norma. 

Coadyuva la solicitud de investigación, el hecho que además de la inaplicabilidad de 
la ley N° 15.848, el delito denunciado se inscribe en el marco de los denominados 
Delitos de Lesa Elumanidad, categoría que también excluye la aplicación de causas de 
extinción del delito, como por ejemplo, la prescripción. Se está a la espera que el Poder 
Ejecutivo se pronuncié respecto de si el caso está o no incluido en la Ley de Caducidad. 

El caso es patrocinado por el Dr. José Luis González. 


16) Homicidio político de Hugo Leonardo de los Santos Mendoza 

Leonardo tenía 21 años, era estudiante de agronomía y militante del 26 de marzo. 
Fue detenido por integrantes de las Fuerzas Conjuntas en horas del día y en plena vía 
pública. Es conducido a un centro de reclusión y torturas donde fallece a consecuencia 
de las mismas, el 3 de setiembre de 1973. 

Su familia denuncia la muerte por torturas en la época de los hechos, puesto que 
varios testigos -entre ellos su tía Ruth de Los Santos y su padre Hugo de los Santos- 
aseguran que vieron las consecuencias de la misma en su cuerpo. Los militares en su 
momento, realizan una autopsia, tergiversando lo ocurrido. La familia, médicos ami- 


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IMPUNIDAD 


gos y el Dr. Forni Bell (Juez de Rocha) deciden de forma "clandestina" realizar una 
segunda autopsia, con fotografías incluidas, que evidencian las terribles torturas a las 
que fue sometido Hugo Leonardo. 

En 2006 se presenta la causa penal correspondiente (Ficha 2-21986/2006) donde 
se decide denunciar el homicidio político de la víctima como delito de lesa humanidad 
y también a los mandos responsables. El Juez de 3 o Turno, Dr. Sergio Torres decide 
archivar el caso en lo referente a los militares por entender que éstos estaban incluidos 
y amparados por la Ley de Caducidad, no así con los civiles denunciados. 

El expediente actualmente se encuentra en manos de la Dra. Motta, Jueza de 7 o 
Turno y de la Fiscal Dra. Ana María Tellechea, quienes llevan adelante la causa contra 
el dictador procesado, Juan María Bordaberry (Ficha 1-608/ 2003), causa directa¬ 
mente involucrada con el homicidio de De Los Santos. 

La Sra. Magistrada y la representante del Ministerio Público, han tomado declara¬ 
ción a varios testigos, incluidos familiares, compañeros y amigos de la víctima, así 
como también a integrantes del MLN (Movimiento de Liberación Nacional Tupama¬ 
ros). El 13 de noviembre de 2008 se tomó declaración a testigo que presenció la 
autopsia de la víctima. El mismo confirmó que la causal de la muerte fue la tortura. 

En el transcurso del año 2009, se han incorporado nuevos materiales, especialmen¬ 
te archivos desclasificados, información bibliográfica y toma de declaración a testigos 
durante el mes de setiembre. Es de destacar la valiosa incorporación a la denuncia de los 
tíos de De Los Santos radicados en Brasil (Daoiz y Amalia), aquellos que realizaran la 
primera autopsia real. 

Se espera que en los próximos meses, se tome resolución definitiva en esta causa. Las 
denunciantes son la Sra. Ruth de los Santos y Pilar Elhordoy. 

El caso es patrocinado por la Dra. Pilar Elhordoy. 


17) Homicidios políticos, traslado clandestino "Vuelo Cero", los fusilados de Soca 

En el año 2006 se realiza la denuncia penal contra los mandos civiles, policiales y 
militares, por la detención ilegal, torturas, traslado clandestino, apropiación de meno¬ 
res y homicidio de cinco ciudadanos uruguayos. Siete uruguayos, en su mayoría mili¬ 
tantes del MLN (Movimiento de Liberación Nacional Tupamaros) y exiliados en Ar¬ 
gentina, incluido un menor, fueron detenidos ilegalmente en el año 1975, por perso¬ 
nal de las fuerzas conjuntas de ese país, actuando dentro del llamado "Plan Cóndor". 
Posteriormente fueron trasladados a centros de reclusión y torturas clandestinos. 

Las víctimas eran el matrimonio García-Hernández y su hijo de tres años Amaral 
García (quien permanecerá en calidad de desaparecido en Argentina por 10 años con 
otro nombre y recuperará su identidad luego de la apertura democrática uruguaya); 


Brum - Corbo (esta última embarazada de 6 meses); Estefanell y el Sr. Julio Abreu, el 
único sobreviviente además de Amaral García. Los detenidos, excepto Amaral, son 
sometidos a torturas y posteriormente trasladados a Uruguay en el llamado "vuelo 
cero" (así denominado por ser descubierto posteriormente al primer vuelo clandesti¬ 
no). 

Ya en Uruguay, los detenidos Corbo, Brum, Estefanell, García y Elernández son 
encontrados acribillados a balazos en la localidad de Soca (Canelones). Sobrevive el Sr. 
Julio Abreu. 

En el año 2006, familiares de las víctimas, realizan la denuncia penal. En primera 
instancia se presenta en Pando en el Juzgado de I o Turno. El Magistrado actuante 
entiende que no es competente y lo remite a su par la Dra. Gatti (7 o Turno, actual¬ 
mente, Dra. Motta) y la Sra. Fiscal Ana María Tellechea, quienes continúan con la 
causa principal contra el dictador Juan María Bordaberry. 

La denuncia ha sido ratificada por los denunciantes; se ha tomado declaración a 
testigos, incluidos los sobrevivientes Amaral García y Julio Abreu y se han observado 
por parte de la jueza las demás pruebas ofrecidas para este caso, enmarcado dentro del 
Plan Cóndor y configurando claramente delitos de lesa humanidad. 

En audiencia de fecha 13 de noviembre, y luego del testimonio del periodista 
investigador, Roger Rodríguez, la jueza solicitó al gobierno francés el desarchivo de los 
documentos que se vinculen a la represión uruguaya y estén vinculados al homicidio 
del Coronel Trabal y al caso de los "Fusilados de Soca", entre otros. 

Durante 2009 se tomaron declaraciones a nuevos testigos, incluidos otros sobrevi¬ 
vientes de vuelos clandestinos (el Sr. Antonio Viana), se realizó un careo entre el Sr. 
Diputado Semproni (ex preso político) y el represor Jorge "Pajarito" Silveira. 

Se espera que en los próximos meses haya resolución definitiva para esta causa. 

El caso es patrocinado por la Dra. Pilar Elhordoy (por la parte de los familiares) y el 
Dr. Hoenir Sarthou (por el Sr. Julio Abreu). 


18) Desaparición forzada, tortura, apropiación de menores, traslado clandestino "Se¬ 
gundo Vuelo" 

Se denuncia la desaparición forzada y el traslado clandestino, en octubre de 1976, 
de una veintena de uruguayos integrantes del PVP (Partido por la Victoria del Pue¬ 
blo), detenidos de forma ilegal en la República Argentina y trasladados por las fuer¬ 
zas represivas (actuando dentro del marco del Plan Cóndor) hacia el Uruguay, en el 
vuelo clandestino denominado "segundo vuelo". Fueron presumiblemente ejecuta¬ 
dos luego de ser torturados y sus cuerpos desaparecidos, permaneciendo los mismos 
enterrados en nuestro país (según lo certifican los documentos entregados a los fami¬ 
liares por la Comisión de la Paz). 


73 


IMPUNIDAD 


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El vuelo es confirmado el 8 de agosto del año 2005 por la Fuerza Aérea uruguaya, 
luego que fuera descubierto por el periodista e investigador Roger Rodríguez (al igual 
que el vuelo cero). La denuncia fue realizada por los familiares de las víctimas, Adriana 
Cabrera por Ary Cabrera, Luz Ibarburu (hoy fallecida) por Juan Pablo Ricagno, Igna¬ 
cio Errandonea por Juan Pablo Errandonea, María Esther Gatti por María Emilia Islas. 
Posteriormente se incorporan nuevas victimas: Rafael Lezama, Rosario Carretero, Nel- 
son Moreno Malugani y Rubén Prieto. 

Acotamos que el caso Soba junto con otros se encuentran también vinculado a esta 
causa. Actualmente el expediente sigue en manos del Dr. Luis Charles (Juzgado Letra¬ 
do de 19° Turno) y la Fiscal, Dra. Mirtha Guianze, en la denominada "mega-causa", 
quienes han tomado declaración a todos los testigos ofrecidos hasta el momento y han 
evaluado la prueba presentada por los denunciantes. Asimismo, declararon en calidad 
de indagados por esta causa varios militares involucrados directamente a la OCOA, a 
la Fuerza Aérea y al ejército nacional, entre otros. 

El expediente, actualmente se encuentra en etapa de sumario. Todos los hechos que 
se denuncian, se encuadran dentro del marco del "Plan Cóndor" y cada uno de los 
delitos denunciados son de lesa humanidad. Se responsabiliza por estas desapariciones 
a todos los mandos civiles, policiales y militares de la época. 

El caso es patrocinado por el grupo de abogados de DDEIH. 

19) Homicidio político de Nuble Donato Yic 

En el año 1975 el militante del partido Comunista, Nuble Donato Yic, fue deteni¬ 
do en su domicilio por personal de las fuerzas conjuntas ante su familia. En ese mismo 
operativo los perpetradores roban de la casa todo lo que pueden. 

Un hecho fundamental es que en ese momento la víctima se encontraba en reposo 
médico tras un segundo infarto cardíaco. 

Es trasladado hacia diferentes centros de reclusión y torturas, permaneciendo en 
calidad de desaparecido por cinco meses. Durante este tiempo su familia no tuvo 
noticias acerca de él. Pese a su condición de salud, fue sometido a todo tipo de tortu¬ 
ras. Es trasladado al Batallón de Camino Maldonado, Km. 14 y se le informa a su 
familia que puede visitarlo. Existió una única visita que fue presenciada por militares 
armados. Durante la misma, Yic, asumiendo los riesgos de la situación, contó lo que él 
y sus compañeros estaban padeciendo y solicitó que se denunciara la situación. 

A los dos días de la visita Nuble muere durante un "recreo" en el que no recibió 
atención médica alguna. El motivo de su fallecimiento es aún dudoso; lo que sí es claro 
es que Nuble Yic, siendo paciente cardíaco, sufrió las peores torturas durante cinco 


meses. 


En octubre de 2007, su hija Marys Yic, denuncia a los mandos militares, civiles y 
policiales de la época. La denuncia es argumentada desde el marco de un plan de 
eliminación de opositores políticos, del que Nuble Yic también fue víctima. El Juez 
encargado de la causa es el Dr. Luis Charles de 19 o Turno en lo Penal y la Fiscal es la 
Dra. Machado de 6 o Turno. El día 9 de noviembre de 2007 enviaron al Poder Ejecu¬ 
tivo el expediente (Ficha: 2-48475/2007) y donde se solicitó que se oficiara a la Supre¬ 
ma Corte de Justicia. 

El día 13 de ese mismo mes, el Poder Ejecutivo excluye esta denuncia de la Ley de 
Caducidad. Desde entonces, se ha tomado declaración a los familiares de Nuble, a 
compañeros sobrevivientes y amigos. Asimismo han concurrido a declarar médicos 
involucrados en los hechos. Se solicitó por la parte denunciante que concurran a decla¬ 
rar los militares que fueron mandos medios y que se llame a declarar a mandos superio¬ 
res con el objetivo de esclarecer la verdad. 

Ninguna de estas de las circunstancias relatadas fueron tenidas en cuenta, en su 
lugar se procedió al archivo de la causa, por entender la representante del ministerio 
publico, que los mandos habían fallecido y el resto de los responsables se encuentran 
amparados por la Ley de Caducidad. Un mes después se presenta solicitud de desar¬ 
chivo, la cual no fue tenida en cuenta alegando las mismas razones que la instancia 
anterior. 

Actualmente el expediente se encuentra archivado por estar comprendido dentro 
del marco de la Ley de Caducidad y se analiza por parte de la denunciante la posibili¬ 
dad de que: a) que permanezca en el mismo juzgado en espera del resultado del plebis¬ 
cito por la Nulidad de la Ley de Caducidad; b) la solicitud de su traslado al expediente 
que denuncia como mando al dictador Juan María Bordaberry; c) su presentación ante 
organismos internacionales. 

Se destaca la presentación formal de la denuncia ante Amnistía Internacional, Sec¬ 
ción Uruguay acompañada por cientos de adhesiones. 

El caso es patrocinado por la Dra. Pilar Elhordoy. 


20) Homicidio político de Hugo Walter Arteche 

En el año 2009 se presenta denuncia penal por el homicidio político de Hugo 
Walter Arteche, cometido en el estado uruguayo, por agentes del estado en el año 
1973. 

La misma fue acompañada por material desarchivado del Ministerio de Relaciones 
Exteriores, del Ministerio del Interior y Ministerio de Defensa Nacional. 

Walter tenía 28 años y era integrante del MLN (Movimiento de Liberación Nacio¬ 
nal Tupamaros). Es detenido y trasladado a centros de reclusión y torturas, donde, 
como consecuencia de las mismas, fallece junto a su compañero Alter (su causa fue 


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IMPUNIDAD 


presentada en el año 2009 por familiares de la victima con la representación del Dr. 
José Luís González). 

La denuncia penal por el homicidio de Walte rArteche se encuentra en el juzgado 
Penal de 7 o Turno a cargo de la Dra. Motta y la Sra. Fiscal Dra. Ana María Tellechea, 
en la denuncia "Organizaciones de Derechos Humanos", Ficha 2- 21986/2006. 

Se espera en este momento se tome declaración a la denunciante Carmen Arteche, 
hermana de la víctima, para que ratifique denuncia, así como también a testigos pre¬ 
senciales del momento de la muerte, entre ellos el Dr. Mario Córdoba y Jorge Selves. 
Las denunciantes son las Sras. Carmen Arteche y Pilar Elhordoy. 

El caso es patrocinado por la Dra. Pilar Elhordoy. 


21) Homicidio político de Bonifacio Olveira 

En el año 2009, Rosario Olveira (hija de la víctima) presenta denuncia en el Juzga¬ 
do Penal de 7 o Turno, a cargo de la Dra. Motta y actuando la Dra. Ana María Tellechea 
como Fiscal, en la ficha "Organizaciones de Derechos Humanos", N° 2- 21986/2006 
por el homicidio de su padre como consecuencia de las torturas sufridas y posterior 
traslado al Hospital Militar donde fallece en circunstancias dudosas. 

Bonifacio era integrante del Partido Comunista, y por esta razón es detenido en 
sucesivas ocasiones. La última detención ilegal ocurre en el año 1975. Es trasladado a 
un centro de reclusión y torturas donde, como consecuencia de las mismas y aparente¬ 
mente por un disparo de arma de fuego, es necesario su traslado al Hospital Militar. 
Sin dar noticia alguna a su familia habría sido intervenido quirúrgicamente encontran¬ 
do, en ese acto médico, la muerte. 

En el mes de setiembre de 2009 se toma declaración a su hija Rosario, quien relata 
con extraordinaria precisión la detención de su padre en su hogar, la posterior muerte, 
sepelio y entierro. 

Ha sido presentado por la parte denunciante nuevo material bibliográfico que acom¬ 
paña la documentación desarchivada, que fuera presentada en su oportunidad. Del 
mismo modo se solicitó se tome declaración a testigos, lo que se espera se realice en los 
próximos meses. Las denunciantes son las Sras. Rosario Olveira y Pilar Elhordoy. 

El caso es patrocinado por la Dra. Pilar Elhordoy. 


22) Homicidios políticos de Oscar Fernández Mendieta e Iván Morales 

En el año 2009, el Diario "La República" por medio de su periodista investigador, 
Sr. Roger Rodríguez, denuncia la muerte por torturas del joven Fernández Mendieta 
en el año 1972, así como también la muerte en iguales circunstancias de Iván Fernán¬ 
dez. Se indican como responsables de las mismas a tres militares. 


En el año 2009 en base a la misma denuncia periodística se presenta denuncia 
penal contra los mandos policiales, militares y civiles de la época. 

En septiembre del año 2009 concurre a declarar a la sede judicial, el periodista 
antes mencionado dando detalles de los hechos, incluida una carta firmada por el 
represor Manuel Cordero donde relata la muerte por torturas, de una de las víctimas. 

Se han incorporado además materiales bibliográficos y materiales desarchivados 
que obraban en poder del Estado. 

Actualmente las denuncias se encuentran en etapa de presumario en el Juzgado 
Penal de 7 o Turno, a cargo de la Dra. Motta y actuando la Dra. Ana María Tellechea 
como Fiscal, en la ficha "Organizaciones de Derechos Elumanos", N° 2- 21986/2006. 

Se esperan nuevas declaraciones en el correr de las próximas semanas, incluyendo a 
los tres indicados como los homicidas de uno de los jóvenes. 

El caso es denunciado y patrocinado por la Dra. Pilar Elhordoy. 


23) Desaparición forzada de Horacio Gelós Bonilla 

El día 29 de mayo 2006 se presenta ante el Juzgado Penal de 2 o Turno de Maído- 
nado, denuncia formal contra los mandos civiles, militares y policiales del gobierno 
cívico militar y demás responsables por la comisión de los delitos: detención ilegal, 
reclusión ilegal, torturas y desaparición forzada, Ficha 287-198/06. 

Es presentada por el padre y el hermano de Horacio Gelós, aunque su padre no 
puede ratificarla por estar en grave estado de salud. 

Horacio tenía 32 años. Era trabajador de la construcción, secretario del Sindicato 
del SUNCA de Maldonado, edil suplente de la Junta Departamental de Maldonado y 
militante del FIDEL (Frente Izquierda de Liberación). 

El 2 de enero de 1976, Horacio estaba con su tío Ramón Gelós, en la plaza de 
Maldonado y de una camioneta Marca "Indio", bajaron dos individuos jóvenes, de 
particular, con campera y cabello largo, que lo detuvieron. La camioneta era de color 
celeste y con matrícula de Argentina. 

Un testigo que presenció los hechos, José Pedro Correa Sosa, siguió la camioneta en 
su moto, hasta que tomaron el camino que lleva al Cuartel de Ingenieros N° IV, en 
Laguna del Sauce. A la semana de la detención vuelven a la casa preguntando por él, 
esta vez son tres personas con uniforme del Ejército. Eran las cuatro de la madrugada, 
revisaron toda la casa. A media mañana vuelven por Horacio, pero esta vez con la 
policía de la Dirección de Investigaciones. 

En su detención, son varios los testigos que escucharon sus gritos durante la tortu¬ 
ra: Omar Varona Rovira, Alberto Romero de Armas, Lucas Sócrates Martínez Caraba- 
lio, Armando Práxedes Viera y Carlos Julio Barrios. Estos testigos identificaron al Te- 


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niente Silvera, Alférez Barrios, Capitán Stacco, Teniente Carlos Techera, alias "el Caba¬ 
llo", al Comandante Juan Cirilo (a quien se le adjudica la responsabilidad en la tortu¬ 
ra) y a los médicos: Dr. Julio Cesar D'Albora, Dr. José Luis Braga y Dr. Francisco Pons. 

Entre los medios de prueba se solicita la agregación de una denuncia presentada 
con fecha 22 de mayo de 1985 ante el Juzgado de 2 o Turno, formándose el expediente 
caratulado "Lima y otros (por la Comisión de Derechos Humanos de Maldonado), 
denuncia", Ficha 156/85. La misma fue archivada por declarar el Poder Ejecutivo de la 
época que estaba incluida en la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Esta¬ 
do. La Jueza de la nueva causa fue la Dra. Lina Fernández y el Fiscal el Dr. Juan Gómez. 

El Juez de la causa, con informe Fiscal, declina competencia hacia el Juzgado Penal 
de 4 o Turno de Maldonado, quedando al cargo de la causa la Dra. Graciela Eustacchio. 
Se produce una nueva declinatoria de competencia, remitiendo la causa al Juzgado 
Penal de 7 o Turno de Montevideo, agregándola a la Ficha: 1-608/03, Bordaberry, 10 
homicidios especialmente agravados, a cargo de la Dra. Graciela Gatti y la Fiscal Dra. 
Ana Maria Tellechea. 

Se ha tomado declaración a un testigo que estuvo detenido junto a Horacio, a los 
médicos del batallón en la época de la detención (según los testimonios ofrecidos por 
los detenidos fueron los Dres. José Luis Braga y Julio César D'Albora) y se solicitó la 
declaración de un testigo ex - militar que, pese a comprometer su comparecencia, a la 
fecha fijada para la audiencia no concurrió. Se ha dispuesto la desagregación de las 
actuaciones referidas a Horacio Gelós Bonilla, estando para formar pieza por separado. 

El caso es patrocinado por la Dra. María del Carmen Salazar. 


24) Denuncia de enterramientos clandestinos en Batallón de Ingenieros N° 4 de La¬ 
guna del Sauce 

Con fecha 12 de febrero de 2009 se presenta ante el Juzgado Letrado en lo Penal de 
2 o Turno de Maldonado la denuncia de posible enterramiento clandestino en el Bata¬ 
llón de Ingenieros N° 4 de Laguna del Sauce, Departamento de Maldonado suscrita 
por la Dra. María del Carmen Salazar. 

En la misma se denuncia que un ex - militar ha manifestado frente a dos personas 
(una de ellas la denunciante) haber sido testigo presencial del enterramiento clandes¬ 
tino en otoño del año 1975, de tres cuerpos en una fosa común abierta ese día. El 
enterramiento se produjo en horas de la noche, durante el día habían mandado com¬ 
prar cal. 

En los autos se solicita se disponga de las medidas necesarias para determinar el 
lugar del enterramiento y proceder a la exhumación e identificación, Ficha 287-85. 

Se dispuso una medida de no innovar en el predio y se procedió a su ingreso con el 
Juez de la causa, Dr. Federico Alvarez Petraglia y el Fiscal Dr. Carlos Reyes, así como 


con el equipo de Antropólogos al frente de José López Mazz, en coordinación con la 
Comisión para la Paz. 

No se hallaron restos en el lugar indicado pero se continúa con la causa abierta, 
habiéndose recibido otro testimonio. La jueza de la causa, tras el traslado del Dr. 
Álvarez Petraglia, es la Dra. Adriana Graciuzo. 

25) Homicidio político de EDGAR FRANCISCO SOSA CABRERA 

Denuncia penal contra mandos civiles militares y policiales del gobierno cívico 
militar por la comisión de los siguientes delitos: detención ilegal, torturas y muerte. 
Delitos que integran la categoría de lesa humanidad. 

Edgar Francisco Sosa Cabrera, era uruguayo, de ocupación mecánico, tenía al mo¬ 
mento de su fallecimiento 44 años de edad y era padre de un niña Tania Sosa, quien 
este año presentara denuncia ante el Juzgado Letrado en lo Penal de 6 o Turno 

Militaba en el MLN (Movimiento de Liberación Nacional Tupamaros). Fue dete¬ 
nido por las Fuerzas Armadas en Uruguay, el 23 de Junio de 1973. Estuvo recluido en 
el Batallón de Artillería N° 1, La Paloma, Cerro, EMR1 hasta febrero de 1981 y desde 
esa fecha en el Regimiento de Caballería Mecanizada N° 4. Desde agosto de 1981, 
estuvo detenido en el Establecimiento de Reclusión N° 1 (EMR1), celda 3 a A, 16 
derecha, con el N° 1268. Finalmente es trasladado a una de las barracas de ese centro. 

Según surge de los antecedentes policiales de la época Edgar venía siendo asediado 
por la policía desde marzo de 1964, al tomar conocimiento que era suscriptor del 
semanario "Pekín Informa". Lo detienen por primera vez en abril de 1965 en circuns¬ 
tancias en que pintaba un muro con el lema "Abajo las Medidas de Seguridad" a cuyo 
pie luce "Centro Estudiantes de Humanidades FEUU". En 1970 se realiza un allana¬ 
miento en su domicilio, del cual surge estar afiliado al Instituto Cultural Uruguay- 
China. Cuando es detenido en 1975 pertenecía a la dirigencia del MLN. 

Tal como surge de varios documentos y de declaraciones de muchos de los compa¬ 
ñeros ex presos políticos, en el transcurso de 1980 y 1981 se recrudecieron las medi¬ 
das que se aplicaban en el Penal de Libertad, siendo el año 1982 especialmente duro. 

Si bien a Edgar le habían hecho firmar su libertad, no solo no se la dieron sino que 
permaneció detenido con medidas prontas de seguridad. Es allí cuando lo trasladan 
para alojarlo en las barracas, y en ocasión de no haber nadie en ellas, le dan muerte. 
Existe absoluta coincidencia en que era una persona muy fuerte físicamente y admira¬ 
ble a nivel intelectual. Eso implicaba riesgos para las Fuerzas Armadas: por su edad, su 
estado físico y mental, por las vinculaciones que tenía dentro de la cárcel así como, 
fundamentalmente, por su conocimiento político. Había participado del simposio de 
Viña del Mar del MLN. "Era de las personas que estaban políticamente enteras". 
Todos son contestes en afirmar que era imposible que "El Gato" se hubiera suicidado. 


79 


IMPUNIDAD 


El pasado 11 de Sepdembre de 2009 se citó a su hijaTania Sosa a ratificar la denuncia 
ante el juzgado competente. Al día siguiente de las elecciones nacionales, el lunes 26 de 
octubre, el Presidente Dr. Tabaré Vázquez anuncia en los medio de comunicación que 
el caso de Edgar Sosa queda excluido de la Ley de la Caducidad de la Pretensión Puni¬ 
tiva del Estado. 

El caso lo patrocina el Dr. Oscar López Goldaracena. 


26) Denuncia anónima de enterramientos clandestinos en la Brigada de Atillería An¬ 
tiaérea N° 1 

En setiembre de 2008 se presentó ante el Juzgado de Pando a cargo del Juez Eluber- 
to Alvarez una denuncia de posibles enterramientos. El punto de partida fue un cro¬ 
quis que llegó dentro de un sobre anónimo al estudio del Dr. Oscar López Goldarace¬ 
na, donde se marcaba con cruces lugares de posibles enterramientos en la Brigada de 
Artillería Antiaérea N° 1. 

Este dato fue considerado en virtud de que esa información ya había sido denuncia¬ 
da en la causa contra el dictador Gregorio Alvarez como posible lugar de enterramien¬ 
to y existían indicios importantes en el Poblado La Montañesa. 

El Juzgado de Pando dispuso, en coordinación con el Equipo de Antropólogos de la 
Facultad de Elumanidades y Ciencia de la UDELAR a cargo de José Luis López Mazz 
y el Poder Ejecutivo las tareas de desmalezamiento y posteriores excavaciones sin obte¬ 
ner resultados positivos. 

El informe reveló "indicios de movimientos de tierra no recientes" en varias zonas 
de la Brigada de Artillería Antiaérea N° 1, en consonancia con el croquis anónimo 
presentado. Los movimientos de tierra detectados "no serían alteraciones naturales" 
del suelo y darían la pauta de que no son efecto de la cañada existente en la zona. Los 
espacios marcados en el croquis "son delimitables" y "no habían sido centro de excava¬ 
ción" en la anterior inspección arqueológica que se realizó en la Brigada. Además, el 
croquis sería "exacto espacialmente", esto es, los indicadores espaciales son transferi- 
bles a la realidad. 

Integrantes de familiares denunciantes en la causa por los traslados clandestinos de 
1978 se reunieron con el juez de Pando, Eluberto Alvarez, manifestando su interés en 
que se proceda lo más rápidamente posible con las tareas de excavación. Los familiares 
que se reunieron con el magistrado fueron Ángeles Michelena, Nicolás Goicochea, 
Graciela Sobrino, Sergio Goicochea e Ignacio Errandonea junto a López Goldaracena. 

La causa permanece abierta y se está a la espera de datos precisos en función de 
otros testimonios que se están recabando. 


25 años de prisión para el 
dictador Gregorio Álvarez 

El 21 de octubre de este año, la Justicia dictó sentencia de condena contra el 
dictador Gregorio Álvarez, con una pena de 25 años de prisión por los delitos de 
"homicidios muy especialmente agravados" de 37 personas. Asimismo el ex jefe de 
inteligencia de la marina Juan Carlos Larcebeau recibió una sentencia de 20 años por 
29 homicidios cometidos durante la dictadura. 1 

Si bien en la sentencia se reconoce que las víctimas se encuentran en situación de 
desaparición forzada en cuanto crimen de lesa humanidad; de acuerdo al entender del 
Juez de la causa conforme a nuestro Código Penal correspondería tipificar “homicidios 
muy especialmente agravados”. 

Los 37 desaparecidos por los cuales se condenó al dictador Gregorio Álvarez son: 
José Enrique Michelena Bastarrica, Graciela Susana de Gouveia Gallo, Daniel Pedro 
Alfaro Vázquez, Luis Fernando Martínez Santoro, Alberto Corchs Laviña, Elena Pauli¬ 
na Lerena Costa, Edmundo Sabino Dossetti Techeira, Ileana Sara María García Ra¬ 
mos, Alfredo Fernando Bosco Muñoz, Julio César D’Elía Pallares, Yolanda Iris Casco 
Gelphi, Raúl Edgardo Borelli Cattaneo, Guillermo Manuel Sobrino Berardi, María 
Antonia Castro Huerga, José Mario Martínez Suárez, Gustavo Alejandro Goycoechea 
Camacho, Graciela Noemí Basualdo Noguera, Gustavo Raúl Arce Vierra, Raúl Gám¬ 
baro Nuñez, Atalivas Castillo Lima, Miguel Angel Río Casas, Eduardo Gallo Castro, 
Aída Celia Sanz Fernández, Elsa Haydée Fernández Lanzani, María Asunción Arttigas 
Nilo, Alfredo Moyano Santander, Juvelino Andrés Carneiro da Fontoura Guiarte, Ca¬ 
rolina Barrientos Sagastibelza, Carlos Federico Cabezudo Pérez, Célica Elida Gómez 
Rosano, Ary Héctor Severo Barreto, Beatriz Alicia Anglet de León, Jorge Hugo Martí¬ 
nez Horminoguez, María Beatriz Severo Barreto, Carlos Baldomero Severo Barreto, 
Claudio Ernesto Logares Manfrini y Mónica Sofía Grispón Pavón de Logares. 

Estos crímenes se dan en el marco del Plan Cóndor (coordinación represiva de las 
dictaduras del Cono Sur), por el cual los desaparecidos uruguayos eran apresados y 
trasladados clandestinamente desde la Argentina hacia el Uruguay. 


Sentencia N° 157 del 21 de octubre de 2009. Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Penal de 
19° Turno. 


81 


IMPUNIDAD 



Primera extradición exitosa en Uruguay 
de un criminal de lesa humanidad perteneciente 
al Escuadrón de la Muerte 

Nelson Bardecio fue extraditado desde la Argentina el día 5 de noviembre por su 
participación en los cuatro crímenes atribuidos al "Escuadrón de la Muerte": las des¬ 
apariciones de Héctor Castagnetto y Abel Ayala, y los homicidios de Manuel Ramos 
Filippini e Ibero Gutiérrez. El ex fotógrafo policial, “hacía 36 años que se encontraba 
prófugo. Los servicios de inteligencia estadounidenses lo ayudaron a escapar de Uru¬ 
guay en 1972”. 1 

En el Juzgado, ante la Jueza Penal de 8 o Turno, Graciela Eustachio, Bardecio negó 
lo que había confesado ante los tupamaros primero y ante diversos legisladores des¬ 
pués, una vez liberado de la “cárcel del pueblo”, en febrero de 1972. Asimismo tuvo 
careos con Mauricio Rosencof (que como miembro del MLN interrogó a Bardecio en 
1972) y con el ex senador Juan Raúl Ferreira. 

También fueron citados a declarar otros ex integrantes del Escuadrón de la Muerte, 
Pedro Walter Freitas y Washington Grignoli. Otros que habían sido sindicados como 
integrantes de dicha organización parapolicial son Jorge Grau Saint Laurent (fallecido 
recientemente) y Miguel Sofía (prófugo, que por el momento tiene una orden de 
captura nacional, pero a quien aún no se le libra orden de captura internacional). 

Finalmente, el 7 de noviembre la Jueza Graciela Eustachio, procesó a Nelson Bardecio 
y a Pedro Freitas por coautoría de homicidio muy especialmente agravado por el caso 
de Héctor Castagnetto, no haciendo lugar al pedido del anterior fiscal de la causa, Ricardo 
Perciballe que había pedido el procesamiento con prisión por el delito de desaparición 
forzada. 2 

Por otra parte, la magistrada desestimó los cargos por “asociación para delinquir” así 
como los homicidios de otras dos personas y absolvió de todas las imputaciones a otro 
acusado, Washington Grignoli. 3 


1 Pernas, Walter. “Bardesio preso en Uruguay: caen alas del Escuadrón”, en: Brecha, 6 de noviembre de 
2009. 

2 http://www.montevideo.com.uy/notnoticias_96108_l.html - 7 de noviembre de 2009. 

3 http://www.espectador.com/lv4_contenido. php?id=166387&sts=l - “Procesaron a Bardecio”. 7 
de noviembre de 2009. 




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Ley N° 18.596 

Reconocimiento y reparación a las 
víctimas del terrorismo de Estado 


CRYSOL* 

La ley N° 18.596 aprobada por el Parlamento el 18 de septiembre 2009, constitu¬ 
ye un avance en el largo y costoso proceso de la reparación integral a la totalidad de las 
víctimas que padecieron el terrorismo de Estado en la historia reciente del Uruguay. 

En sus primeros artículos, la ley define y reconoce la responsabilidad del Estado 
Uruguayo en las prácticas sistemáticas de tortura, desaparición forzada, prisión sin 
intervención del Poder Judicial, destierro y homicidios, que conformaron la actuación 
ilegítima del Estado desde el 13 de junio de 1968 hasta el 26 de junio de 1973 a 
través de la aplicación sistemática de las Medidas Prontas de Seguridad. 


Asociación de expresas y presos políticos del Uruguay. 


Agustín Fernández 



Reconoce asimismo el quebrantamiento del estado de derecho con la consecuente 
violación de los Derechos Humanos y las normas del Derecho Internacional Humani¬ 
tario desde del 27 de junio de 1973 hasta el 28 de febrero de 1985. 

En el artículo 3 o reconoce el derecho a la reparación integral y su “efectivización 
mediante medidas adecuadas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y 
garantías de no repetición 2 de las personas comprendidas en los universos que detalla la 
misma ley en sus artículos 4 o y 5 o . 

Estos últimos artículos comprenden a la totalidad de las personas víctimas tanto de 
agentes del Estado Uruguayo como de quienes sin serlo hayan actuado con el apoyo o 
la aquiescencia del mismo en territorio nacional y fuera del mismo. 

Entendemos que esta Ley constituye un avance significativo desde el punto de vista 
moral y ético, puesto que reconoce la responsabilidad del Estado Uruguayo en prácti¬ 
cas inhumanas, inaceptables y condenables en un Estado y sociedad democráticos. La 
reparación integral es en nuestro país, -al igual que en otros-, producto de un proceso 
de elaboración y promulgación de leyes reparatorias de situaciones violatorias de los 
derechos humanos, en el marco del artículo 19 de la Resolución N° 60/147 de la 
Asamblea General de las Naciones Unidas. 

Conscientes de esta situación, desde la Asociación de ex presas y presos políticos del 
Uruguay - CRYSOL - nos propusimos contribuir en la visibilización de la temática 
tanto con el sistema político como con los miembros de los órganos gubernamentales 
y la ciudadanía en su conjunto, ya que a 22 años de la recuperación democrática 
continuaba pendiente el cumplimiento de la Resolución 60/147 subrogada por Uru¬ 
guay en las Naciones Unidas. 

El 9 de julio de 2007, a las cinco de la tarde (en homenaje a la histórica jornada en 
que el pueblo uruguayo se auto convocara para repudiar el golpe de estado en el año 
1973, a las cinco en punto de la tarde), llamamos a conferencia de prensa en la sede de 
la Asociación de la Prensa del Uruguay para dar a conocer nuestro Proyecto de Ley de 
Reparación Integral. Al mismo tiempo se le entregó a todos los parlamentarios y par¬ 
tidos políticos un ejemplar del documento. 

En Marzo de 2008 CRYSOL publica asimismo un libro presentando dicho proyecto 
de ley elaborado en forma conjunta con el Dr. Oscar López Goldaracena. Este libro 
recoge además un conjunto de documentos que ilustran respecto a experiencias similares 
de otros países así como documentos de las Naciones Unidas referidos a la temática. 

Estas actividades mencionadas promovieron el debate e intercambio de opiniones 
con los diversos representantes de ambas cámaras legislativas, con instituciones repre¬ 
sentantes de otros grupos de víctimas, difusión en los medios, etc. 


Ley 18.956 en: http://www.parlamento.gub. uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18596&Anchor= 


Si bien como decíamos anteriormente, los avances de esta Ley son destacables, al 
momento de desarrollar las formas en que serán efectivizadas las medidas adecuadas 
cumpliendo con los cinco puntos de la resolución de las Naciones Unidas, dicha ley 
presenta asimismo numerosas insuficiencias e inequidades contradiciendo lo que enuncia 
en sus artículos iniciales. 

Estas insuficiencias pueden resumirse en los siguientes puntos: 

De los universos de víctimas 

• no se definen por el daño causado a raíz de la acción violatoria de los Dere¬ 
chos Humanos sobre las personas sino por un plazo arbitrario de detención 
(Art. 9 inc. A ; Art. 11 inc. D ) 

• no se considera la violación de los DDHH independientemente de la inter¬ 
vención del Poder Judicial, revictimizando así a todas aquellas personas que 
habiendo sido procesadas por el Poder Judicial, sufrieron tortura y otros tra¬ 
tos crueles e inhumanos (Art.5, Cap.II) 

• se sigue excluyendo injustamente a los menores de edad (niños y adolescen¬ 
tes de la época) familiares directos de ex presas y presos políticos, que sufrie¬ 
ron daño físico y emocional ante la violencia ejercida sobre sus familiares y 
sobre ellos mismos no solo en el momento de la separación, sino en el trato 
abusivo a que fueron sometidos en cuarteles, cárceles y centros de reclusión 
cuando iban a ver a sus familiares. 

• se excluye a los menores que hayan estado desaparecidos menos de treinta 
días, definiendo la violación de sus derechos y el consiguiente daño psico- 
físico por el tiempo de desaparición siendo que el mismo es producto de la 
violencia del hecho (Art. 11 inc. C) 

De la dignificación y reconocimiento de las víctimas 

• no se establece un día oficial de homenaje a las víctimas del Terrorismo de 
Estado. 

• no se establece un Día Nacional de la Memoria. 

• no se destinan específicamente como Centros de Memoria lugares emble¬ 
máticos de la represión como el Centro de Altos Estudios Nacionales (CA¬ 
LEN) y el ex Penal de Punta de Rieles. 

De la indemnización 

• los montos indemnizatorios que se establecen para los familiares de los dete¬ 
nidos desaparecidos y asesinados son exiguos y arbitrarios pues son muy infe¬ 
riores a las indemnizaciones que el Estado ha debido pagar en todas las sen¬ 
tencias judiciales hasta ahora resueltas. 


85 


IMPUNIDAD 


■ no se conceden indemnizaciones por los daños económicamente evaluables a 
la totalidad de las víctimas con derecho a ello: ex presas y presos políticos; 
menores, en aquel momento, familiares directos de las víctimas; exiliados y 
clandestinos. 

■ se confunde el derecho a la indemnización por parte de las y los ex presos 
políticos con el beneficio de la Pensión Especial Reparatoria (PER) que otor¬ 
ga el Artículo 11 de la Ley Provisional 18.033. 

De las modificaciones a la ley 18.033 

• no se contemplan y no se resuelven las insuficiencias más notorias de la Ley 
Previsional 18.033 (PER) y que el Artículo 15 del proyecto de Ley de Repa¬ 
ración Integral de Crysol aborda satisfactoriamente. 

■ se mantiene la exclusión de percibir la PER a los ex presos políticos liberados 
antes del 9 de febrero de 1973 desconociendo sus derechos previsionales. 

• se mantiene la exclusión de percibir la PER a los ex presos políticos que 
perciben más de 15 BPC 3 como ingresos desconociéndose también sus 
derechos previsionales 

■ se mantiene la obligación de optar por el ejercicio del derecho a la PER o a las 
legítimas jubilaciones y pensiones 

Estas arbitrariedades revictimizan a quienes, precisamente esta nueva Ley, define 
como víctimas en varios de sus artículos. 


De la garantías de no repetición 

■ no hay ningún artículo que haga mención a las mismas 

De los derechos de reclamo 

■ se obliga a quienes se amparan a la ley a renunciar a toda acción de reclamo a 
pesar de que la Ley no cumple a cabalidad con la Resolución 60/147 de las 
Naciones Unidas. 

Confiamos en que al momento de reglamentar la puesta en práctica de la Ley 
18.596 se tengan en cuenta estas insuficiencias e inequidades para poder dar cumpli¬ 
miento efectivo del derecho de todas las víctimas sin exclusión alguna. 


Base de Prestaciones y Contribuciones creada por la Ley N° 17856. 


Entrega de un Archivo de la Represión 
al Archivo General de la Nación 


El 28 de agosto de 2009, el Ministerio de Defensa entregó en una ceremonia 
pública al Archivo General de la Nación, documentos de la época de la dictadura 
provenientes del Estado Mayor Conjunto (Esmaco) de las Fuerzas Armadas. El mate¬ 
rial documental, consistente en 1.147 rollos de microfilms, se descubrió en el año 
2006, en el lugar donde funcionó la Compañía de Contrainteligencia del Ejército. 

Según el Ministro de Defensa, José Bayardi, "las cajas contienen información como 
por ejemplo informes del Servicio de Información y Defensa, informes del Organismo 
Coordinador de Operaciones Antisubversivas (OCOA), fichas de categorización de los 
ciudadanos en A, B y C; otras que tenían que ver con la participación en las mesas elec¬ 
torales durante la elección de 1971. También hay informes de las personas que estuvie¬ 
ron detenidas en el "Establecimiento de Reclusión N° 1" que funcionó en el Penal de 
Libertad”. 1 

Esta documentación, que fuera digitalizada y respaldada en 51 DVD, -que tam¬ 
bién fueron entregados-, podrá ser consultada y solicitada a través de los procedimien¬ 
tos previstos en diversas leyes aprobadas en este año, como la ley de Acceso a la Infor¬ 
mación Pública y la ley de Protección de Datos Personales. 


Diario La República, 29 de agosto de 2009. 


87 


IMPUNIDAD 




Seguridad ciudadana 
y sistema carcelario 


89 


90 



Inseguridad, miedo urbano y 
desigualdades sociales en Montevideo 


91 

Verónica Filardo, Sebastián Aguiar, Luis Pablo Alonzo* 


Presentación 

La sensación de miedo urbano es una de las temáticas más importantes en la actua¬ 
lidad. Estamos acostumbrados a reflexionar sobre ella, escuchamos cotidianamente 
referencias, conversamos del asunto y una de las demandas centrales que se hacen al 
Estado es atacar inmediatamente esta inseguridad. 

Es que su opacidad y la urgencia, la ansiedad que provoca el miedo incitan a la 
respuesta de la siempre más rápida y aparentemente efectiva, la aplastante mano dere¬ 
cha (P. Bourdieu: 1999), el sistema punitivo como quien aplasta una mosca. Con la 
mano izquierda, más torpe, desmañada, las protecciones civiles y sociales no alcanzan 


Dra. Verónica Filardo. Docente G4 del Depto. de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales, UR. 
Mgr. Sebastián Aguiar. Docente G2 del Depto. de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales, UR. 
Luis P. Alonzo. Docente G2 de la Facultad de Ciencias Sociales, UR. 


SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 














a capturar el asunto: que la desigualdad social está en la base de la inseguridad ciuda¬ 
dana es indiscutible, pero esta asociación establece una línea hacia atrás cuya solución 
parece inalcanzable, propia del largo plazo, estructural, y se pide, se desearía, solucio¬ 
nes más rápidas para el miedo y la inseguridad que las que implicaría terminar o 
amortiguar las desigualdades sociales. 

En lo que sigue se examinan antecedentes y análisis cuantitativos y cualitativos que 
apuntan a examinar la situación y las implicancias de esta relación entre el miedo y la 
desigualdad. Se pretende mostrar que entre estas dos problemáticas se establece una 
relación compleja y viciada, que vuelve necesarias intervenciones más meditadas, soste¬ 
ner el asunto entre ambas manos. 

Miedo y desigualdades económicas 1 

Una fecunda línea de análisis conecta los delitos en Montevideo con las condiciones 
socioeconómicas de las personas, partiendo de una georreferenciación de las denuncias 
realizadas en las 24 seccionales policiales. Todos esos trabajos señalan desde el princi¬ 
pio los problemas que implica esta construcción del dato, por ejemplo que muchos 
delitos, especialmente algunos y más en unas zonas, no se denuncian. De cualquier 
modo, las conclusiones son claras. Por ejemplo, (Riella y Viscardi: 2002) con datos del 
año 2000, muestran que en relación a los delitos contra la persona -de homicidio, 
lesión, violación, riña o amenaza- las seccionales con niveles de denuncia superiores se 
concentran en la periferia de la ciudad, y la mayoría de los barrios que se sitúan en la 
zona costera desde el centro hacia el este presentan niveles medios y bajos. En relación 
a los delitos contra la propiedad -hurtos, robos, rapiñas-, las zonas donde las denun¬ 
cias son más altas se concentran en el centro de la ciudad, donde por otra parte se 
consolida un vaciamiento poblacional. Así, el Indice de Necesidades Básicas Insatisfe¬ 
chas muestra una estrecha correlación con la violencia contra la persona y los homici¬ 
dios, mientras que en las zonas en que las condiciones de vida son mejores tiene lugar 
la mayor parte de los delitos contra la propiedad. 

Algunos autores (Katzman et. al.: 2003) confirman esta relación entre las situacio¬ 
nes sociales de las personas y la delincuencia, y enmarcan el crecimiento reciente de las 
denuncias en un exhaustivo análisis del cambio de modelo productivo de Uruguay en 
las últimas décadas (tras el de "sustitución de importaciones" un "giro liberal, apertu- 
rista y desregulador" con consecuencias de "destrucción ciudadana"). Tras un análisis 
de las denuncias en seccionales policiales, los autores constatan con inteligencia que 
sólo alrededor del 8% de éstas terminan en procesamientos. En este marco, realizan 
análisis de las fichas de procesamiento correspondientes a 1997 y 1998 y muestran 
que la distribución espacial del lugar de nacimiento de los delincuentes es concentrada 
y polarizada, y coincide con la distribución de los hogares según su nivel socioeconó¬ 
mico, sus activos (especialmente capital físico y capital humano), así como con los 


"comportamientos de riesgo": una zona, ubicada en la periferia Oeste y Noreste de 
Montevideo, se caracteriza por presentar las mayores tasas de delincuentes, mientras 
que otra, en el área costera, muestra las tasas menores. 

Por otra parte, varios trabajos han mostrado cómo aun en la permanencia de pro¬ 
medios delictivos la "sensación térmica" de inseguridad aumenta o disminuye (Bay- 
ce:1994); cuando menos esas constataciones demuestran que estamos ante fenómenos 
que merecen ser analizados por separado para entender sus dinámicas específicas. Y 
nos encontramos ante un vacío total en intentos de comprensión del funcionamiento 
de la "sensación térmica". 

Por ejemplo, Sanseviero coloca desde el principio su reflexión sobre el tema en el 
terreno del imaginario: comienza hablando de lo que denomina "miedo ambiente". 
Sostiene que la alta proporción de personas que dicen sentir inseguridad, en torno a un 
80% desde los años noventa, se contrapone al hecho de que las tasas de homicidios 
sean de las más bajas en el continente, por una parte, y al hecho de que sólo un 24% 
de los homicidios se da entre personas no conocidas; la amplia mayoría sucede entre 
personas próximas. Así, asevera que "el miedo a la violencia real o imaginada parece ser 
más fuerte que los hechos; las cifras y datos no valen nada, frente a las argumentaciones 
de la inseguridad [y] el miedo a la violencia real o imaginaria" (Sanseviero: 2006, p 7). 
De este modo suceden cosas como las que señala (Morás: 2001): en 1995 una encues¬ 
ta de opinión pública planteaba la adhesión del 60% de los entrevistados al proyecto 
de Ley de Seguridad Ciudadana, a pesar de que el 73% de los respondientes ni siquie¬ 
ra había "escuchado hablar" del proyecto. No obstante las favorables expectativas res¬ 
pecto a dicha normativa y el apoyo parlamentario a leyes de "urgente consideración", 
en Marzo de 2000, con nuevas disposiciones que buscaban mejorar la seguridad ciu¬ 
dadana, hasta la fecha no se alteraron las cifras de percepción de incremento de la 
violencia y la delincuencia. 

Y en gran medida Sanseviero tiene razón. Los datos del Ministerio del Interior más 
recientes muestran que luego del incremento sostenido en el número de delitos desde 
los años 90, en 2005 se logró detener la curva ascendente: en 2006 los delitos contra 
la persona se redujeron en 8% respecto al 2005, y bajaron también los hurtos. Las 
rapiñas se incrementan un 6%; en 2007 aparecía la baja por primera vez en muchos 
años del índice de rapiñas a nivel nacional (de un 2%), y continúa la disminución de 
los delitos contra la propiedad 2 . 

La sensación de miedo, la sensación térmica, de cualquier modo, presenta también 
una clara asociación con el nivel económico de las personas. 

Por ejemplo, en (Filardo et. al.: 2009) se construye un índice de miedo en los 
espacios públicos, a partir de las respuestas en una encuesta representativa de Monte- 

2 En cambio, los suicidios duplican a los homicidios, las denuncias de violencia doméstica crecieron 
casi un 56% y los accidentes de tránsito fatales se elevaron un 18%. 


93 


SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 


video, a preguntas acerca del grado de inseguridad percibida en parques, plazas, ferias 
y en espacios públicos en general del barrio de residencia. 

Al observar estos indicadores agrupados por regiones, se observa con claridad que 
las personas que viven en las regiones comprendidas en la franja costera tienen un valor 
relativamente menor en el índice, mientras aquellos que viven en las regiones periféri¬ 
cas tienen valores más altos. 

Si además de la zona de residencia consideramos los resultados en función del nivel 
socioeconómico de los entrevistados, vemos que el valor más bajo del índice de insegu¬ 
ridad se observa en los sectores altos de la región de Parque Rodó, Punta Carretas, 
Pocitos, etc. Por otro lado la mayor sensación de inseguridad se observa en los sectores 
medio-bajos de Cerrito, Piedras Blancas, Manga, etc. 

La correlación del índice general con el INSE (medida estándar de Nivel Socioeco¬ 
nómico, Riella et. al.: 2006) y con el IPB (índice de Posiciones Barriales, multidimen- 
sional, desarrollado en Filardo: 2009), es alta y significativa, en el sentido de que hay 
mayor percepción de miedo entre los barrios con mayor nivel socioeconómico. 

Miedo percibido en espacios públicos en regiones de Montevideo. Elaboración 
propia en base a Filardo 2009. 




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La correlación del índice de la inseguridad con el INSE presenta un R de Pearson 
de -0,44, y con el IPB de -0,68. 








Miedo y desigualdades económicas 2 

Una mirada de la ciudad desde la perspectiva del habitante (Aguiar 2008, Chouhy 
et. al.: 2009) muestra cómo el discurso relativo a la inseguridad ciudadana se encuen¬ 
tra socialmente estratificado: las categorías percibidas como "peligrosas" ocupan posi¬ 
ciones bien delimitadas en el espacio social y urbano; afectan diferencialmente a dis¬ 
tintos sectores sociales con un sesgo negativo hacia la pobreza y la juventud. A su vez, 
estas "clases peligrosas", estos sujetos amenazantes, tienen en términos geográficos "su 
lugar" (donde generalmente residen o circulan) en el Montevideo actual. 

Es que se pueden entender las identidades sociales desde una triple referencia, a 
saber, la situacional, la grupal y la simbólica (Reguillo: 1991). La referencia situacio- 
nal lleva en sí misma la idea de espacios, escenarios, lugares sociales que introyectan en 
el actor social una idea de quién es, quién ha sido y cuáles son sus posibilidades reales. 
Esta referencia reconoce que "el lugar" (el espacio, el territorio), es determinante en los 
itinerarios cotidianos y es desde éstos que se establecen relaciones con la ciudad. La 
referencia principal son los grupos a los que los actores sociales se adscriben y desde los 
que se da sentido al juego de posiciones sociales. La referencia simbólica retoma la 
manera en que se exterioriza la identidad social: ropa, accesorios, lenguaje, gustos, 
etc." (Lungo y Martel: 2004). Es justamente esta referencia simbólica, que en modo 
de contraseñas y códigos entre los que la estética cobra especial relevancia que se defi¬ 
nen las pertenencias a los grupos (tanto hacia lo interno, -reconocerse-, como hacia 
externo -permitiendo la identificación, la tipificación- la "publicación de las identida¬ 
des" a lo que habilitan los espacios públicos de la ciudad). Al estar los grupos tipifica¬ 
dos y ser éstos los que se apropian (hacen suyos) determinados lugares públicos de la 
ciudad, otros sectores sociales evitan su uso, en particular al considerar dichas tipifica¬ 
ciones como peligrosas, estigmatizando a los sujetos portadores de esa identidad (y 
publicadores de la misma) y en propiedad transitiva de inseguros a los lugares apropia¬ 
dos por ellos y a las personas que parecen como ellos, en una falacia ecológica o despla¬ 
zamiento metonímico. 

Para comprender cabalmente estas implicancias de la relación entre el miedo en la 
ciudad y las desigualdades sociales, se vuelve pertinente cambiar la estrategia de análi¬ 
sis imperante en el estudio de esta asociación, que se centra en métodos cuantitativos. 
En lo que sigue se presentarán algunos esbozos de análisis de discurso. La mayor forta¬ 
leza de esta mirada reside precisamente en una recursividad del hablar como mecanis¬ 
mo de ubicación relacional; en el discurso de las personas, el efecto de constitución de 
un sujeto autoevidente aparece en un "efecto Munchhausen" (Pecheux: 2005), levan¬ 
tándose a sí mismo de sus propios cabellos: los individuos aceptan como evidente el 
significado de lo que oyen y dicen, leen y escriben, como "sujetos hablantes", inte¬ 
grantes de "grupos sociales" con los que se identifican. 


95 


SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 


Desde esta perspectiva (Filardo y Aguiar aún inédito), se localizan y caracterizan po¬ 
siciones (auto)atribuidas en las relaciones económicas y de edad: por una parte los "no¬ 
sotros" tácitos o explícitos en los que el individuo se sitúa en estas relaciones, y por otra 
las fronteras que delimitan "otros significativos" en Montevideo, en los espacios tácita 
o explícitamente considerados propios o de otros, "hacia arriba" y "hacia abajo" (pro¬ 
piamente segregación) en la ciudad. La información se obtuvo de 26 grupos de discu¬ 
sión (2006) realizados en el marco de la investigación "Usos y apropiaciones de la ciu¬ 
dad desde la perspectiva de las relaciones de edad" (Filardo et. al. CSIC), realizados 
conforme a dos criterios base de homogeneidad entre sus integrantes: el nivel socio¬ 
económico y la edad 3 . Asimismo se incorporaron las variables sexo y zona de residencia 
como criterios de delimitación. 

Desde estas variables se utiliza arriba a "posiciones discursivas" 4 . A continuación se 
presentan algunos resultados de un análisis del discurso sobre el miedo urbano desde 
estas posiciones, en términos típico-ideales; las que siguen pueden parecer aseveracio¬ 
nes tajantes, pero se encuentran fundadas en análisis hermenéuticos, con apuestas 
comprensivas. 


POSICIONES DISCURSIVAS 


ALTA 

MENOR 


MEDIA MENOR 


r 



Y M 

(£ 

EDIA MEDI 
¡UPERIOR 

CFMTRAI \ 

O 

L 

L/LIN 1 l\MLj 

J 



MEDIA MAYOR 


BAJA MENOR 
(INFERIOR 1, 
SEGREGADOS) 


BAJA MEDIA 
(INFERIOR 2, 
RODEADOS) 


BAJA MAYOR 
(INFERIOR 3, 
ENCERRADOS) 


Posición etárea + 


Esta última variable se considera fundamental en el conflicto urbano que estructura el habitar, por 
motivos que han sido desarrollados en otros trabajos (Filardo et. al. 2002a; 2002b; 2006). 

El análisis de discurso fue realizado mediante un proceso recursivo de codificación temática y axial, 
con estrategias de comparación permanente (Strauss y Corbin: 1998, Miles y Huberman: 1994). 
Esa información es frondosa. En otros trabajos (Filardo et. al 2007, Filardo y Aguiar: inédito) se 





Diferencias socioeconómicas en la sensación de miedo 

En la ciudad, la asociación entre el miedo y el nivel socioeconómico se plasma en 
un "freno urbano": así, los más jóvenes de posición económica alta y media van "caga¬ 
dos hasta los pelos" a las "zonas marginales desconocidas": les "dan miedo" porque los 
roban. "Por los prejuicios", dicen, porque les puede pasar algo y "para ahorrarse 
problemas ".También para los adultos la inseguridad es el principal motivo esgrimido 
para no ir a lugares, por ejemplo "no se te ocurre arrancar para toda la costa oeste", un 
amplio conjunto de lugares peligrosos, como las zonas rojas. Se afirma con naturalidad 
y contundencia que una "cuestión de seguridad" rompe los ojos. Para los más mayores 
de clase media también hay espacios públicos a los que se dejó de ir, por inseguridad, 
y zonas enteras de la ciudad, barrios, a los que no se iría. Arguyen como motivo "los 
delitos, todo lo que han mostrado". Y los de clase alta también tienen "miedo": men¬ 
cionan una serie de lugares a los que no irían, y el motivo que en todos los casos se 
esgrime es la inseguridad. 

Asimismo, entre quienes se sitúan a sí mismos "abajo" en las posiciones económicas 
el miedo es el principal motivo para no ir a zonas de la ciudad que sean inseguras, 
porque sería "tonto": son ambientes tétricos en los que se corre un alto riesgo de ser 
agredido y por los que "tenés que ir mirando para abajo". Pero el efecto del miedo 
como "freno" en la movilidad de las posiciones económicas bajas se aplica, más que a 
otras zonas en la ciudad, al entorno de donde viven. En los adultos de clase baja la 
desconfianza producto de la inseguridad genera encierro, ausencia de movimiento, y 
para los que tienen hijos es el principal motivo para no dejarlos salir; para los que 
conocen ancianos, también la inseguridad es el motivo para que no salgan. "Eloy ni en 
la calle se puede estar". Se sienten más inseguros en sus barrios que en el resto de 
Montevideo, especialmente de unos años a esta parte. Los jóvenes que se sitúan a en 
posiciones inferiores en las relaciones económicas ven cotidianamente cosas "horri¬ 
bles", como robos por drogas a gente que se "rompe el culo trabajando". Consideran 
que sus barrios o las cercanías son lugares peligrosos, tampoco en la noche se puede 
salir... Los más mayores de clase baja enfatizan que en la noche la inseguridad es 
enorme en general. No se animan a dejar la casa sola; tienen miedo a andar en la calle, 
a que los lastimen. Se describen a sí mismos absolutamente encerrados. 

Las anécdotas a las que se apela para justificar la sensación de miedo, las situaciones 
que se narran, también se diferencian en forma importante en función de la posición eco¬ 
nómica en referencia al tipo de "delito" al que refieren. En la posición económica supe¬ 
rior las anécdotas de inseguridad implican amenazas, agresiones, insultos y robos, en 
particular en los más jóvenes. En los adultos y mayores alta se agrega como anécdota el 

realizan distintos ejercicios de interpretación. En ellos se distinguen 8 posiciones discursivas que (se) 
segregan espacialmente en Montevideo en las relaciones económicas y de edad, dos de ellas superiores 
y tres inferiores. 


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SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 


robo de autos. En la clase media la mayoría de las anécdotas que aparecen son asaltos, 
robos y arrebatos. En las edades mayores, también se mencionan robos a autos y a ca¬ 
sas. Entre quienes se sitúan a sí mismos en las posiciones económicas más bajas, el mayor 
número de anécdotas, referidas además con más intensidad que en las demás posicio¬ 
nes, apuntan a que "te metan la pesada", amenazas, vandalismo, agresiones y que te 
lastimen, tiros, robos. Se mencionan también anécdotas de asesinatos, venta de droga 
y "robos de todo". 

Además de estas anécdotas sufridas por los hablantes o por familiares cercanos de 
ellos, aparecen anécdotas "vistas" en las tres posiciones económicas, con particular 
intensidad en las más bajas. También aparecen anécdotas "referidas", en particular por 
los medios de comunicación, intensamente en las posiciones media y baja, y en éstas 
en particular en las edades medias y altas. En las posiciones altas hay menos anécdotas 
personales que vistas o por los medios de comunicación. En las medias priman más las 
anécdotas referidas, respecto a las personales y vistas. En las posiciones bajas las tres 
fuentes de anécdotas son referidas con intensidad. 

Por otra parte, pueden localizarse un conjunto de "tipos de argumentos", "estruc¬ 
turas elementales de la sustentación lógica del miedo". 

Un primer razonamiento propone que la existencia de culturas diferentes genera una 
situación de desigualdad social, causas éstas de que otros deseen lo que uno tiene. Esto, 
mediado por factores como la droga y la situación de grupos particulares, genera procesos 
de socialización que reproducen la dinámica. Es la explicación típica de las posiciones 
económicas más altas. Está pautado, en relación a los demás, por una mayor ajenidad de la 
situación que interpretan, se sienten extremadamente lejanos del asunto, como si les fuera 
extraño, un asunto foráneo, que alude a situaciones que suceden ocasionalmente. 

Un segundo razonamiento propone que por la existencia de desigualdades sociales 
se genera una situación problemática para grupos y lugares particulares, donde incide 
la droga y se conforman culturas diferentes. Es la explicación típica de la posición 
económica intermedia, y su articulación es, aunque en general más parecida a la pri¬ 
mera, en ocasiones más cercana a la tercera. 

Un tercer razonamiento parte de la situación de grupos y lugares particulares, don¬ 
de se crían jóvenes que reproducen esa pauta, y debilidad punitiva, envidia y droga 
mediante, esa situación genera culturas diferentes, causantes de inseguridad. Es la 
explicación típica de las posiciones económicas más bajas. Por oposición a la anterior, 
su articulación típica implica una enorme cercanía y cotidianeidad del asunto al que 
refieren. 

Un cuarto razonamiento propone que cambios generacionales redundan en una 
pérdida de respeto, en particular por parte de los jóvenes. Predomina en las edades 
altas, se agrega a los anteriores, fundamentalmente en las posiciones bajas y medias (o 
sea, tanto arriba como abajo). 


La percepción de inseguridad y la importancia de su incidencia también se cargan 
de verosimilitud en forma figurada, en tropos lingüísticos. Es frecuente la ‘hipérbole’: 
las exageraciones, la magnificación, se vuelven estrategias de ilustración usuales de alto 
poder impresionista. En forma permanente aparecen asimismo figuraciones; el discur¬ 
so sobre la inseguridad apela a un amplio conjunto de "imágenes" adjetivos, califica¬ 
ciones, decenas de epítetos etiquetan en forma retórica, por ejemplo, a los causantes de 
inseguridad. La principal inflación retórica aparece entre los jóvenes de clase baja tam¬ 
bién hacia los mismos sujetos: "los malandros", "los rastrillos", "bandidos", "malevos", 
"villeros", "barderos" que se creen los reyes, "planchas" que "andan de vivos". También 
aparecen imágenes referidas a espacios: por ejemplo para las personas de edad media 
de la posición económica media, alejarse de los lugares que consideran inseguros es de 
una naturalidad abrumadora, "como evitar los cementerios". En las edades menores de 
las posiciones económicas superiores los lugares atemorizadores son junglas, "como 
una selva"; así, si uno pasa cerca de un lugar donde hay planchas, "te miran con una 
cara como que te matan"; y cuando ellos vienen invaden los lugares, con algún ejemplo 
polar como las playas de Pocitos los fines de semana: "un infierno". 

Una de las metáforas más definidas son las "zonas rojas"; por ejemplo, para quienes 
viven allí, la cosa sigue creciendo, de "zona roja a bordó", y ahora sus barrios son 
hiperbólicamente peligrosos: "no hay ningún lugar seguro". 

La metonimia y la sinécdoque son otros movimientos retóricos usuales, con gran po¬ 
der ideológico. Mientras que la metonimia se rige por relaciones de contigüidad, en la 
sinécdoque dominan las de inclusión: el todo por la parte, la parte por el todo, la espe¬ 
cie por el género, el singular por el plural... Son importantes mecanismos de poder 
lingüístico, constantemente presentes en la propaganda o la política (Ramírez: 1998)’. 
Por ejemplo, una metonimia recurrente apunta a la droga como agente activo, con vida 
propia. Las generalizaciones sinecdocales, aparecen en particular en las referencias des¬ 
de posiciones económicas superiores a grandes regiones o barrios enteros: "la periferia", 
"el norte", "el oeste"; también entre los más mayores en el señalamiento de "los jóve¬ 
nes" como atemorizantes. 

Comparando en base a la posición económica, la calificación imaginaria de zonas de 
la ciudad, como sus miedos, se asientan en zonas más cercanas en las posiciones más bajas 
y en zonas más lejanas en las posiciones altas, mientras que las posiciones medias se 
caracterizan por una mayor definición de los lugares que son figurados o causantes de 
miedo. Las situaciones base de desplazamientos retóricos son mucho más violentas y 
agresivas a medida que se desciende en la posición económica. Las hipérboles se concen- 

Los dos significados de la ciudad o la construcción de la ciudad como lógica y como retórica. Scripta nova. 

Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Universidad de Barcelona [ISSN 1138-9788], 

N° 27, 1 de octubre de 1998. 


99 


SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 


tran en las edades mayores, y refieren fundamentalmente al carácter total, omnipresen¬ 
te, del miedo en la ciudad. 

Las sinécdoques en las posiciones económicas altas y medias tienen como soporte 
de la generalización a los "pobres" y los "marginales". En las posiciones más bajas, se 
generaliza sobre algunos barrios, o sobre espacios concretos ("los de atrás" o "los de al 
lado"). En todas las posiciones sociales aparece el tropo metonímico que sitúa a las 
drogas como causantes en sí mismo de inseguridad. También en todas las posiciones 
aparecen asociaciones metonímicas en la construcción de "sujetos-lugar" como los "ni¬ 
ños de la calle", los "jóvenes de las esquinas" o los "jóvenes de los semáforos". 


Alegorías sobre el miedo 

Sobre estas referencias, estos soportes arguméntales y retóricos pueden montarse tres 
alegorías básicas, conjuntos de correspondencias sostenidas de imágenes y razonamientos, 
que sintetizan varios de los elementos hasta ahora mencionados, en relatos "típico ideales" 
(extremando su racionalidad con arreglo a fines, con fines comprensivos, y nunca 
descriptivos de un discurso particular) que aparecen desde las posiciones discursivas y 
las "enclasan". 

Una primer alegoría, "la invasión desde los márgenes”, localizada privilegiadamente en 
las posiciones económicas superiores, parte de la premisa de que hay zonas o lugares 
"marginales", a los que no se iría nunca. La gente de ahí es descrita en forma genera¬ 
lizada y recargada, como "los marginales", un concepto difuso, generalista y flexible, que 
refiere a los que dejan afuera, y narrada en forma a veces terrorífica, como viviendo en 
ranchos de lata, sin ropa para vestirse 1 , donde deforman a los niños adultos y hermanos 
que malcrían 11 . Y ellos salen de ahí, andan en la vuelta buscando oportunidades 111 , vie¬ 
nen de allá lejos salteándose el enorme abismo social que los separa, cada vez más gran¬ 
de, que genera espacios de violencia lv . Vienen desde afuera y te quieren robar: ratitas 
chiquititas, guachos que vienen a joder. En la calle, en los semáforos, casas marginales 
por acá v , en todas partes. 

El espectro económico bajo invade sus lugares a veces, y cuando lo hace se impone 
y se adueña vl . Ven esta invasión de extranjeros todos los días en la calle, pero también 
ven cómo acechan, desde sus hogares en la tele, gente del 40 Semanas, de Santa Cata¬ 
lina, extranjeros de fuera de Montevideo. En general no coinciden en espacios públi¬ 
cos, pero a veces desembocan por ejemplo en las playas, generando un panorama me¬ 
dio complejo™. Sobre todo, aparecen de noche y en los cuentos de otros. 

En la segunda alegoría, "del cerco", "del rodeo ", situada privilegiadamente en las 
posiciones económicas inferiores, la cosa es cotidiana™ 1 y provoca un encierro total: no 
se puede salir de lo total que es el cerco 151 ni ir a ningún lado 11 . En forma muy cercana, 
pegados, coexisten gente buena y gente mala, casa por medio 111 , al lado™, en lugares 


focalizados” 11 y en ese nivel la fragmentación, la desintegración, es inevitable'"': se gene¬ 
ra encierro™, grupitos pequeños™ 1 que de noche te roban™ 11 . 

Ocupan las plazas, los espacios públicos de los que se apropian expropiándoles a 
ellos™ 111 , en particular de noche. De día podes ir pero corres peligro, la incertidumbre 
es permanente, cotidiana y arbitraria” 11 y "te jodes", "cuidás tus cosas como podes"™. 
El relajo está entonces instalado, en la puerta se corre peligro, todo el tiempo™ 1 . Viven 
rodeados porque están a la vuelta™ 11 y es difícil, casi imposible, sacarlos. Ya están acos¬ 
tumbrados™" 1 . 


I. PORQUE UNO NO ES QUE SEA RICO, PERO DESDE EL PUNTO VISTA DE 
ELLOS, QUE TIENEN LOS RANCHOS DE LATA Y NO TIENEN ROPA NI NADA, ES 
COMO QUE DESEAN LO QUE VOS TENÉS. Y SI VOS VAS Y TE METÉS AHÍ, SIN 
NINGUNA SEGURIDAD, LO MÁS PROBABLE QUE...LOS MEDIOS PARA CONSE¬ 
GUIR LAS COSAS QUE QUIEREN SON LA VIOLENCIA, ADEMÁS. ENTONCES, ¿QUÉ 
TE PENSÁS, QUE VAS A ENTRAR Y VAS A SALIR LO MÁS BIEN? NO. - ADEMÁS, COMO 
QUE YA ESTÁN ASEGURADOS, AL HECHO DE QUE POR LA VIOLENCIA COMO 
QUE SALIR GANANDO. AL FINAL, PONELE... ROBAN YTE SACAN PLATA O TIENEN 
CELULAR, ENTONCES, TÁ, COMO QUE AL FINAL DESPUÉS TAMPOCO EL SENTI¬ 
DO DE IR A TRABAJAR..., O TIENEN QUE ESTUDIAR, O TIENEN QUE ESFORZARSE 
POR ALGO MIENTRAS PUEDEN IR Y ROBAR Y CONSEGUIR LO QUE QUIERAN... 

II. ES CUANDO EMPIEZAN A IMITAR LA CONDUCTA DE LOS ADULTOS. DE LOS 
ADULTOS HERMANOS DE ELLOS, PONELE, O CONOCIDOS, O PADRE TAMBIÉN, 
POR QUÉ NO. ENTONCES VAN Y LE ROBAN A LA GENTE, EMPIEZAN A APRENDER 
LA CONDUCTA, Y BUENO, DESPUÉS... (...)- CLARO, DEPENDE EN DÓNDE TE 
CRÍES, NO ES LO MISMO EL NIVEL QUE TENEMOS NOSOTROS, QUE LA VIDA QUE 
TIENEN ELLOS. - A LOS DIEZ AÑOS, ¿VOS PENSÁS EN IR A ROBARLE A ALGUIEN? - 
NO... 

III. APARTE, SIEMPRE ANDAN EN LA VUELTA VIENDO LA OPORTUNIDAD, OTAM- 
BIÉN, PONELE..., VIENEN Y TE AMENAZAN CON ALGO, DESPUÉS SE VAN, VEN 
QUE HAY UN POLICÍA CERCA Y TE DICEN "UNA MONEDITA POR FAVOR". VES 
COMO CAMBIA ESO... 

IV. ESTABA PENSANDO EN LA NOCHE DE LAS LUCES, PORQUE ESTABAN HA¬ 
BLANDO DE LOS ESPACIOS DONDE CADA UNO SEGÚN LA CLASE SOCIAL USA EL 
ESPACIO Y YO PENSABA EN LA NOCHE DE LAS LUCES. COMO QUE LA HACEN EN 
POCITOS, PERO EN REALIDAD, GENTE DE POCITOS COMO QUE VA MUY POCA, 
VA GENTE DE TODOS LOS OTROS BARRIOS, Y TA. - Y HE ESCUCHADO A GENTE 
DE POCITOS QUEJÁNDOSE, QUE ESTÁ LLENO DE PLANCHAS. - EN PRINCIPIO NO 
ERA ASÍ, A Mí ME ENCANTABA, PERO DESPUÉS ES CIERTO COMO QUE LA GENTE 
DE TU CÍRCULO NO VA, ES VERDAD, TODO EL MUNDO BAJA A LA RAMBLA. 

V A LOS LUGARES MARGINALES, A LAS ZONAS MARGIN AL ES. - SÍ. - A LAS ZONAS 
DESCONOCIDAS, MARGINALES, NO ME METERÍA NUNCA. O SEA, POR UNA CUES¬ 
TIÓN DE SEGURIDAD, Y DE QUE AHÍ SABEMOS QUE SE VIVE UNA TENSIÓN 
SOCIAL Y TODO... Y DIGO, NO SABEMOS CÓMO VA A REACCIONAR LA PERSONA 


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SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 



SI NOS VE AHÍ C MURMULLOS) - MÁS ALLÁ DE QUE NOSOTROS VAMOS LOS SÁBA¬ 
DOS A UN LUGAR Y TODO, HACEMOS VOLUNTARIADO EN UN ASENTAMIENTO, 
PERO TÁ, VAMOS A LA CAPILLA CON PERSONAS QUE YA NOS CONOCEN, ES DIS¬ 
TINTO. - CLARO, NO ES TIPO IR A UNA ZONA DESCONOCIDA. - YO SOLA NUNCA 
ENTRARÍA A UNA ZONA MARGINAL DESCONOCIDA. (M)- ¿Y CUÁLES SON ESAS 
ZONAS MARGINALES DESCONOCIDAS? - Y BUENO, LOS ASENTAMIENTOS, EL 40 
SEMANAS, EL BORRO, A TODOS ESOS LUGARES NO ME METERÍA YO. - ¡ESTÁS 
LOCO! (RISAS) - DIGO, TÁ... - YA NOMÁS ACÁ EN CARRASCO ES MEDIO PELIGROSO 
PORQUE HAY MUCHAS CASAS DE GENTE MARGINAL, QUE YA NOMÁS TE VEN Y 
YA TE VIENEN A MOLESTAR PORQUE ES COMO QUE SOS DIFERENTE A ELLOS, 
NO SÉ. 

VI. ES COMO QUE EL ESPECTRO ECONÓMICO BAJO, SE IMPONE Y SE ADUE¬ 
ÑA..." 

VII. ESTOY TOTALMENTE DE ACUERDO. LO VES TODOS LOS DÍAS EN LA CALLE, 
DESGRACIADAMENTE... (M) - EN LA CALLE O EN LATELE? - Y... LO QUE VES EN LA 
CALLE ES REFLEJO DE ESTO OTRO... - ESO NOS INVADIÓ... 

VIII. PORQUE ERA UN ROBO TODAS LAS NOCHES: UNO AQUÍ, OTRO ALLÁ, OTRO 
MÁS ALLÁ... 

IX. DESPUÉS DE LAS OCHO DE LA NOCHE, NI MANDADO PODEMOS SALIR... - 
DURANTE EL DÍA, NOMÁS. SE CIERRA LA POLICLÍNICA Y SE VEN SENTADOS AHÍ 
HECHANDO HUMO... (RISAS) - YO LES TENGO MIEDO, LA VERDAD. UNA VEZ LE 
DIJE A MI HIJA EN EL CUMPLEAÑOS "YO ME VOY"... - CUANDO SE ARMO LA 
BALACERA AHÍ, QUE CAYERON BASTANTES... - NO, ACÁ, DURANTE EL DÍA ESTÁ 
BIEN, ESTÁN LOS NIÑOS CON LAS MADRES EN LAS HAMACAS. MIENTRAS ESTÁ 
ABIERTA LA POLICLÍNICA, ESTÁ MARCHANDO BIEN. PERO ES DESPUÉS DE CE¬ 
RRAR, DESPUÉS DE LAS 6 O LAS 7 DE LA TARDE, LA REUNIÓN ES OTRA, ¿VISTE? NO 
SE HA PODIDO... SE ESTÁN TENIENDO REUNIONES, AHORA LAS COMISIONES, EL 
MINISTERIO, TODO, A VER SI SE PUEDE DE ALGUNA MANERA... 

X ACÁ NO VAMOS A NINGÚN LADO. YO, AL MENOS. - YO SALGO POCO, POR¬ 
QUE CADA VEZ QUE SALGO HAY ALGUIEN CUIDANDO LA CASA. - HACE UNOS 
AÑOS ATRÁS YO IBA, ME IBA AL PARQUE RODÓ, AL TABLADO, A LA PLAYA Y LLEVA¬ 
BA A MIS HIJOS... SALÍA. - (HABLAN VARIOS) - YO NO LE ABRO A NADIE. - EL POR¬ 
TÓN CERRADO PORQUE... Y UTE YA ME HIZO PROBLEMA QUE LA PRÓXIMA VEZ 
QUE ENCUENTRE EL PORTÓN CERRADO ME VA A CORTAR LA LUZ. 

XI. EN UNA DE ESAS CASAS, LA MÁS GRANDECITA... AHÍ HAY TIMBA CORRIDA Y 
CON ESA GENTE... ESA MUJER COBRA COMISIÓN Y HAY TODO UN... Y HASTA 
VENTA DE COSAS HAY. Y EN LA OTRA CASA DE AL LADO, QUE SON MÁS O MENOS 
LOS MÁS LLEVADEROS, UNA FAMILIA TRABAJADORA... ESTÁN VINCULADOS CON 
ELLOS POR EL HECHO DE QUE SON FAMILIARES. PERO CUANDO ACÁ SE COM¬ 
PLICÓ DEMASIADO COMO PARA QUE PUDIERAN ROBAR, EMPEZARON A DENUN¬ 
CIARLOS A ELLOS. 

XII. A Mí NO ME GUSTABA QUE VINIERAN COMPAÑEROS A MI CASA PORQUE, 
ESCUCHAME, LOS TENGO AL LADO. LA BOCA, HASTA EL DÍA DE HOY, PROLIFERA 
BASTANTE. 



XIII. EN ESE TIEMPO COMO QUE TODO ESTABA FOCALIZADO EN ESA PARTE DE 
LA CUADRA. 

XIV ENTONCES ¿CÓMO A MÍ ME PUEDEN VENIR A HACER UNA INTEGRACIÓN 
CON ESE TIPO DE GENTE QUE...? ¿CÓMO YO ME PUEDO INTEGRAR A ESOS BOTI¬ 
JAS QUE LA HAN PASADO MAL, QUE NO HAN TENIDO PADRES, QUE... UN MON¬ 
TÓN DE CARENCIAS. ¿CÓMO A MÍ ME VAN A VENIR A DECIR QUE ME TENGO 
QUE INTEGRAR Y QUE TENGO QUE INTEGRAR A...?, YO NO LO DUDO, TOCAN A 
MI HIJA Y LO MATO, NO LO DUDO, ¿ENTENDÉS? PORQUE NO HAY FORMA. YO NO 
CREO QUE A ESA GENTE LA PUEDAS RECUPERAR". 

XV LOS JÓVENES ESTÁN MUCHO EN LA CALLE.. ,Y OTROS QUE...- ESTÁN CUI¬ 
DADOS, ENCERRADOS - ENCERRADOS (RISAS) - OTROS ESTÁN AISLADOS... - EL 
MÍO UN DÍA SOLO SE LE OCURRE IR AL TABLADO, SE ARMÓ TIROTEO Y LE PASÓ 
LA BALA POR LA OREJA. "NO VAS MÁS". NO POR ÉL, SINO POR LOS DEMÁS, NO VA 
MÁS.. .Y REALMENTE ES ASÍ. PORQUE UN TABLADO, QUE ES LINDO PARA ELLOS, 
PORQUE, ADEMÁS, UNA CULTURA, MIRAR UNA MURGA, MIRAR. ¡Y BUEH! EL DÍA 
QUE SALIÓ MI NENA, TAMBIÉN. A VARIAS LAS DESMAYARON A PALOS, VINO LA 
CORONARIA Y TODO Y ERA UNA DE LAS INTEGRANTES NUESTRAS.. .ENTONCES, 
DIGO, NO SABÉS SI VAS A VER UN ESPECTÁCULO Y SALÍS LASTIMADO O SI VAS A IR 
A VERLO Y SALÍS LASTIMADO TAMBIÉN... - ES MUY FEO LO QUE ESTÁ PASAN¬ 
DO... - LA VERDAD QUE SÍ... - LA INSEGURIDAD QUE HAY, QUE ESTAMOS VI¬ 
VIENDO, ES TERRIBLE. 

XVI. INCLUSO ACÁ MISMO, PORQUE ME ROBARON LA MOTO Y TODO Y EL TIPO 
SE FUGÓ. Y LA MERCADERÍA, LA MOTO LA RECUPERÉ. SI SABEN QUE ANDÁS 
REPARTIENDO CON COSAS, Y QUE ANDÁS CON PLATA, TE LAVAN A DAR. LAMEN¬ 
TABLEMENTE, Y NO PODÉS CATALOGAR TODO EL BARRIO DE MALA, DE ACUER¬ 
DO, PERO ESTÁN. A (. NOMBRA A ALGUIEN) LO AGARRARON AHÍ EN LA CAÑADA, 
LO LASTIMARON ALLÍ JUSTAMENTE. A OTRO COLEGA MÍO TAMBIÉN... LE DIE¬ 
RON DOS TIROS - FUERA DE ESE TEMA, ¿NO? LOS SALVAVIDAS DE ALLÁ DE SAYAGO 
VAN A VENIR A UNA REUNIÓN CON NOSOTROS, PORQUE NO PUEDEN ESTAR 
MÁS EN LA PLAYA, PORQUE LOS APEDREAN, NO PUEDEN TRABAJAR, ANDAN EN 
EL AGUA Y LOS INSULTAN TODITOS, LA GARITA DE ELLOS TAMBIÉN LA DESTRO¬ 
ZARON Y NO QUIEREN ANDAR MÁS EN LA PLAYA ( HABLAN TODOS JUNTOS) - ES 
UN GRUPITO ASÍ DE GENTE 

XVII. DESPUÉS DE LAS DOCE DE LA NOCHE HAY OTRO TIPO DE INTEGRA¬ 
CIÓN... ELLOS QUIEREN INTEGRARSE DENTRO DE LA CASA DE NOSOTROS, ES 
AL REVÉS. 

XVIII. - Y NO, Y MÁS DE NOCHE - MENOS DE NOCHE - LAS PLAZAS DE NO¬ 
CHE... ¿SABÉS QUÉ?... ESTÁ LLENO DE MALANDROS, SE ESTÁN DROGANDO Y 
TODO. QUÉ VAS A IR DE NOCHE. SI VAS DE NOCHE, VAS A BUSCAR BARDO, DE 
NOCHE. - A VECES NOS QUEDAMOS ACÁ Y CORRÉS PELIGRO PORQUE HAY AL¬ 
GUNO BUSCANDO BARDO, ASÍ QUE IMAGINATE SI ESTÁS EN UNA PLAZA O ALGO. 
XIX. (M)- LA PLAZA, POR EJEMPLO. - PODER, PODÉS IR - PODER, PODÉS IR - CLA¬ 
RO, PEROOO - CORRÉS ALGUNOS PELIGROS, DIGAMOS - AHÍ VA, CLARO - O CA¬ 
PAZ QUE VAS Y ESTÁ TODO BIEN O VAS Y ESTÁ TODO MAL. VOS VAS AHÍ CON UN 


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SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 



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GRUPITO, ESTÁS AHÍ SENTADO Y VIENEN UN GRUPO Y TE METE LA PESADA, AHÍ 
- Y POR NADA - ¿ENTENDÉS? - SE HACEN LOS MALEVOS - CLARO - O TE VIENEN A 
ROBAR PARA LA PASTA O ALGO... 

XX. AHÍ, EN LA CALLE ESA DE AHÍ ATRÁS ES RE COMÚN, ESCUCHÁS "ESTE LE 
ROBÓ A ESTE" Y VIVEN CASA POR MEDIO, O... CASA PEGADA. (M2): - ¿Y CÓMO 
MANEJAN ESO?, ¿ES UNA TRANSA, NO?, ¿CÓMO ES? - NO, TA... JODETE... ES UNA 
GUARIDA, DE ÚLTIMA... TENES QUE VIVIR... - CUIDÁTUS COSAS COMO PUEDAS 
YTA... 

XI. Sí, YO VI RELAJO EN LA PUERTA DE LA ESCUELA, EN LA PUERTA DE LA 
POLICLÍNICA, EN EL SALÓN COMUNAL, EN LA ESQUINA DE MI CASA... - AH, EN 
LA POLICLÍNICA.... (M) - ¿PERO QUÉ? ¿QUÉ ES LO QUE PASA EN LA POLICLÍNICA? - 
¡QUÉ ES LO QUE NO PASA! - POR EJEMPLO, LA DOCTORA, LA PEDIATRA QUE 
ATIENDE EN LA POLICLÍNICA LE HAN PEGADO YA DOS VECES, NO SÉ CUÁLES 
SON LOS MOTIVOS. EN LA PUERTA DE LA ESCUELA FALTA NADA MÁS QUE VAYAS 
A HABLAR CON UN ALUMNO PARA DECIRLE POR QUÉ LE PEGÓ A TU HIJO PARA 
QUE YA VENGA EL PADRE, MADRE Y... CREO QUE ES UN TEMA CULTURAL, TAM¬ 
BIÉN, YA LA VIOLENCIA YA ESTÁ INSTALADA, Y BUENO, DIGO..., EL LUGAR MÁS 
SEGURO DE REPENTE ES ADENTRO DE MI CASA, CREO QUE A TODOS NOS PASA, 
CREO..., LOS NIÑOS ESTÁN JUGANDO EN LA PUERTA Y CORREN PELIGRO POR¬ 
QUE PASAN CORRIENDO, SE ESTÁN TIROTEANDO... COMO ME PASÓ, DE ESTAR 
LOS CHIQUILINES AFUERA Y EN LA ESQUINA BALEARON UN MUCHACHO, ¿NO?, 
DIGO, YTA..., Y VES QUE ESTÁ INSTALADA LA VIOLENCIA Y VES QUE NO HAY UN 
LUGAR SEGURO, NI SIQUIERA DENTRO DE TU CASA. - PORQUE EN PLENO DÍA 
IGUAL TE ENTRAN Y TE MATAN, AUNQUE... PORQUE NO TENÉS NADA. - O TE 
LLEVAN LO QUE TENÉS, A MÍ ME ROBARON A LAS TRES DE LA TARDE Y ME 
LLEVARON TODO, Y TODAS LAS VECINAS CHUSMAS QUE SIEMPRE ESTÁN A ESA 
HORA NO VIERON NADA. 

XXII. Y ES PORQUE VIVIMOS RODEADAS, PORQUE ELLOS VIVEN A LA VUEL¬ 

TA DE MI CASA. 

XXIII. LO QUE PASA ES QUE YA ESTAMOS ACOSTUMBRADAS ACÁ. - MÁS QUE 
NADA, YA NOS CONOCEMOS Y HAY ALGUNOS QUE... COMO QUE NOS RESPE¬ 
TAN PORQUE SOMOS VECINOS, NOS PERDONAN UN POQUITO, DIGO. 


La tercer alegoría, del "joven desviado", implica una permanente asociación de los 
jóvenes, ciertos jóvenes en particular, con quien se saltea las normas y se sale de la 
normal (en el sentido más estadístico del término, en su doble acepción clara en Dur- 
kheim). Para entender el imaginario asociado en esta alegoría a la juventud puede 
apelarse a las figuras que (Foucault: 2000) construye para iluminar la emergencia de la 
anormalidad en las sociedades contemporáneas, que permiten comprender una serie 
de tipificaciones en el sentido de los apriori en la sociabilidad inherentes a la generali¬ 
zación del otro que bien apunta (Simmel: 2002). 

En la primera fila de esos tipos está el "monstruo", en un juego entre la excepción 
de naturaleza y la infracción al derecho. La distancia natural con respecto a la natura- 



leza modifica los efectos jurídicos de la trasgresión y sin embargo no los borra por 
completo; no remite lisa y llanamente a la ley, pero tampoco la suspende; la entrampa 
(2000:298-299). Lo que constituye la fuerza y la capacidad de inquietud del mons¬ 
truo es que, a la vez que viola la ley, la deja sin voz; aparece en este espacio en el límite, 
el punto de derrumbe de la ley y es al mismo tiempo, la excepción que sólo se encuen¬ 
tra, precisamente, en casos extremos. El monstruo no sólo es violación de las leyes de la 
sociedad, sino también de las leyes de la naturaleza, que combina lo imposible y lo 
prohibido (2000:61). Claramente el "niño de la calle", que en un cuerpo infantil 
alberga el alma de un hombre perverso, o los "menores reincidentes", que desafían la 
constitución misma de la ley, invocan la retórica y el tipo del monstruo. 

La segunda figura que Foucault construye para iluminar la emergencia de la anor¬ 
malidad en las sociedades contemporáneas, otra aparición espectral que viste al joven 
de miedo alegóricamente es la del "incorregible". Es menos el correlato de los impera¬ 
tivos de la ley y de las formas canónicas de la naturaleza que de las técnicas de domes¬ 
ticación con sus propias exigencias. El joven que hay que corregir se presenta en ese 
carácter en la medida en que fracasaron las técnicas, los procedimientos (la familia y la 
escuela, el taller, la calle, el barrio, la parroquia, la iglesia, la policía, etcétera), las 
inversiones conocidas y familiares de domesticación mediante los cuales se pudo in¬ 
tentar corregirla. Los jóvenes drogadictos (quizá en los consumidores de pasta base 
predomina la retórica del monstruo, que se vuelve animal, incontenible), los jóvenes 
que toman vino en las esquinas, que perdieron los códigos y ya no operan de acuerdo 
a ellos, pueden asociarse a esta figura. 

Aunque no aparecen evidentemente en forma nítida sino en tanto tipos abstractos, 
construidos extremando la racionalidad "con arreglo a fines", y se solapan (por ejem¬ 
plo también en las posiciones bajas se articula la alegoría de la invasión, ahora los 
extranjeros son "del cante", una "actitud" y las selvas están separadas de ellos por 
fronteras locales), arribar desde las posiciones discursivas a estas formaciones sobre el 
miedo urbano permite acercarse a las formas diferenciales que se esconden tras ese 
fenómeno tratado en forma general. 

Conclusiones 

Con claridad, existe una asociación entre las desigualdades económicas y la insegu¬ 
ridad ciudadana, en el sentido de que en las zonas más pobres de Montevideo aparece 
una mayor cantidad de denuncias de delitos, y también porque de allí viene la mayor 
proporción de personas procesadas. Asimismo, es en esas zonas donde la "sensación 
térmica" de miedo parece ser más intensa. 

Pero esta lectura esconde que desde las posiciones en las relaciones económicas y de 
edad aparecen fracturas en las anécdotas referidas, en los argumentos y razonamientos, 
en la retórica, que elaboran tres formaciones ideológicas en conflicto, idearios típicos 


105 


SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 


del miedo en las disdntas posiciones sociales. Estas tres alegorías son en importante 
medida antagónicas y desde luego agonales, hablan de conflictos. Cada una imprime 
de totalidad su relato de mundo, y la existencia de estos tres tipos de miedo, de tres 
conjuntos de correspondencias, formaciones discursivas con base en posiciones sociales 
distintas, cada una articulando argumentos e imágenes retóricas de maneras diferen¬ 
tes, se clausura bajo la imagen única de la inseguridad ciudadana. 

La miopía urbana (Filardo et. al.: 2007): los problemas de visión, en particular proce¬ 
sos miopes (que tienen dificultades para ver de lejos) típicos de las clases extremas de 
edad y de la posición más elevada en el espacio social, retroalimenta procesos de segrega¬ 
ción social, que sólo contribuyen a una mayor distancia. Sin duda los efectos sobre la 
interacción social, la posibilidad de compartir lenguajes y códigos empiezan a perder 
peso y se diluye la idea de una totalidad urbana por más que esta fuera siempre transito¬ 
ria y fugaz. Podríamos estar frente a la crisis de la propia idea de ciudad como "civitas". 

Es que las desigualdades socio-espaciales se amplifican en el plano de los imagina¬ 
rios urbanos, y traducidas en prácticas retroalimentan el creciente distanciamiento de 
distintos grupos en el espacio social y urbano, reforzando procesos de desintegración y 
exclusión social. Al considerar la inseguridad como una única cosa se reproducen pro¬ 
cesos de fragmentación en el uso de los espacios, implicando la configuración de ma¬ 
pas cognitivos de la ciudad muy diferenciales y contradictorios en diferentes posicio¬ 
nes del espacio social, así como dificultades en la interacción (la tipificación de otro 
como inseguro conduce a evitarlo: se pone rostro al "miedo"). 

Sólo integrando al análisis de ese fenómeno en apariencia unívoco las diferencias en 
los miedos que aparecen, sólo considerando la compleja imbricación ideológica del 
miedo urbano y las posiciones sociales de las personas, pueden abordarse cabalmente 
las distintas necesidades y situaciones, los diferentes miedos que de otro modo persis¬ 
tirán insidiosa e irresolutamente. 

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Visita del Relator Especial de las Naciones Unidas 
sobre la Tortura y otras Penas o Tratos Crueles, 
Inhumanos o Degradantes 

El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la Tortura y otras Penas o Tratos 
crueles, Inhumanos o Degradantes, Profesor Manfred Nowak, visitó Uruguay entre el 
20 y el 28 de marzo de 2009. Su visita se debió a una invitación realizada por el 
gobierno uruguayo. Durante su estadía se entrevistó con altas autoridades de Gobier¬ 
no, legisladores, la Suprema Corte de Justicia y representantes de la sociedad civil, 
entre ellas Serpaj. A su vez concurrió a diferentes centros carcelarios de adultos y a 
centros de internación para menores infractores. Al finalizar su visita, en conferencia 
de prensa, presentó un informe preliminar con algunas recomendaciones. Algunas de 
estas son: 

• Llevar a cabo una reforma del sistema penal judicial, con hincapié en la 
prevención del crimen y en la resocialización de los delincuentes, y no en 
medidas punitivas y en una política de encierro de presuntos criminales y 
condenados lejos de la sociedad; 



• Establecer un Ministerio de Justicia, responsable del sistema penitenciario y 
englobado dentro de una reforma del sistema penal judicial y de una política 
penitenciaria integral; 

• Incrementar el uso de medidas distintas a la encarcelación con el fin de reducir 
el hacinamiento en las prisiones; 

• Separar a los procesados de los condenados en las prisiones; 

• Limitar el plazo máximo de privación de libertad para los detenidos procesados; 

• Proveer a los reclusos las necesidades básicas, tales como agua y comida 
suficiente, tratamiento médico, más oportunidades laborales, educación y 
recreación; 

• Crear establecimientos adecuados para las reclusas que viven con sus hijos en 
las cárceles; 

• Tipificar la tortura de acuerdo con la definición contenida en el artículo 1 de 
la Convención contra la Tortura; 

• Llevar a cabo una investigación efectiva sobre cada caso de tortura y malos 
tratos y llevar a los perpetradores de tortura ante la justicia; 

• Establecer un mecanismo de denuncias accesible y efectivo para víctimas de 
tortura y malos tratos; 

• Ampliar el mandato del Comisionado Parlamentario para el Sistema 
Penitenciario, para que incluya todos los centros de privación de libertad y 
asegurar que este Mecanismo Nacional de Prevención se integre plenamente 
en la Comisión Nacional de Derechos Humanos. 1 

En sus declaraciones a la prensa afirmó “he visitado muchas cárceles en el mundo 
entero pero debo decir que Libertad es una de las peores cárceles que he visto. (...) Nunca he 
estado en un sitio donde tantos detenidos me han dicho que los tratan peor que los animales, 
invito a todas las personas que tengan la posibilidad de ir allí, que vayan y lo vean con sus 
propios ojos”. 2 3 

Destacó asimismo que “algunos, si no todos, los problemas que enfrenta el sistema 
penitenciario y el sistema de justicia juvenil, son el resultado de la falta de una política penal 
o penitenciaria integral. Los reclusos tienen pocas oportunidades de rehabilitación y prepa¬ 
ración para su reinserción en la sociedad. En algunos casos, sólo salen de sus celdas durante 
dos horas por semana. Esta falta de actividad, aunada a las condiciones de detención, sólo 
perpetúa el problema y conlleva a un índice más alto de criminalidad. ’ 6 

1 http://onu-uy.org/un/home/fotos/222/declaracion_nowak_-_espanol.pdf 

2 Portal Montevideo COMM. 28 de marzo de 2009. http://www.montevideo.com.uy/ 
nodciappal_80015_1 .html 

3 http://onu-uy.org/ un/home/home/index.php?t=noticias&id= 182&secc= 1 


109 


SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 



110 



Situación y perspectivas 
del sistema carcelario* 


“¿Conoce su condena? —preguntó el viajero. 
No —dijo el oficial-. Sería inútil hacérsela saber. 

Lo experimenta en su propio cuerpo. ” 
“En la colonia penitenciaria”, Franz Kafka 

La crisis estructural del sistema carcelario uruguayo es un fenómeno que SERPAJ 
ha denunciado insistentemente durante varios años y 2009 no es la excepción. 

Hechos como la muerte de dieciocho reclusos en el contexto de las cárceles urugua¬ 
yas, son una consecuencia casi obvia de una estructura determinada por múltiples 


* La autoría de este informe es de SERPAJ. Fue elaborado en base a los insumos recogidos por el equipo 
de visitas a los establecimientos carcelarios integrado por Ana Aguerre, Ana Juanche, Mauro Tomasini, 
Lúea Rodríguez, Andrea Sorondo, Louise Marechal, Mariana Mosteiro y Malena Laucero. 


Andrés Cuenca 



factores de los cuales llama la atención la persistente ausencia de una política de Esta¬ 
do en la materia, en un país formalmente respetuoso de los derechos humanos. A ello 
se suman normativas obsoletas para atender la complejidad actual, un Código Penal y 
un Código de Proceso Penal que generan una justicia lenta, selectiva, discriminadora y 
altamente punitiva, la insuficiente voluntad política para transformar el sistema, así 
como la inequidad en las oportunidades y el acceso a bienes y servicios de amplios 
sectores sociales, entre otros. 

Ya en el año 1996 se registran antecedentes tendientes a transformar la crisis del 
sistema carcelario. Una comisión especial integrada por los tres Poderes del Estado, 
Universidad de la República y sociedad civil, elaboró un informe con propuestas de 
modificaciones. Sin embargo posteriormente los hechos mostraron que las recomenda¬ 
ciones no fueron tenidas en cuenta por los sucesivos gobiernos. 

Durante todos estos años, las respuestas han sido aleatorias, insuficientes y poco 
eficaces y no han logrado revertir una situación carcelaria caracterizada por estableci¬ 
mientos superpoblados, hacinamiento crítico en varios 2 , sucesivos motines y fugas, prác¬ 
ticas violentas a las personas reclusas, severas deficiencias edilicias que generan condicio¬ 
nes inaceptables de habitabilidad, graves carencias en la alimentación y en la atención de 
salud, insuficiencia de propuestas socio-educativas, malos tratos, generación de condi¬ 
ciones laborales que someten al conjunto de los operadores carcelarios a una gran tensión 
física y emocional. Se suma a esto, que casi el 70 % de las personas privadas de libertad 
se encuentra en prisión preventiva durante años, vulnerando la normativa internacional 
sobre el “plazo razonable” que se debe respetar. Esto ha motivado que la Comisión Inte- 
ramericana de Derechos fdumanos haya observado al Estado por su utilización excesiva. 

Se destaca también que la población carcelaria del país se triplicó en los últimos 20 
años, registrándose según el Informe de Actuación y Evaluación del Sistema Penitenciario 
Nacional del Comisionado Parlamentario la cifra de 8.403 al 30 de junio de 2009 3 , 
siendo la proyección para 2010 de 9.913 personas privadas de libertad. De esta mane¬ 
ra Uruguay se coloca entre los 3 países con mayor tasa de prisionización de América del 
Sur, según el World Prisión Brief del International Centre for Prison Studies de la 
Universidad de Londres. 

Entre diciembre del año pasado y junio de este año la población total aumentó un 
9% y discriminado por sexo, la femenina lo hizo un 15 %. 

Otra tendencia ya instalada es una población reclusa prominentemente joven: el 
71 % es menor de 35 años. 

2 

En 16 de los 29 establecimientos la densidad supera críticamente el parámetro de 120, establecido 
por el Consejo de Europa y el promedio general se sitúa en el 138 %, según el Informe de actuación 
y evaluación del Sistema Penitenciario Nacional (enero -junio 2009) del Comisionado Parlamentario. 
7.796 son hombres y 607 son mujeres, más 32 niños y niñas que comparten con sus madres la 
situación de reclusión. 


SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 


112 


Cabe puntualizar que la privación de libertad comporta algunas características es¬ 
pecíficas en las mujeres, ya que reviste discriminaciones, producto en parte de una ley 
que no toma en cuenta las diferencias de género, subsumiéndolas en el término “reclu¬ 
sos” e invisibilizando sus necesidades específicas. La normativa vigente, de corte andró- 
centrista, sólo contempla las diferencias con respecto a su rol de madres, generando 
una doble vulneración. De un total de 607 mujeres privadas de libertad, 378 4 (62 %) 
están recluidas en el Establecimiento Correccional de Mujeres “Cabildo” un centro 
penitenciario, no construido para esos efectos y con capacidad para sólo 150 personas. 

En este contexto la función de la cárcel puede ser analizada en tanto productora “no 
solo de la relación de desigualdad, sino [de] los mismos sujetos pasivos de esta rela¬ 
ción 5 ”. Esto es, nuestro sistema penal y específicamente sus cárceles vulneran normativas 
nacionales e internacionales; en estas condiciones producen el efecto contrario al objetivo 
para el cual fueron creadas: en lugar de aportar herramientas para la promoción y gestión 
de oportunidades al egreso, estigmatizan, destruyen y devuelven un individuo que ante 
el imaginario social, representa una amenaza. Prueba de ello es el alarmante porcentaje 
de reincidencia: el 60 % de quienes han estado en prisión, reingresan al sistema. 

Las visitas y la metodología 

Este año SERPAJ proyectó la visita a cuatro establecimientos carcelarios: tres den¬ 
tro de la órbita de la Dirección Nacional de Cárceles -Comear, Penal de Libertad y 
Cabildo- y el restante, Las Rosas, en Maldonado, bajo la dirección del subsistema 
departamental. Las visitas a los establecimientos de Las Rosas y Cabildo, se realizaron 
el 26 de octubre y el 6 de noviembre, respectivamente. 

En cuanto a la visita al Penal de Libertad, la misma no se pudo concretar por 
problemas administrativos y burocráticos de la Dirección Nacional de Cárceles. 

Tampoco se concretó la visita al Comear ya que el cronograma pautado con el 
Director del establecimiento se vio afectado por acontecimientos en torno a la muerte 
de un recluso 6 . 

La metodología utilizada para las visitas está basada en el manual Monitoreo de 
lugares de detención. Una guía práctica que publicó la Asociación para la Prevención de 
la Tortura en el año 2004. Los cuestionarios que aplicamos se adaptan a las caracterís¬ 
ticas de los centros de privación de libertad visitados. Se utilizan tres cuestionarios 
para el relevamiento de la información: uno para la entrevista con las autoridades del 
establecimiento, otro para el relevamiento de las condiciones edilicias y el último para 
las entrevistas individuales con los reclusos y las reclusas. 

4 

Según datos proporcionados por la Directora, Comisaria Margarita Hermida, en visita de SERPAJ 

realizada el día 6 de noviembre de 2009. 

BARATTA, Alessandro, “Criminología y Sistema Penal”, Bs. As., IBdeF, 2004, pág. 365. 

Ver en www.observa.com el video que registra los hechos. 


Visita al establecimiento carcelario 
Las Rosas (Maldonado) 


Aspectos generales 

El establecimiento carcelario Las Rosas es el centro de privación de libertad de 
adultos con mayor densidad dentro del sistema penitenciario hoy. La cantidad de 
plazas del centro es de 150, y actualmente se están construyendo otras 150 dentro del 
mismo predio. Este nuevo edificio podrá alojar a 260 reclusos. La densidad -según las 
cifras del Informe del Comisionado Parlamentario 1 - es de 301%. Al momento de nuestra 
visita el total de la población era de 446 personas, 31 mujeres y 415 hombres. Dentro 
de población reclusa hay una ciudadana brasileña y 3 ciudadanos españoles. Es nece¬ 
sario tener en cuenta que, para la temporada estival, se proyecta un aumento de la 
población de entre un 40 y un 50%. 

En cuanto a la atención de salud suministrada a la población, al momento del 
ingreso se les realiza una revisión médica. El establecimiento cuenta con una enferme¬ 
ría que atiende las 24 horas y guardias médicas puntuales. Las consultas médicas espe¬ 
cíficas que surgen fuera de las guardias, son vehiculizadas vía telefónica a los médicos 
retén. Elay 8 enfermeros y un practicante médico de forma permanente, que rotan por 
turnos de 24 horas. Existe un convenio con el Elospital de Maldonado para consultas 
de medicina general y suministro de medicamentos comunes. También otro con el 
Hospital de San Carlos referente a la atención psiquiátrica y a las recetas de medica¬ 
mentos controlados. La frecuencia de la consulta psiquiátrica es cada 15 días. Hay 
consulta odontológica solamente para extracciones. El establecimiento no dispone de 
personal para la atención psicológica. No hay tratamiento especial para aquellos reclu¬ 
sos y reclusas dependientes de drogas duras; únicamente se les proporciona psicofár- 
macos. Los adictos se manejan “como pueden”, según lo manifestado por el Director 
del establecimiento. 

La información proporcionada por la enfermería menciona la atención de cinco 
reclusos portadores de HIV. El control médico a los mismos se realiza en la policlínica 
del Comear, una vez por mes, donde también se les suministran los medicamentos. 
Además, a estos reclusos se les proporciona una dieta especial. El único niño, de 7 
meses, que habita con su madre en el establecimiento, es llevado mensualmente a 
controles pediátricos en dependencias del Ministerio de Salud Pública en Maldonado. 


113 


Informe de actuación y evaluación del Sistema Penitenciario Nacional (avance). (Enero-junio 2009). 


SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 


114 


La alimentación que proporciona la cárcel es mala e insuficiente. Según testimonios 
de las reclusas, la dieta es desbalanceada, con marcada ausencia de frutas y verduras. 
Pudimos verificar la mala composición del “rancho” que se distribuyó a la hora del 
almuerzo. 

La visita familiar se realiza por sector, en diferentes días de la semana y la conyugal, 
que debe solicitarse previamente a las autoridades, si es autorizada, se realiza una vez al 
mes, durante una hora. Se accede a este derecho luego de tres meses de reclusión y es 
plausible de suspensión en caso de mala conducta. Para la visita conyugal el estableci¬ 
miento provee dos habitaciones. También están contempladas las visitas inter-reclusos. 

Las actividades que realiza la población carcelaria son diversas. Se mantienen 4 
huertas; la mayor de ellas, que abastece a la cárcel, se ubica fuera del perímetro carce¬ 
lario y las otras tres en los laterales de los sectores. Se realizan talleres de cerámica, 
artesanías e Informática (curso de 6 meses, 3 veces por semana; hay cuatro computa¬ 
doras). Hay también una panadería (fundamentalmente integrada por población fe¬ 
menina) dirigida por una ONG local con el objetivo de establecer un punto de venta 
fijo en Maldonado. 

La educación formal está provista por maestros de Educación Primaria y profesores 
de Educación Secundaria. Las clases las dictan en un aula acondicionada en un conte¬ 
nedor, que fue donado a tales efectos. No existe remuneración por ninguna de las 
tareas que realiza la población carcelaria; tampoco existe régimen de peculios. 

Si bien en casi todos los sectores existen patios internos, los reclusos y las reclusas 
también pueden acceder a otro patio exterior ubicado entre el edificio central y el 
perímetro carcelario, en turnos distribuidos en tres días de la semana, con una dura¬ 
ción de 2 horas. Algunos/as reclusos y reclusas están autorizados “libremente” dentro 
del perímetro. 

La población del centro, una descripción cuantitativa 

La población total de este centro es de 457 reclusos y reclusas a setiembre de 
2009 2 . De esta cantidad, 427 son hombres y el resto mujeres. De los 427 hombres, 
386 no están penados y de las 30 mujeres, solamente 3, estando el resto procesadas. 

2 

La visita del equipo de “Monitoreo y Seguimiento del Sistema Carcelario” de SERPAJ al estableci¬ 
miento Las Rosas fue realizada el 26 de octubre. Parte de los insumos utilizados para esta relatoría 
fueron extraídos de la información estadística -al mes de setiembre- proporcionada por la Sección 
Jurídica del establecimiento, a cargo del Cabo Luis De Mello. La diferencia entre los datos relevados 
por el equipo y los obtenidos de los informes, no modifican de forma sustancial el contenido de este 
informe. Puntualizamos que la diferencia entre el total de privados y privadas de libertad a setiembre, 
con la cantidad relevada el 26 de octubre, es de 10 reclusos y una reclusa. Este cambio se debe a la 
liberación que se había concretado a partir de la gracia otorgada por la Suprema Corte de Justicia 
varias semanas antes. 


Del total de la población masculina, 266 son reincidentes y 161 son primarios. 
Utilizando este mismo vector de análisis para la población de reclusas, 9 son primarias 
y 21 reincidentes. 

Por último, la población de este establecimiento reproduce dos características del 
sistema carcelario general: a) la población es mayoritariamente joven, y la femenina 
aún más (60 % de las mujeres se agrupa entre las edades de de 21 a 35 años; de 
población general, el 50 % está entre los 21 y los 30 años); b) los delitos contra la 
propiedad privada (hurto 40 % y rapiña 21 %) son la mayoría , seguidos de los 
cometidos por violación de ley de estupefacientes (9 %), homicidio (8 %), lesiones 
(5,6 %), receptación (5 %), violación (4 %) y atentado violento al pudor (3,5 %); los 
demás delitos cometidos por penados/as o procesados/as (ultraje público al pudor, 
violencia doméstica, y otros no detallados) registran porcentajes muy menores en rela¬ 
ción a los demás. 


La infraestructura: algunas características 

El espacio para el transcurrir de la vida dentro del establecimiento es notablemente 
escaso y polifuncional. Toda la cotidianeidad se restringe a pocos metros cuadrados. 
Comen, duermen, defecan en el mismo lugar. En el mejor de los casos, solamente una 
sábana distingue un espacio de otro. Por ejemplo, casi todos los baños son continuida¬ 
des de los espacios colectivos de convivencia. 

El establecimiento se divide en quince sectores de los cuales cinco están adentro del 
predio y los restantes afuera del mismo; todos bajo la órbita del establecimiento. 

En la mayoría de lo sectores exteriores a la cárcel, se realizan actividades laborales, 
como por ejemplo en la bloquera o la chacra. La cantidad de reclusos que alojan estos 
lugares es: Chacra Grande, 11; bloquera, 14; Chacra de Pan de Azúcar, 9; Plantel de 
Perros de Maldonado, 1 recluso. En el caso de estos dos últimos sectores, los reclusos 
se encuentran permanentemente allí, en cambio en los dos primeros regresan a la 
cárcel, después de haber realizado sus tareas. Todos los reclusos que desempeñan acti¬ 
vidades en estos sectores tienen buena conducta y a vez se encuentran próximos a 
recuperar su libertad. 

La distribución de los/as reclusos y reclusas en los sectores interiores al edificio 
central se disgregan de la siguiente forma: a) hombres: sectores 0 con 47; 1A con 13; 
IB con 31; 1 con 31; 2 con 36; 3 con 34; 4 con 24; 5 con 55; 6 (aislamiento) con 12; 
7 con 16; 8 (reclusos que cometieron delitos sexuales) con 27 reclusos; 9 con 39 
reclusos; b) mujeres: un sector con 25 y otro con 5 (sector que aloja a quienes presen¬ 
tan problemas de convivencia). 

SERPAJ visitó los sectores 0, 3, 4, 6, 9 y los dos pabellones femeninos. Todos los 
sectores son colectivos y con patios internos. El sector 0 se divide en 10 piezas con un 


115 


SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 


pasillo que las comunica, la ventilación es nula y la luz escasísima; únicamente entra al 
pasillo la luz proveniente del patio interno. Cada pieza está ocupada por entre 4 y 5 
reclusos. Solamente hay un baño en pésimo estado, y en algunas piezas un chorro de 
agua mugrienta emula lo que podría llegar a ser una ducha. Obviamente, por las 
características del lugar, no hay privacidad alguna. La mayoría de la población no tiene 
colchones, frazadas, ni objetos de uso cotidiano. En las mismas piezas, comen -la 
comida que les proporciona el establecimiento o la que preparan en cocinas improvisa¬ 
das-. Las paredes de todo el sector están seriamente deterioradas, con abundante hu¬ 
medad y goteras. Este sector fue el más castigado en el motín que se produjo el 22 de 
octubre y dejó 2 muertos. Observamos en las paredes agujeros de proyectiles dispara¬ 
dos en esa ocasión por parte de la guardia interna, y múltiples manchas de sangre. Allí 
también se llevó a cabo una incursión de coraceros, días posteriores. Según voces de los 
reclusos, en ella se destrozaron muchos objetos personales, de uso cotidiano (colcho¬ 
nes, frazadas, televisores, radios, etc.). A su vez constatamos que todavía tenían en su 
cuerpo marcas y lesiones de las golpizas recibidas. Los dos reclusos muertos y los dos 
que al día de la visita de SERPAJ permanecían internados -uno de ellos de gravedad- 
pertenecían a este sector. 

Los sectores 3 y 4 son de similares características; se dividen en dos pabellones con 
un “comedor” y están separados por una pared. La ventilación es un poco mejor que en 
el sector 0 -aunque aún escasa-; abundante humedad y goteras. Cada pabellón tiene 
dos baños, todos en mal estado, sin los materiales adecuados. La privacidad es nula. A 
cada lado de los pabellones hay un piletón donde juntan el agua “potable” que les 
suministra la guardia. 

El sector 9, está dotado de una pieza en forma de U y contigua a ésta otra más 
pequeña. En unos de los extremos de la pieza se encuentra el baño a modo de prolon¬ 
gación, sin paredes. En el otro extremo hay una escalera que lleva a una cloaca que 
despide un olor nauseabundo. También hay otra cloaca en el medio de la pieza, debajo 
del colchón de un recluso. En los días de lluvia el ambiente se inunda con agua servida 
proveniente de los desagües de los baños de otros sectores. La ventilación es muy mala. 
La mayoría de los reclusos no tiene frazadas ni colchones. Cocinan y comen en el 
mismo lugar. 

Los dos sectores femeninos son bien diferentes entre sí. El que agrupa la mayor 
cantidad de reclusas tiene un patio interno donde hay una cloaca en malas condicio¬ 
nes. Este pabellón se divide en dos piezas y una sala grande que da al patio. La venti¬ 
lación y la luz en las piezas más pequeñas son malas. Tienen una cocina de uso compar¬ 
tido. Solamente disponen de una ducha y dos inodoros. Como en casi todos los secto¬ 
res, carecen de agua caliente. El único que la posee es el sector 9 de hombres, donde un 
tanque de plástico con una canilla y muchos suns 3 hace las veces de calefón. Observa- 

Calentador de agua pequeño que se utiliza habitualmente para calentar el agua para el mate. 


mos que muchas de las mujeres no tenían colchón y las que lo tenían, estaban en mal 
estado. El otro sector femenino se conforma de una pieza con un baño. La cantidad de 
reclusas que aloja es escasa, lo que hace que el espacio se conserve. El estado del sector 
es bueno (es una habitación que fue una biblioteca), con luz natural y buena ventila¬ 
ción, sin deterioros importantes en sus paredes. 

Por último, el sector 6 o celda de aislamiento es el único espacio del que dispone la 
cárcel para los castigos de los reclusos y las reclusas. La construcción está separada del 
edificio central, por lo que se encuentra aislada, sin ninguna otra construcción a su 
alrededor. Tiene una capacidad para 8 reclusos y/o reclusas. Su estado es tétrico; no 
tiene ventilación ni aire, las celdas son pequeñas. No tiene baño, solamente un agujero 
en un extremo. No se encuentra protegido por nada (ni árboles, u otra construcción), 
lo que hace que en invierno la temperatura sea muy baja y en verano sea muy alta, 
volviendo sofocante el ambiente e irrespirable el poco aire que hay. En un momento 
este sector llegó a tener alojados a 16 reclusos. También varios meses atrás estuvieron 
alojados hombres y mujeres juntos, cumpliendo una sanción disciplinaria. 


El establecimiento a partir de los reclusos y las reclusas 

En las entrevistas mantenidas con los reclusos y las reclusas se repitieron de forma 
constante dos quejas. 

La primera alude a la falta de agua en los sectores y la escasa atención médica. 
Tienen acceso al agua potable -en la mayoría de los sectores- solamente dos veces al día 
(incluso muchas veces el estado del agua no es el mejor). El acceso es tres veces al día, 
entre las 8:00 y las 9:00 hs, entre las 12:00 y la 13.00 hs., y las 17:00 y las 18:00 hs. 
El volumen de agua que sale de las canillas (en varios sectores cuentan con una sola 
canilla para todos) es exiguo. La mayoría de los reclusos acumulan el agua en bidones 
y piletas para después utilizar en el correr del día. El agua que se almacena en las 
piletas es utilizada para todo: limpieza personal, lavado de ropa, cocina, inodoros, etc. 

Algunos reclusos nos manifestaron que un sector tiene toda el agua que desee, las 
24 horas, ya que paga por el suministro. 

La segunda queja se refiere a la falta de atención médica. Por ejemplo, según varios 
reclusos, el último motín se había generado a raíz del reclamo de un sector para que 
atendieran a un compañero por un dolor agudo de muelas. Al no tener respuesta 
comenzó el desorden. Las reclusas, a su vez, se quejan de la discrecionalidad en la 
atención con respecto a los hombres. Asimismo, éstas manifiestan que no son atendi¬ 
das como corresponde en los controles ginecológicos. 

La mayoría de la población entrevistada se quejó de la falta de continuidad en el su¬ 
ministro de la medicación que les corresponde, tanto de psicofármacos como de medi¬ 
camentos comunes. Varios reclusos nos trasmitieron que los medicamentos son trafica- 


117 


SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 


dos por la guardia interna. Al preguntarle al personal de la enfermería por esta situación, 
se nos respondió que hay muchos enfermeros/as que no se animan a entrar a los secto¬ 
res, por lo tanto, se le proporciona a la guardia interna para que estos se los suministren 
a los reclusos. 


Arbitrariedad y discrecionalidad sistémica 

La plantilla total de policías con que cuenta el establecimiento es de 100, con un 
régimen de 12 horas de trabajo por 36 horas de descanso. La falta de personal peniten¬ 
ciario es una de las variables a tomar en cuenta a la hora de analizar la lógica instaurada 
tanto en este establecimiento como en otros. La frecuencia de rotación de la guardia, 
sumada al agotamiento tanto psíquico como físico del personal (muchos de ellos están 
ausentes por certificación médica), lleva a que el plantel efectivo por día sea de 10 poli¬ 
cías en promedio. Recordemos que los y las guardias realizan diferentes funciones como 
traslados a los juzgados, a los hospitales cercanos, y en caso de internación, el funciona¬ 
rio/a debe permanecer con la persona, lo cual implica que haya menor personal para el 
control interno del establecimiento. El día posterior al motín del 22 de octubre, se 
encontraban solamente tres funcionarios: el llavero y dos funcionarios penitenciarios. 

A partir de este escenario, como sucede en muchos centros penitenciarios, se esta¬ 
blece entre los reclusos/as y las autoridades del lugar una especie de contrato. La res¬ 
puesta obtenida por parte del Director del establecimiento a la pregunta de cuál es el 
criterio para agrupar a los reclusos en los sectores fue que “ellos se autorregulan”. Si 
algún recluso tiene problemas en su sector se le cambia de lugar, además cuando 
alguien comete una falta se puede llegar a castigar a todo el sector. Esto visibiliza la 
incapacidad del sistema para instrumentar criterios claros acorde a la normativa inter¬ 
nacional 4 , para agrupar a los reclusos y las reclusas. 

Es así que en un establecimiento donde la cifra de hacinamiento es altísima, con 
deterioro importante en las condiciones edilicias, carencia de servicios adecuados para 
los reclusos y las reclusas, con escaso personal capacitado, las relaciones, conductas y 
demandas se construyen bajo una lógica de arbitrariedad y discrecionalidad sistémica. 
Ello imposibilita el pleno ejercicio de todos los derechos de todos y todas los actores 
que conviven dentro del establecimiento; más allá de los abusos y malos tratos que 
algunos reclusos puedan recibir puntualmente. 

En este contexto casi dantesco, la resocialización y la rehabilitación de los reclusos 
y las reclusas es un hecho imposible, irrespetuoso y ofensivo a la hora de trasladarles 
responsabilidades. 

4 

Una de las recomendaciones realizada en la reciente visita por el Relator Especial de las Naciones 

Unidas sobre la Tortura y otras Penas o Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes, Dr. Manfred 

Nowak, fue la separación de penados y procesados. (Ver recuadro en este Informe). 


Fallo de la Justicia y despliegue 
de efectivos militares en Las Rosas 

El día 16 de octubre del presente año, el juez penal Gabriel Ohanian, -actuante en 
el caso del motín ocurrido el 22 de octubre en el establecimiento penitenciario Las 
Rosas (Departamento de Maldonado)-, rechazó el procesamiento del policía y los dos 
reclusos comprometidos en la causa. El magistrado desestimó los argumentos esgrimi¬ 
dos por el fiscal Luis Pacheco. 

El pedido de la fiscalía del procesamiento de los tres involucrados, se centró en por 
un lado, la responsabilidad de efectivo policial en la muerte de unos de los reclusos en 
el motín, y por otro, en la responsabilidad de dos reclusos como responsables de inci¬ 
tar el motín y la posible fuga masiva del penal. 

A su vez, las consideraciones que llevaron al juez a tomar la decisión de no procesar 
a los involucrados, según la edición digital del diario el País, fue que “ante la alternativa 
de aplicar la ley o la justicia había adoptado ésta última, sobre todo por considerar que 
el procesamiento al policía le hubiera provocado terribles consecuencias.” 1 

Por último, el magistrado público atribuyó la responsabilidad del motín y de la 
actuación policial al Estado. En cambio, para el fiscal, los “policías que actuaron en la 
represión del motín no lo hicieron basados en los criterios de moderación, racionali¬ 
dad y proporcionalidad previstos en la Ley de Procedimientos Policiales.” 2 

En la misma jornada que se conoció el dictamen del juez, se estaban desplegando 
efectivos militares en el perímetro externo del establecimiento para la custodia del 
lugar. 


1 http://www.elpais.com.uy/09 1117/ultmo-454810/ultimo-momento/ejercito-desplego-soldados-en-las-rosas 

2 Ibíd. 


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SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 



Informe especial realizado por el 
Comisionado Parlamentario sobre los hechos 
ocurridos en la Cárcel de “Las Rosas” 

El Comisionado Parlamentario presentó el día 3 de noviembre a la Comisión Espe¬ 
cial de Seguimiento del Sistema Carcelario del Parlamento, un informe sobre los he¬ 
chos ocurridos en la Cárcel Departamental de Maldonado “Las Rosas”, en la noche del 
21 al 22 de octubre de 2009. 

En dicha oportunidad, se produjo un motín, y en el desarrollo del mismo fallecie¬ 
ron dos reclusos, y otros resultaron heridos de entidad. 

El Comisionado refiere que “la causa de fondo, más allá de la circunstancia aleatoria 
a partir de la que se desató la violencia, radica en el extremo hacinamiento constatado 
en Las Rosas (y sus consiguientes repercusiones en los planos de la seguridad, salud, 
higiene, alimentación, ocio, etc.)”. 

Según el informe, existen versiones contradictorias -entre guardias por un lado y los 
reclusos por el otro- sobre el motivo que origina los incidentes, aunque podría 
interpretarse que la versión de los guardas es la correcta, de acuerdo a la actitud de los 
reclusos observada por el Comisionado. Más allá de esa interpretación, este afirma que 
“se tiene plena seguridad de la determinante incidencia del consumo de drogas en el 
origen de los hechos: en las horas previas existió un fuerte consumo de pasta base en el 
pabellón (...)”. 

El motín se inició en el sector 0, y una vez que los reclusos controlaron el ala izquier¬ 
da de la cárcel, liberaron a sus compañeros de los sectores 1, 2, 3 y 4. Según los 
testimonios e indicios recabados por el Comisionado, los reclusos no tenían como 
propósito el realizar una fuga masiva. Ante la pregunta sobre las razones para tomar esa 
zona de la cárcel, los reclusos respondieron: “Pintó descontrol ’ (sic). 

En síntesis, se indica que “si se produjo en breves instantes una explosiva situa¬ 
ción de caos, ello respondió a factores de fondo (hacinamiento, ocio, consumo de 
drogas y debilidades de seguridad), que combinados, generaron los resultados co¬ 
nocidos.” 

Al momento del inicio de los incidentes había unos diez funcionarios y un Sargento 
a cargo para controlar la situación. 1 Se indica que “las existencias de munición de 
goma eran mínimas (...) la provisión era (...) para un lapso de dos a tres minutos.” 

1 Al momento del motín se encontraban alojados en la cárcel de Las Rosas un total de 439 reclusos. 



Con respecto al arribo de refuerzos, se produjo por etapas, y “tomó caótica la res¬ 
puesta, que se desnaturalizó”. Es entonces que se produce la muerte del primer reclu¬ 
so, -alcanzado por un disparo-, siendo lo más probable según el Comisionado, que el 
autor de los disparos “no haya visto al interno” y hubiese disparado para “forzar la 
retirada” de los reclusos de ese sector. 

Sin embargo, al referir las circunstancias de la muerte del segundo recluso, el Comi¬ 
sionado afirma que “la misma fue el resultado de un acto criminal, cuyo esclarecimien¬ 
to procura el Juzgado competente”. Agrega que durante el procedimiento de respuesta 
se emplearon las armas de “forma antijurídica”. Refiere que “la acción policial de res¬ 
puesta, dificultada por circunstancias objetivas, desconoció el principio racional, pro¬ 
porcional y progresivo de la fuerza”, establecido por numerosas disposiciones interna¬ 
cionales de tratamiento de personas privadas de libertad. 2 

Entre las recomendaciones que realiza el Comisionado, está la de “prever acciones 
de contingencia para responder en los distintos establecimientos (...), ante situacio¬ 
nes de emergencia tales como intentos de fuga o motines, teniendo en cuenta que 
algunos centros cuentan con tales previsiones y otras no, de modo de garantizar (...) 
que contemplen el principio de la utilización racional, proporcional y progresiva de 
la fuerza.” Asimismo propone “instruir debidamente al personal de tales pautas de 
actuación”. 

Platea la necesidad de “dotar a los establecimientos de forma urgente de cantidades 
suficientes de armamentos y otros medios de coacción no letales”. Apunta también a 
que se extreme el celo en la realización de la investigación administrativa de los hechos 
ocurridos, a fin de determinar responsabilidades en la muerte de los internos y por las 
lesiones de dos reclusos. Además, recomienda “proceder a la urgente refacción de los 
sectores 0, 3, y 4 de Las Rosas”. 

Finalmente propone que se considere “a la brevedad el documento anexo al presente 
informe, sobre la seguridad interna y externa en la mencionada cárcel departamental.” 


2 Reglas Mínimas de Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos, regla nro. 5; Código de Conducta 
para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, art.3; Resolución de la Asamblea General de las 
Naciones Unidas 34/169; Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por Funcio¬ 
narios Encargados de hacer cumplir la Ley, art.5; Octavo Congreso de Naciones Unidas sobre Prevención del 
Delito y Tratamiento del Delincuente, La Habana, 7 de setiembre de 1990. 


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SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 




© 

Visita al establecimiento 
carcelario Cabildo 


122 


Aspectos generales 

El edificio es un antiguo convento que tiene más de 100 años de antigüedad. La 
construcción es laberíntica; tiene varios patios, por lo general cuadrados, a cuyos lados 
se encuentran las habitaciones que son usadas como espacios-cocinas o como celdas 
comunes. Una primera observación a marcar es que en caso de siniestro, por ejemplo 
un incendio, la posibilidad que acceder rápidamente por esos pasillos angostos y si¬ 
nuosos es bastante improbable. El edificio tiene, en general, un mantenimiento algo 
precario, pero que denota cierto esmero, considerando el bajo presupuesto existente 
para la gestión del mismo. Por ejemplo, las paredes exteriores de los múltiples pasillos, 
canteros, lugares comunes como patio y algunas cocinas, mostraban evidencias de 
haber sido pintadas recientemente con cal y color celeste. El trabajo fue realizado por 
las reclusas conjuntamente con el personal carcelario. 

Cabildo aloja actualmente a 378 reclusas, siendo la capacidad de albergue, 150 
plazas. Del total de reclusas, 246 están procesadas y 132 penadas; hay 247 reclusas 
primarias y 131 reincidentes. 


Andrés Cuenca 




Entre la población se encuentran 7 extranjeras (4 argentinas y 3 españolas, una de 
ellas tiene un bebé recién nacido); otras 7 mujeres cumplen prisión domiciliaria (3 
están procesadas y las restantes penadas) y 8 se encuentran cumpliendo sentencia en 
Hospital Yilardebó (3 de ellas están procesadas y 5 penadas). En la clínica de Pocitos 
para adicciones solamente hay 1 reclusa procesada, mientras que en la casa de Medio 
Camino hay 19 mujeres, todas penadas. 

Las franjas etarias del total de la población son las siguientes: el 39% tiene de 18 a 
25 años; el 31% de 26 a 35 años; el 13% de 36 a 45 años; y más de 45 años el 17%. 
La clasificación de la población por delito es: el 48% de las mujeres se encuentran 
recluidas por violación a las leyes de estupefacientes, el 28% por rapiñas, un 11% por 
homicidios y por último, con porcentajes menores, se constatan delitos tales como 
lesiones, estafas y otros no especificados en la información estadística proporcionada 
por las funcionarlas del centro penitenciario. 

Solamente 14 reclusas del total de la población carcelaria tienen VIH; todas reci¬ 
ben la medicación correspondiente y la dieta necesaria prescripta para su enfermedad. 
En el establecimiento habitan 21 menores, 13 niños y 8 niñas, que duermen con sus 
respectivas madres. La atención pediátrica a los bebés se realiza semanalmente; el mé¬ 
dico concurre al establecimiento, y si es necesaria la consulta con un especialista, son 
llevados al Hospital para Niños Pereira Rossell. Sin embargo, varias madres pidieron a 
SERPAJ levantara la queja en cuanto al no tan fácil acceso a la emergencia médica en 
caso de situaciones que consideran urgentes y la sensible disminución de frutas y 
verduras que facilitan la provisión de una dieta balanceada a sus hijos/as. 

La Directora, Comisaria Margarita Hermida, destaca la ayuda y buena disposi¬ 
ción que en todo momento recibe, especialmente en casos de urgencia, del Director 
de la mutualista La Española a través de quien además, se consigue la merienda de 
todos los días para los niños y niñas así como insumos varios para la enfermería. 
Todos los/as niños/as , a partir de los 10 meses en adelante concurren al jardín de 
infantes Pájaros Pintados, en convenio con INAU, que se encuentra fuera del estable¬ 
cimiento. 

La Directora de la cárcel mencionó que se encuentra en proceso de remodelación, 
un edificio comprado por el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) y cedido a la 
cárcel, situado en el barrio de la Teja, donde se alojará próximamente a 15 mujeres con 
sus respectivos/as hijos/as. 

Otro de los objetivos a alcanzar, según nos refirió la Directora, es la construcción de 
un espacio para la rehabilitación de aquellas reclusas con problemas de adicción. 

Consultada sobre la autoridad disciplinaria, Hermida respondió que se concentra 
en la Junta de Disciplina, presidida por la Directora, la Sub-Directora, personal poli¬ 
cial (los de más jerarquía) y el equipo multidisciplinario. Las decisiones se toman en 


123 


SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 


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colectivo, pero la Directora tiene la potestad de mantener o modificar la sanción (ya 
sea aumentándola o disminuyéndola). 

La Directora considera que las nuevas generaciones de reclusas son más jóvenes y 
“tienen mayor grado de adicción que generaciones anteriores; no respetan los códigos 
básicos carcelarios y eso no lo puedo permitir”. Dio como ejemplo una situación de 
falta de respeto a los menores en los horarios de visita: “no es posible que por diferen¬ 
cias entre ellas sean capaces de salivar a una criatura”. 

Las reclusas realizaron muchas quejas sobre el servicio de policlínica, que conside¬ 
ran ineficiente e insuficiente para atender a toda la población. Hay un médico 12 
horas al día y enfermeras las 24 horas. Asimismo se atienden las siguientes especialida¬ 
des: Ginecología, Oftalmóloga, Odontología -solamente para extracciones- y el espe¬ 
cialista en enfermedades infecto-contagiosas para los pacientes con HlV-Sida. Este 
especialista pertenece al Ministerio del Interior. Si el caso es muy grave se traslada a la 
paciente al Instituto de Higiene. La Directora de la cárcel criticó la atención brindada 
en los hospitales públicos, donde -dijo- se discrimina mucho a las personas privadas 
de libertad. 

El mes próximo (diciembre de 2009) se traslada a la cárcel un mamógrafo de la 
Comisión Honoraria de Lucha Contra el Cáncer, para realizar los controles correspon¬ 
dientes a las mujeres mayores de 40 años. 

Oferta educativa y laboral 

Se dictan clases de Primaria, Secundaria y UTU. Las clases impartidas por los pro¬ 
fesores de esta última institución son Corte y Confección y Telar. A estos dos cursos 
solamente pueden acceder las mujeres que tengan Primaria aprobada. 

Actualmente hay 45 mujeres en Primaria, 54 en Secundaria y 97 en otros cursos. 
Algunos de ellos son: teatro, manualidades, panadería, logoterapia, yoga, taller de 
música. Un docente de la Unidad de Educación, manifestó que el Consejo de Secun¬ 
daria no respalda los trabajos (no ofrece apoyo material, logístico o de difusión del 
programa). No tienen salones adecuados; para acceder a alguna sala donde se dan los 
cursos hay que pasar por las celdas. Todo es precario y en base al esfuerzo de los docen¬ 
tes y el personal del establecimiento, dijo. Cuando se consiguió un pizarrón y se lo 
pudo incorporar a la clase, todos, docentes y alumnas notaron la diferencia. Tienen en 
esta área 7 computadores, de los cuales sólo 3 funcionan. 

El espacio destinado para la tareas educativas es de aproximadamente 30 m2 y 
tiene un doble uso, es biblioteca y también sala de clases. Allí se dan las clases tanto de 
Primaria como de Secundaria. Hay un escritorio, cerca de 20 pupitres individuales, 
dos bibliotecas, una con libros de materias de estudios, los que se veían prolijamente 
separados por año y materias y otra con literatura en general. También hay un televisor 
y un aparato de DVD en correcto estado. 


La actividad laboral remunerada se restringe, por un lado, al trabajo al que las 
mujeres puedan acceder a partir de lo ofertado por empresas que llegan al estableci¬ 
miento, y por el otro, al peculio que puedan realizar. Por diferentes razones en los 
últimos tiempos disminuyó la oferta de trabajo por parte de las empresas. Con respec¬ 
to al peculio, el monto disponible sólo alcanza para 68 reclusas, por lo cual el sistema 
es rotativo. Del monto total percibido por el peculio, el 60% les es entregado y el 
restante 40% queda en un depósito bancario disponible al egreso. 

La visita conyugal de una hora de duración, está prevista cada 15 días, salvo para 
aquellas mujeres que tienen salida transitoria, quienes no acceden a ellas. Hay sólo una 
habitación para tales efectos. 

Las visitas inter-carcelarias están planificadas una vez por mes. Requieren, según la 
Directora, de un operativo muy complicado y riesgoso. Se dispone para tal operativo 
de 34 policías de servicios especiales, más las policías del propio establecimiento. Esta 
modalidad abarca no solamente a visitas conyugales sino también a familiares directos, 
por ejemplo hijos, hermanos o padres. 


Los sectores 

Los sectores se dividen en tres categorías: “máxima seguridad” (son 3 calabozos que 
se encuentran entre los sectores 1 y 2), “media abierta” (sector 1 y 2) y “de mínima 
seguridad” (anexo 1 y 2). Este año se agregó un espacio más (anexo 3) para reclusas, a 
las que se les debe otorgar “protección”, por lo tanto son tres sectores los que hoy en día 
cumplen esta función. 

En este nuevo sector están alojadas las reclusas que cometieron delitos por infanti¬ 
cidio y aquellas que tienen difícil relación con el resto de la población; hay un total de 
16 mujeres. Tienen un baño para todas, que fue construido hace poco, cerca de un mes. 
Hasta entonces tenían que orinar y defecar en “tachitos”. Tienen en la sala común una 
heladera, cocina y dos mesas. El lugar no tiene ventilación, es oscuro y húmedo. Son las 
únicas celdas que no tienen TV. Dicen no tener acceso a la Directora para plantear sus 
demandas. Una sola dijo ser lesbiana y que no la dejan visitar a su pareja que está en el 
sector de arriba. 

El sector 1 aloja a 8 mujeres y 8 niños. Hay una cocina general del sector, las 
paredes especialmente en el techo tienen mucha humedad, la ventilación es mínima, 
el aire que allí se respira es denso. Tienen cocina y heladera, La limpieza la realizan las 
reclusas, las que se organizan en grupo por semana. La administración pone una TV 
por celda, una heladera y a las que gozan de ciertos privilegios por tener bebés, tam¬ 
bién tienen un microondas. Esto, según dijeron las reclusas del lugar lo habían conse¬ 
guido, porque al cerrar a las 22 hs. el acceso a la cocina, no podían calentar la leche a 
los bebés. Respecto a las camas y colchones existentes, nadie puso reparos. En el pasi- 


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SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 


lio hay dos teléfonos públicos. Según dijeron las reclusas no hay límites en el uso, ni 
control sobre las llamadas que hacen. 

El sector 2 aloja a 22 reclusas. En él las dos cocinas existentes no funcionaban, se 
incendiaron hace tiempo y no fueron reparadas. Funciona sólo el horno de una de 
ellas, pero no tiene puerta, de manera que ponen reemplazando el faltante, un trozo de 
madera de conglomerado, la que en los costados se veía chamusqueada. El peligro de 
que se prenda fuego es constante. El techo es el que se encuentra en peor estado de 
todo el edificio que visitamos, está bajo amenaza de derrumbe, se caen los pedazos; las 
manchas de humedad son importantes y cubren gran parte del techo. Tienen también 
un salón donde reciben visitas, había solo dos bancos de madera, así que es de suponer 
que las visitas deben quedarse de pie o sentarse en el suelo. Para el sector 1 y 2 sola¬ 
mente hay un solo baño con un inodoro. 

Los anexos 1 y 2 son espacios destinados a las reclusas que están por recuperar su 
libertad y que tiene buena conducta. El anexo 1 tiene un total de 10 mujeres mayores, 
aunque una de ellas dijo tener 52, ésta tiene salida transitoria y se encarga de traer los 
artículos de limpieza cuando sale. Tenían TV, algunas habían hecho con frazadas una 
especie de celda-carpa, para tener algo de intimidad, dijeron. En general el sector 
estaba ordenado. Esta celda da lugar hacia otra, que se encuentra en un entrepiso que 
aloja a 24 mujeres. Esta celda fue una de las que estaba en peores condiciones, sin 
ventilación, oscura, con mucha humedad, se accede por unos pasillos muy angostos y 
oscuros. Tiene acceso a una terraza cuya puerta de madera estaba cerrada con un can¬ 
dado. 

En el anexo 2 en tanto, aloja a 7 mujeres con 7 bebés. En el pasillo hay 2 teléfonos 
funcionando. La ventilación consiste en una ranura en lo alto, tiene vidrio, pero no era 
suficiente la ventilación. Elay mucha humedad en las paredes y techo. Las reclusas se 
quejaron que por las cloacas había filtraciones. Una mujer mencionó que cuando salen 
al hospital o a parir siempre las llevan esposadas y con las grilletas, tienen que subir las 
escaleras con ellas puestas, lo que lógicamente dificulta el caminar. Cuando hacen el 
trabajo de parto están engrilladas a la cama, lo que les dificulta el pujar. Decían que el 
argumento es tenerlas así por si intentan fugarse, lo que catalogaban de una medida 
absurda e inhumana. Sin duda esta medida tiene una marca negativa de género. El 
baño tiene mucha humedad. La cocina es una habitación amplia, con tres mesas de 
fórmica, sillas de diferente tipo. La pintura de las paredes está vieja y descascarada. 
Hay una heladera y una cocina antigua a leña que sirve de mesada y una cocina. Hay 
también una máquina de coser vieja pero en uso según nos dijeron las mujeres. 


Cinco reclusos muertos en el Comear 

El lunes 24 de agosto de 2009 se produjo el fallecimiento de cinco reclusos que se 
encontraban alojados en el sector de los boxes del Módulo 6 del Complejo Carcelario 
Santiago Vázquez (Comear). A las 21:30 horas, los cinco reclusos internados en la 
tercera celda de ese sector, comenzaron a quemar un colchón a modo de protesta, 
aparentemente para acelerar su traslado al Penal de Libertad. Al parecer el fuego se 
tornó inmanejable y comenzó a propagarse conjuntamente con el humo. 

Los policías se encontraban a 7 metros de distancia del Sector Boxes, debiendo 
cruzar dos portones con cerrojos hasta llegar al celdario. En una primera instancia, los 
guardias abrieron la puerta de las celdas contiguas a la incendiada y evacuaron 14 
reclusos. Luego con algunos extintores apagaron el fuego de la celda desde el pasillo, 
pero no consiguieron sacar a tiempo a los reclusos que se encontraban en la celda 
donde se produjo el incendio. 

Los reclusos fallecidos fueron Jorge Peñaloza (23 años), Romeo Garín (28 años), 
Adrián Salaberry (27 años), Christian Alemán (30 años) y Robert Correa (28 años). 
Los cinco habían sido remitidos por rapiñas y hurtos. 1 

En declaraciones a un medio de prensa, el Comisionado Parlamentario Alvaro Gar- 
cé expresó que las condiciones de hacinamiento en las que se encontraban los reclusos 
“no es una causa del hecho” aunque sí incide en la extensión del daño. Afirmó que “si 
en lugar de que estuvieran alojados cinco presos en un calabozo había uno, la cosa sería 
distinta. Nunca vi algo igual en los años que llevo trabajando en cárceles”. 2 

A partir de la investigación de los hechos, la Justicia dispuso la clausura del expe¬ 
diente por entender que los funcionarios policiales actuaron con la mayor celeridad 
posible, aunque no pudieron rescatar con vida a todos los encarcelados. 3 

El 2 de septiembre, el Comisionado Parlamentario presentó una denuncia penal 
por amenazas y agresiones físicas a las que fueron sometidos tres reclusos del Comear 
que fueron testigos del incendio de la noche del 24 de agosto. Según declararon estos 
testigos ante el Comisionado, policías encapuchados los habrían amenazado para que 
no denunciaran la existencia de demoras en el procedimiento policial que se llevó a 
cabo para extinguir el fuego. Estos reclusos, que se encontraban en celdas contiguas a 
la que sufrió el incidente, fueron trasladados a la cárcel Soler de San José. El Comisio¬ 
nado Alvaro Garcé plantea en un informe que la guardia habría llegado tres minutos 
después de que se generalizó el fuego, con un extintor que no funcionó. 

Al cabo de otros seis minutos, los agentes habrían regresado con otro extintor, pero 
para entonces, los reclusos ya habrían muertos calcinados. 4 

1 Diario El País, 26 de agosto de 2009. 2 Diario El Observador, 25 de agosto de 2009. 3 http:// 
www.espectador.com/lv4_contenido.php?id=160305&sts=l - 26/08/09. 4 El País Digital, 3 de sep¬ 
tiembre de 2009. 


127 


SEGURIDAD CIUDADANA Y SISTEMA CARCELARIO 



128 


Institucionalidad del Estado 


129 


130 


Relaciones Estado-sociedad civil 
La autonomía en la cuerda floja 


Raúl Zibecbi * 

De la mano de la cooperación internacional se instalaron en los últimos años un 
conjunto de conceptos e ideas-fuerza, que se han convertido en nuevo sentido común 
en el quehacer político y teórico. El proceso que llevó a la naturalización de unas ideas 
y al abandono de otras, ha pasado desapercibido pero no es, en absoluto, natural e 
inevitable, menos aún irreversible. Las relaciones entre sociedad y civil y Estado están 
en el núcleo de esos nuevos conceptos que están sirviendo tanto para nombrar como 
para modelar realidades. 

El concepto de sociedad civil es ampliamente utilizado por Estados, academias, 
organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, medios de comunicación 
y, cada vez más, por la gente común. En suma, es un concepto instalado en casi todas 
las esferas de la vida social, para referirse a todo aquello que no es, en sentido estricto, 
parte del Estado. 

Existe un cierto consenso en el sentido de que la sociedad civil es un contrapeso a 
los Estados. “La sociedad civil es representada como el terreno de los conflictos econó¬ 
micos, ideológicos, sociales y religiosos, respecto de los cuales el Estado tiene la tarea 
de resolverlos” 2 . Esa concepción no opone sociedad civil y Estado, considera que la 
interrelación entre ambos puede frenar la creciente debilidad estatal y ser fuente de 
nuevas legitimidades y consensos. El que defiende Bobbio es el significado más utiliza¬ 
do actualmente, que deriva de la posición adoptada por Marx, en la cual la sociedad 
civil es la esfera de las relaciones económicas entre individuos abstractamente iguales. 

Los conceptos no son neutros; tienen una historia, un lugar de enunciación, inten¬ 
cionalidad política. O sea, reflejan relaciones de poder. Sociedad civil es un concepto 
derivado de la peculiar historia europea que ha sido adoptado en América Latina, 
como tantos otros, de modo acrítico. La evolución del concepto de sociedad civil desde 
Locke y ffobbes, pasando por Rousseau hasta llegar a ffegel y Marx, echa luz sobre un 
proceso que permite al intelectual indio Partha Chatterjee, situarlo “como un produc¬ 
to del provincianismo de la filosofía social europea” 3 . 


* Periodista, investigador y militante en movimientos sociales. 

2 Norberto Bobbio, “Sociedad civil” en Diccionario de política , Siglo XXI, México, 1987, p. 1523. 

3 Partha Chatterjee, La nación en tiempo heterogéneo, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 2007, 
p. 156. 


131 


INSTITUCIONAL!DAD DEL ESTADO 


Pero la historia del pensamiento europeo anula la comunidad y la sustituye por la 
nación, la única forma aceptada de comunidad. “Dentro de la moderna teoría social 
europea, la represión de una narrativa independiente de la comunidad se encuentra en 
la base, tanto de la distinción entre el Estado y la sociedad civil, como de la disolución 
de esta distinción” 4 . Sin embargo, la historia europea es, también, la resistencia a la 
omnipotencia de los Estados, tarea que ha correspondido a las sociedades civiles. Por el 
contrario, los Estados nacidos como consecuencia del hecho colonial presentan una 
genealogía diferente a la europea, incluso aquellos que, como el uruguayo, han hecho 
gala de una historia particular que los diferenciaría del resto de los Estados y naciones 
latinoamericanas. 

Esta herencia colonial en la que el Estado fue construido desde arriba, y sostenido 
en una relación de ajenidad y exterioridad respecto a la sociedad, fue actualizada y 
profundizada por el neoliberalismo, lo que equivale a decir que la crisis y desmonte de 
los Estados del Bienestar volvió a colocar algunos temas planteados por el colonialismo 
en lugar destacado. Entre ellos, la cuestión de quiénes son ciudadanos con plenos 
derechos y quiénes no. Aquí entra a tallar un actor decisivo entronizado por el Consen¬ 
so de Washington con la tarea de atemperar los graves problemas sociales creados por 
la desregulación y la apertura de las economías del Sur: la cooperación internacional. 

Para el dentista político nicaragüense Andrés Pérez Baltodano, “uno de los frutos 
de la cooperación ha sido instalar en nuestros países el concepto de ‘sociedad civil’ y un 
lenguaje y unas visiones copiadas del Norte y ajenas a nuestras realidades” 5 . Cree que 
la cooperación ha sido inútil para reducir la pobreza: en su país, Nicaragua, en 25 años 
la cooperación aportó 16 mil millones de dólares pero uno de cada tres niños sigue 
padeciendo desnutrición crónica. En todo el mundo, la cooperación aportó 2,3 billo¬ 
nes de dólares, el PIB anual de toda Sudamérica, sin resultados concretos para mostrar. 

Pero si no ha conseguido reducir la pobreza, Pérez Baltodano detecta en cambio seis 
aspectos en los que sí ha influido, negativamente, en los países receptores. La primera 
cuestión deriva de las relaciones desiguales (¿coloniales?) entre donadores y beneficiarios. 
En ese mismo rango, menciona “la condicionalidad teórica y la dependencia intelectual 
mediante la imposición de un vocabulario conceptual, metodologías y premisas teóricas 
que han bloqueado el desarrollo de la capacidad intelectual de los países del Sur para 
identificar, conceptualizar y resolver sus propios problemas”. En ese sentido, los países 
del Sur se han convertido en consumidores de teorías y opiniones de intelectuales y 
técnicos del Norte. Peor aún: “El apoyo a la investigación crítica degeneró en actividades 
de promoción de trabajos de consultoría técnica disfrazadas de investigación” 6 . 

4 Idem p. 166. 

5 Andrés Pérez Baltodano, “Cooperación internacional y sociedad civil: el alto precio de una relación”, 
revista Envío No. 291, Managua, junio 2006. 

Idem. 


6 


En segundo lugar, la cooperación introdujo el concepto de “sociedad civil”, bajo el 
paraguas teórico del Banco Mundial, tan amplio y elástico que es difícil comprender qué 
queda fuera y qué sectores sociales forman parte de ella. Se trata, en opinión de Pérez 
Baltodano, de un concepto neutro adecuado para describir las organizaciones que con¬ 
tribuyen a “reproducir la gobernabilidad democrática que demandaba la sociedad de 
mercado”. 

En tercer lugar, la cooperación visualiza y promueve, a través de conceptos como 
sociedad civil, una sociedad armónica integrada por actores que buscan el consenso y 
operan a través de él, y consigue transformar “todos sus conflictos en diferencias mar¬ 
ginales”. Evaporado el conflicto, todos los actores son iguales, desapareciendo por lo 
tanto conceptos como oprimidos y opresores, explotados y explotadores, y toda la 
gama de conceptos que pertenecen a la visión del mundo que aspira a cambios estruc¬ 
turales. Las necesidades pueden resolverse sin conflicto, sin apelar a la organización y 
la lucha. No es difícil comprender porqué esta idea de sociedad civil ha calado tan 
hondo en Uruguay. 

En cuarto lugar, considera que el de sociedad civil es un concepto eurocéntrico, que 
pasa por alto que los Estados del tercer mundo son dependientes en la desigual rela¬ 
ción entre Estados existente en el mundo. Del mismo modo que desparece la opresión 
en el tipo de relaciones estructurales en el interior de un país, desaparece también la 
idea de relaciones desiguales -incluyendo el intercambio desigual y la explotación- de 
unos países por otros. Conceptos como imperialismo, por ejemplo, han sido erradica¬ 
dos del lenguaje de la cooperación. 

La quinta cuestión que propone Pérez Baltodano, enfatiza la dependencia económi¬ 
ca que se genera respecto de la cooperación, ya que la base material de la sociedad civil 
en los países del tercer mundo no tiene raíces internas. Operan dentro de un marco de 
valores y prioridades que se imponen sobre los beneficiarios de las ayudas, que no 
excluye los conflictos y disputas, pero que “no tienen la capacidad para transformar las 
estructuras sociales que generan pobreza y miseria en los países del Sur”. 

Por último, la desactivación del conflicto social va de la mano con la puesta en 
escena de la sociedad civil en espacios no democráticos. Esos espacios son bien conoci¬ 
dos: salas de conferencias, eventos en hoteles de lujo, talleres de capacitación, y un 
largo etcétera. Concluye que “no se consiguen transformaciones estructurales en discu¬ 
siones celebradas en salas de reuniones en las capitales” de los países europeos o lati¬ 
noamericanos. 

De la mano de la cooperación surge un modo de hacer política de carácter burocrᬠ
tico, neutro, sin las urgencias ni las rabias de los de abajo, un estilo tecnocrático, “para” 
los de abajo pero sin ellos. Los miembros de esta sociedad civil, “hasta cuando protes¬ 
tan contra el sistema, lo hacen utilizando la verdad que impone el poder; es decir, 
utilizando el vocabulario conceptual y las visiones del mundo legitimadas y aceptadas 


133 


INSTITUCIONAL!DAD DEL ESTADO 


134 


por la cooperación internacional y los países donantes” 7 . Incluso en los casos en que los 
miembros de la sociedad civil representen a los marginados por convicciones éticas, 
aunque muchas veces los impulsan conveniencias profesionales, nunca comparten las 
“urgencias existenciales de sus representados”. 

Mientras vivamos en sociedades en las que una parte de la población no tiene 
derechos (sustituidos por beneficios), seguir hablando de sociedad civil es hacerlo de 
aquellos que, siendo ciudadanos con plenos derechos, hablan y actúan en nombre de 
quienes no los tienen. Las políticas sociales atemperan esta falta de derechos, pero no 
resuelven el problema de fondo. 

En los últimos años, se registran intentos de ir más allá de las definiciones legadas 
por el Banco Mundial y otras instituciones globales, ligados a las gestiones de los 
gobiernos progresistas y de izquierda, recogiendo además las experiencias de los nue¬ 
vos actores nacidos bajo el período neoliberal. El chileno Manuel Garretón, por ejem¬ 
plo, se pregunta si los conceptos de ciudadanía y sociedad civil “tal como los hemos 
recibido de la tradición intelectual”, dan cuenta de los desafíos planteados por los 
movimientos sociales o, por el contrario, “si estamos frente a situaciones que exigen 
una revisión y redefinición de los mismos” 8 . 

Sostiene que en América Latina es difícil asimilar la sociedad civil como un contra¬ 
peso al Estado, como sucede en Europa. “No estamos antes sociedades que, organiza¬ 
das desde abajo, ya sea desde los individuos o desde sus asociaciones, estructuran una 
autoridad que llamamos Estados, sino por el contrario éste es el que constituye desde 
el principio simbólico de una nación a la sociedad a través de la política” 9 . Al no existir 
una sociedad civil autónoma del Estado, aquella estalla con las reformas neoliberales y 
la globalización y se producen las vastas acciones sociales que conocimos en el conti¬ 
nente. 

De ese estallido social, sostiene Garretón, surgen nuevos modelos de relación Estado- 
sociedad. Uno de ellos intenta, a través de la movilización política casi permanente, 
establecer una nueva configuración en la cual los actores sociales serían la pieza clave en la 
articulación social, como sucede en Venezuela. La segunda variante, que se registra bási¬ 
camente en Chile y Uruguay, es la reconstrucción de la sociedad a través de los partidos. 
Ambas serían variantes de una dinámica “politicista”, o si se prefiere estatalista. 

Surgieron, en paralelo, intentos de reconstruir las relaciones Estado-sociedad desde 
la sociedad misma, en su variante étnica o movimientista. Esta reconfiguración tiene la 
dificultad, como acertadamente señala, de la “implementación institucional y políti- 

7 Idem. 

Manuel Antonio Carretón, “Sociedad civil y ciudadanía en la problemática latinoamericana actual”, 
en Políticas sociales y de desarrollo y ciudadanía , Ministerio de Desarrollo Social, Buenos Aires, 2007, 
p. 25. 

Idem, p. 26. 


9 


ca, más allá del horizonte utópico” 10 . En todo caso, la inclusión de los actores sociales 
permite darle un nuevo sentido a los conceptos de ciudadanía y sociedad civil. En el 
futuro, la sociedad civil debería definirse a partir de los actores sociales, “sujeto de 
demandas y proyectos que reconstituyen efectivamente el espacio donde la sociedad y 
el país se producen como tales” 11 . 

El período neoliberal introdujo cambios en las reflexiones de los teóricos de las 
políticas sociales y de la sociedad civil, en gran medida por el tipo de sujetos que 
nacieron al influjo del modelo privatizador. Dicho de otro modo: el nacimiento de 
movimientos sociales diferentes a los de la generación anterior, cuyo eje se traslada del 
lugar de trabajo al territorio, genera un nuevo escenario “en el cual aquellos que fueron 
excluidos del pacto corporativo buscan formas de organización propia, con mayor au¬ 
tonomía y menor control del Estado” 12 . 

Este nuevo escenario supone un desafío novedoso para los Estados que surgen de la 
crisis de legitimidad del Consenso de Washington. Durante el período de crisis del 
modelo, a diferencia de lo que sucedía durante el Estado del Bienestar, los intereses 
sociales dejaron de constituirse al interior del Estado. Por eso la exclusión es el tema 
central de las agendas progresistas, que pueden leerse también como ciudadanía y 
participación de la sociedad civil, que serían garantías para la estabilidad democrática. 

Los actores sociales, claves en las políticas sociales “posneoliberales”, se constituyen 
en el conflicto social, y las políticas sociales deben tenerlo en cuenta. La dentista social 
brasileña Sonia Fleury formula los objetivos para esta nueva etapa: “Es a través de las 
políticas sociales que el Estado interpela a los ciudadanos resignificando los contenidos 
conflictivos por medio de tecnologías apropiadas, despolitizando las demandas que le 
dirigen y, finalmente, redefiniendo el significado de la ciudadanía. La política social 
es, pues, una metapolítica, ya que establece criterios para inclusión y/o exclusión de 
los individuos en la comunidad política de los ciudadanos” 13 . 

Llama la atención la centralidad que tiene el Estado, y la práctica estatista, en esta 
versión de las políticas sociales: son ellas las encargadas de definir los espacios y modos 
de participación y del ejercicio de la ciudadanía. Ciudadanos definidos como tales por 
las instituciones estatales sin contar con esos ciudadanos para definirlas, corregirlas o 
negarlas. Se podrá argumentar, como se hace a menudo, que esas personas participan 
en los espacios diseñados para ello. Sin embargo, no participan en tanto sean sujeto de 
derechos iguales al resto de la población, sino por una cuestión meramente instrumen¬ 
tal, que se plasma en beneficios materiales contantes y sonantes. En paralelo, y no 


10 Idem, p. 34. 

11 Idem, p. 35. 

12 Sonia Fleury, “Ciudadanía, exclusión y democracia”, en Políticas sociales y de desarrollo y ciudadanía, 
ob. cit. p. 13. 

Idem, p. 22. 


135 


13 


INSTITUCIONAL!DAD DEL ESTADO 


pretendo entrar en el debate, a los no ciudadanos se les aplican con todo rigor las 
políticas de seguridad ciudadana, sin más alternativa que la cárcel u otras instituciones 
de encierro. 

En Uruguay, la participación de la sociedad civil ha sido definida desde el Ministe¬ 
rio de Desarrollo Social (MIDES) como uno de los objetivos primordiales que pautan 
las diferencias de la política progresista. Según el director de INFAMILLA del MIDES, 
esa relación no debe darse en pie de igualdad absoluta: “Es posible y deseable generar 
ámbitos de estado-sociedad civil para el diseño e implementación de políticas sociales, 
pero entendemos que no se debe confundir co-diseño o la cogestión con igualdad de 
responsabilidades en cuanto a la direccionalidad de las políticas” 14 . 

Desde este punto de vista la propuesta es razonable, ya que el Estado tiene respon¬ 
sabilidades de las que no debería abdicar. A la hora de concretar esa relación, se articula 
un discurso que hace énfasis en “promover la autonomía crítica y la participación de 
los ciudadanos” y el énfasis en que la cooperación con organizaciones de la sociedad 
civil “ha sido un factor clave para el logro de los objetivos propuestos” 15 . Sin embargo, 
cuando se aterriza la participación concreta de la sociedad civil, los ejemplos son bas¬ 
tante más generales y poco precisos. 

Existen, no obstante, unos cuantos ejemplos prácticos de cómo el MIDES y el 
gobierno conciben la relación entre sociedad civil y Estado. Una primera constatación, 
es el cambio en la terminología: las ONGs son ahora OSC, Organizaciones de la 
Sociedad Civil, aunque se aclara que no son toda la sociedad civil sino una parte de 
ella. Una segunda característica es que buena parte de las intervenciones son de carác¬ 
ter territorial, en los barrios más pobres, donde funcionan por ejemplo 75 SOCAT 
(Servicio de Orientación Consulta y Articulación Territorial). Para el MIDES el terri¬ 
torio es “una de las claves en la implementación de las políticas sociales” ya que es “un 
espacio de relaciones sociales donde intervienen actores diversos” donde es posible 
resignificar la política centralmente definida” 16 . 

En tercer lugar, como ya fue dicho, hay una clara división del trabajo entre quienes 
toman las decisiones, realizando consultas a la sociedad civil, y la ejecución de esas 
decisiones que es mucho más flexible y abierta. “El Estado toma las decisiones estraté¬ 
gicas pero con capacidad de gestión y autonomía de las partes” 17 . Eso supone una 
autonomía para ejecutar lo que otros, el Estado en este caso, ya han definido. 


14 Julio Bango, “Hacia una estrategia de desarrollo con justicia social”, en Gozos y sombras del gobierno 
progresista , Dedos, Montevideo, 2009, p. 277. 

15 MIDES, De la emergencia a la equidad social. Cuatro años de políticas sociales , MIDES, Montevideo, 
2009, p. 6. 

16 Julio Bango, ob. cit. p. 291. 

17 Brecha, 18 de setiembre de 2009, entrevista a Julio Bango. 


Por último, el tipo de intervención que se registra en los territorios de la pobreza 
supone la participación de diversos actores (organizaciones de los sectores populares, 
empresas privadas, fundaciones y ONGs, empresas estatales e instituciones), para 
mejorar la situación de los pobres (vivienda, mejoras en las condiciones laborales o 
culturales y otras) en base a la cooperación y la división del trabajo. Los pobres aportan 
mano de obra, los demás actores recursos o contactos para conseguir fondos o donacio¬ 
nes. De este modo se han conseguido realizar algunas obras, como construir mejores 
viviendas para grupos de recicladores -por poner apenas un ejemplo- o espacios donde 
trabajar con la basura en mejores condiciones, con baños, duchas y en ocasiones con 
maquinaria para facilitar el trabajo de clasificar los residuos. 

Se consigue mejorar la situación material de los sectores populares sin realizar cam¬ 
bios estructurales; pero también sin conflicto, sin llegar a identificar intereses antagó¬ 
nicos en una sociedad que, pese a la reducción de la pobreza, sigue siendo tan clasista 
y segmentada como lo fue siempre. Este tipo de cooperación entre sujetos con intere¬ 
ses antagónicos, plancha las diferencias e impide identificar situaciones como la explo¬ 
tación. Por un lado, no hay duda que introducen cambios en la forma de vida, consi¬ 
guen que la cotidianeidad sea menos tensa, la pobreza menos extrema, pero también 
ofrece ciertas bases para que la pobreza no se siga reproduciendo. 

Por otro lado, eludir el conflicto impide que los pobres tengan conciencia de las 
causas de su pobreza, desestimula la organización (de hecho muchas intervenciones se 
registran en territorios de baja densidad organizativa y al cabo del tiempo no modifi¬ 
can esa realidad) y los cosifica en su papel de “beneficiarios” que reciben “prestacio¬ 
nes”. Los clasificadores siguen siendo clasificadores, lugar al que llegaron por el proceso 
neoliberal de desindustrialización que no tiene visos de revertirse. De hecho, y por 
mencionar sólo a este sector, el documento “Compromiso por la Ciudad y la Ciudada¬ 
nía” suscrito por la Intendencia de Montevideo, el MIDES, el Ministerio de Trabajo y 
Seguridad Social y el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Am¬ 
biente, critica con justeza la “teoría del derrame” y las políticas focalizadas del período 
neoliberal, defiende la “participación social en la definición y el acompañamiento de 
las políticas” y busca involucrar a los clasificadores en su definición y control 18 . 

Entre los objetivos se propone erradicar el trabajo infantil en la clasificación de 
residuos y la creación de “circuitos limpios” con la clasificación domiciliaría, que per¬ 
mita “avanzar en la dignificación de la actividad clasificadora” y la creación de centros 
de clasificado para “formalizar” la actividad. De ese modo se obtendría la inclusión de 
ese sector marginalizado y, en palabras del citado documento, “abrir ‘rutas de salida, 
palancas para la emancipación de las y los clasificadores de su condición de excluidos a 
través del ejercicio pleno de sus derechos como trabajadores, vecinos y ciudadanos”. 


137 


Compromiso por la Ciudad y la Ciudadanía”, 22 de julio de 2008 en www.presidencia.gub.uy 


INSTITUCIONAL!DAD DEL ESTADO 


No comparto esa visión por demasiado lineal y simplista y, sobre todo, porque 
tengo la convicción que la emancipación es un largo proceso en el cual la construcción 
de la autoestima juega un papel determinante, por encima incluso de la mejora de las 
condiciones materiales de vida. Si la noción de ciudadanía se basa en una comunidad 
nacional homogénea en derechos y deberes, no es por el camino de estas políticas 
sociales como se la puede construir, sino por el de reformas estructurales que impidan 
la aparición de oficios como el de los clasificadores. 

El Estado, aunque en opinión del MIDES “condensa la opinión de la sociedad en 
un tiempo histórico determinado”, puede contribuir a mejorar la situación de los 
sectores populares, y en estos cinco años ha hecho un notable esfuerzo en ese sentido. 
Creer, no obstante, que la intervención estatal puede ser palanca de la emancipación, 
implica o bien sobreestimar las capacidades de las instituciones respecto a al condición 
humana o subestimar uno de los tesoros de las relaciones sociales como lo es la eman¬ 
cipación. Quizás, haya que concluir con Patterjee que uno de los grandes problemas, y 
confusiones, generados en este período de la vida en sociedad es que ahora el poder “no 
cimenta su legitimidad a través de la participación de los ciudadanos en las cuestiones 
de Estado, sino en su papel como garante y proveedor de bienestar de la población” 19 . 


19 Partha Chatterjee, ob. cit. p. 183. 


El voto epistolar como punto de partida 
de un debate constructor de ciudadanía 


Federico Dureiko* 

Dos meses antes de las elecciones presidenciales del 25 de octubre se lanza, por 
parte de la Comisión Nacional por el voto de los/as uruguayos/as en el exterior, la 
campaña a favor del voto en el exterior. 1 Si bien la lucha por obtener el derecho al voto 
epistolar se remonta décadas atrás, ha tenido más fuerza fundamentalmente luego del 
término de la última dictadura cívico-militar en el Uruguay y especialmente en los 
últimos años. Dicha campaña tiene como objetivo respaldar -a través del voto por el 
SI-, la reforma constitucional que incorporaría un numeral (el décimo tercero) en el 
art. 77 de la Constitución de la República, el cual proclama: “Todo ciudadano es miem¬ 
bro de la soberanía de la Nación; como tal es elector y elegible en los casos y formas que se 
designarán . 2 ” 

Un análisis profundo sobre el tema de las migraciones escapa a este artículo; es 
imposible analizar en este espacio un fenómeno cuya complejidad toca tantas y tan 
diversas aristas de la realidad, como la política, la económica, la cultural, la demogrᬠ
fica, la jurídica, etc. Sin duda se hace urgente y necesario que la sociedad uruguaya 
considere seriamente el papel que juegan o debieran jugar los migrantes en el destino 
político del país, a través de un debate participativo y responsable entre los distintos 
actores involucrados: Estado y ciudadanía toda, brindando mayor participación a los/ 
as ciudadanos/as en el exterior, que según algunos datos oscilan entre 300.000 y 
600.000 3 . 

Innegablemente, este último gobierno ha sido el que más ha apostado por la inte¬ 
gración de la diáspora. En su discurso de asunción de mando en marzo de 2005, el 
presidente Tabaré Vázquez realiza dos anuncios respecto de la situación de los y las 
migrantes: la creación de la Dirección General para Asuntos Consulares y Vinculación 
o más conocido como el Departamento 20, en la órbita del Ministerio de Relaciones 

* Estudiante avanzado de la Carrera de Relaciones Internacionales, militante social. 

1 Comisión Nacional por el voto de los/as uruguayos/as en el exterior (http://votoxuruguay.org) 

2 Constitución de la República Oriental del Uruguay de 1967 con las modificaciones de 1997 

3 Caballa, Wanda; Pellemno, Adela: “Una estimación de la emigración internacional uruguaya entre 

1963 y 2004” 


139 


INSTITUCIONAL!DAD DEL ESTADO 


Exteriores, cuyo cometido es la coordinación de la política nacional de vinculación y 
retorno con la emigración al país, y segundo, el envío al Parlamento de un proyecto de 
Ley 4 que habilitara el voto epistolar ya que según sus palabras: “ creemos que un elemen¬ 
to esencial para la vinculación con los uruguayos residentes en el exterior es consagrar el 
pleno ejercicio de sus derechos cívicos.. 

El proyecto fue rechazado en la Cámara de Diputados, esgrimiéndose como argu¬ 
mento por parte de la oposición su contravención al artículo I o de la Constitución que 
se expresa: "La República Oriental del Uruguay es la asociación política de todos los habi¬ 
tantes comprendidos dentro de su territorio" y que por ende para habilitar el voto epistolar 
es necesaria una reforma constitucional ya sea mediante una ley constitucional o me¬ 
diante un plebiscito. Cabe aclarar que “1 os habitantes ” son todos aquellos individuos 
que residen en el país, pudiendo ser incluso ciudadanos/as de cualquier otro país y, de 
hecho, votar en otros países mediante el voto epistolar o consular; influir en sus países 
de origen, pero vivir en Uruguay y por tanto ser parte de la asociación política de este 
país. 

En el derecho internacional existe una contraposición entre el "ius sanguinis", es 
decir, el derecho de sangre, y el “ius soli” el derecho del suelo. Nuestra Constitución 
utiliza un criterio mixto para definir la ciudadanía uruguaya 5 . El ius soli determina el 
criterio jurídico por el cual la persona adquiere la nacionalidad por el hecho de nacer 
dentro del territorio de un determinado país. Se ha aplicado por la necesidad que han 
tenido a lo largo de la historia, países que eran netamente receptores de migrantes, ya 
que este criterio favorece la integración de los migrantes en el país de acogida, puesto 
que concede la ciudadanía después de estar radicado o avecinado al país por un deter¬ 
minado período de tiempo. Uruguay es un claro ejemplo de la utilización de este 
argumento para otorgar la ciudadanía a todos aquellos migrantes que así lo desearan 
dadas las olas migratorias de comienzos del siglo XX, principalmente aquellas prove¬ 
nientes de Europa. 

Pero a su vez, el artículo 74 de la Constitución estipula: “Son también ciudadanos 
naturales los hijos de padre o madre orientales, cualquiera haya sido el lugar de su nacimien¬ 
to, por el hecho de avecinarse en el país e inscribirse en el Registro Cívico. ” Es aquí donde 
aparece el criterio de ius sanguinis y otorga la ciudadanía al individuo por filiación 
natural e incluso por adopción, aunque haya nacido en territorio de otro Estado. Este 
criterio se fundamenta en la realidad sociopolítica de aquellos países con altas tasas de 
emigración, ya que vincula al individuo con el ordenamiento jurídico del país de ori¬ 
gen de uno o ambos padres, independientemente que opte por otra nacionalidad a 
determinada edad. 

4 http://www.parlamento.gub.uy/websip/lisficha/fichaap.asp?Asunto=25984 

5 Jiménez de Aréchaga, Arbuet, Puceiro. Derecho Internacional Público, Tomo II. 


Pero parece ser que el argumento principal en contra del voto epistolar, no nace del 
uso malintencionado y/o erróneo de los conceptos de ciudadanía y nacionalidad, sino 
que el argumento más esgrimido por los detractores del voto epistolar es que simple¬ 
mente el/la uruguayo/a que reside en el exterior no debería votar ya que no sufriría las 
consecuencias de su voto. Este argumento carece de solidez ya que un número cada vez 
más elevado de uruguayos/as viajan para votar porque pueden costearse ese gasto, mien¬ 
tras que otro gran número de ellos/as ya sea porque no disponen del dinero o su 
condición jurídica no les permite salir con facilidad del país de residencia ven negado 
su derecho a sufragar, y por lo tanto de decidir acerca del destino político de su país de 
origen. Además de ser una forma de discriminación hacia ellos/as, porque parecería ser 
que el sistema político pretende restringir o negar un derecho en vez de legislar al 
respecto. La migración se ha convertido en un fenómeno ineludible, que ha venido 
creciendo en los últimos 25 años en todo el mundo, y el Uruguay ha pasado de ser un 
país receptor a un país emisor. Por ello cuando hablamos de la vinculación social, 
económica y cultural de estos migrantes, es necesario hablar también del pleno goce 
de sus derechos incorporando los mecanismos necesarios para el ejercicio del derecho 
al voto desde el exterior.;!!) es que solamente la diáspora, esa patria peregrina como se 
la ha denominado y lo que ella genera al país, sólo tiene derecho a estar representada 
en una gráfica macroeconómica como otro indicador más? 

Las remesas enviadas por los/as uruguayos/as en el 2008 alcanzan los U$S 200 
millones según datos del Banco Central del Uruguay 6 (cifra que ha venido aumentan¬ 
do exponencialmente en estos últimos 10 años según el Banco Interamericano de 
Desarrollo, marcando una caída para este 2009 debido a la crisis económica mun¬ 
dial 7 ). Asimismo hay que tener en cuenta el gran número de uruguayos/as jubilados 
en otros países que vuelven al Uruguay volcando esos ingresos aquí; así como la parti¬ 
cipación en asociaciones, grupos de ayuda, comisiones de apoyo y diferentes organiza¬ 
ciones vinculadas al Uruguay en sus ciudades de residencia. A su vez, profesionales de 
todas las disciplinas, artísticas, deportistas, científicas, etc., con su trabajo diario re¬ 
presentan y son generadores del desarrollo de la imagen del país en el exterior. Estos 
datos económicos, junto con todos los demás aspectos enriquecedores que aportan 
estos/as compatriotas influyen en el destino del país tanto o más que el derecho sobe¬ 
rano a elegir o a ser elegido y no existen argumentos contrarios a restringir el flujo ni de 
las remesas ni de la ayuda que llega desde el exterior. 

El voto epistolar también es una realidad en países de la región desde hace años, 
países con los cuales Uruguay comparte un pasado, un presente y un futuro en común 
y que han sabido amoldar sus distintos ordenamientos jurídicos en sintonía con el 


6 http://www.bcu.gub.uy/ 

7 http://www.iadb.org/RES/lmw_intro.cfm?language=Spanish&ID_SEC=2 


141 


INSTITUCIONAL!DAD DEL ESTADO 


142 


fenómeno de la globalización, que ha convertido a los países de Latinoamérica, en 
países con altas tasas de emigración, fundamentalmente por cuestiones políticas y más 
recientemente económicas (Chile, Paraguay, Bolivia y Uruguay son los países que no 
reconocen aún el voto en el exterior). 

El domingo 25 de octubre, los/as ciudadanos/as que estén en el país votarán a favor 
o en contra de este plebiscito, de ganar el SI, el trabajo recién comenzará ya que en lo 
referente a la articulación y puesta en práctica del voto epistolar será imprescindible el 
trabajo en conjunto de distintos actores como el Gobierno y las distintas organizacio¬ 
nes que agrupan a los/as uruguayos/as en el exterior (por ejemplo los Consejos Consul¬ 
tivos que son al día de hoy 48 en todo el mundo). De ganar el NO, la sociedad 
uruguaya solo habrá dado por postergada momentáneamente la respuesta a una exi¬ 
gencia para saldar cuentas con estos migrantes que de una forma u otra mantienen 
lazos con el país. 


Actualización, 08/11/09 

Ya finalizado el escrutinio por parte de la Corte Electoral, el plebiscito por el Voto 
Epistolar no prosperó, alcanzando un 36,93% 8 del total de votos emitidos. En plena 
veda electoral previa a los comicios del 25 de octubre, la Comisión por el Voto de los 
Uruguayos en el Exterior denunció públicamente y ante el Poder Legislativo al 
vicepresidente de la Corte Electoral, Renán Rodríguez, por violar dicha veda declaran¬ 
do en un programa radial acerca de falta de garantías, que según su opinión, representa 
el voto epistolar. 9 

Para los impulsores de este plebiscito, con este resultado se logró que el tema quede 
instalado en la opinión pública, esperando que el próximo gobierno tome medidas 
claras y concretas para con la diáspora uruguaya. Cabe evaluar ante estos resultados 
también, si no es necesaria una reforma en el sistema electoral para que plebiscitos y 
elecciones nacionales no coincidan, permitiendo un debate plural, participativo y cons¬ 
tructivo sobre las temáticas a plebiscitar. 


8 https://elecciones.corteelectoral.gub.uy/ 

9 http://www.espectador.com/! v4_contenido.php?id= 165190&sts= 1 


Rendición de cuentas del Estado 
uruguayo en Naciones Unidas 
y en el PARLASUR 


Alejandra Umpiérrez (Al-Uruguay) y Margarita Navarrete (OPPDHM)* 


El Examen Periódico Universal 

Uruguay rindió cuentas ante el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Uni¬ 
das durante su quinto período de sesiones. En el marco del Examen Periódico Univer¬ 
sal (EPU), el Estado Uruguayo presentó su informe país 2 , el que fue analizado el día 
11 de mayo de 2009 en Ginebra. 

Conforme lo habilita el nuevo mecanismo de la ONU, conjuntamente con el infor¬ 
me del Estado se presentaron una serie de documentos elaborados por organizaciones 
de la sociedad civil 3 . El EPU es el nuevo procedimiento de evaluación sobre el grado de 
cumplimiento de las obligaciones y compromisos internacionales en materia de dere¬ 
chos humanos asumidos por los Estados que integran las Naciones Unidas. 

El mecanismo comenzó a funcionar en 2008 luego de la reforma institucional 
adoptada por Naciones Unidas, por la cual se sustituyó la Comisión de Derechos 
Humanos por un Consejo. 


* Las autoras, integrantes de Amnistía Internacional - Sección Uruguay y el Observatorio de Políticas 
Públicas y Derechos Humanos en el MERCOSUR, elaboraron este informe para el Capítulo Uru¬ 
guay de la PIDHDD. El capítulo Uruguay de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, 
Democracia y Desarrollo (PIDHDD) es una red de organizaciones de la sociedad civil que promueve 
la construcción de ciudadanía para exigir la realización de los Derechos Humanos, por esta razón 
promovemos la realización de informes del Estado sobre la situación de los Derechos Humanos en 
nuestro país. Este año, articulando con otras redes y organizaciones hicimos el seguimiento a los 
informes presentados por el Estado Uruguayo en dos instancias. 

A/HRC/WG.6/5/URY/1 - Informe nacional presentado de conformidad con el Párrafo 15 a) anexo 
a la resolución 5/1 del Consejo de Derechos Humanos 

El plazo para presentación de informes por parte de las organizaciones de la sociedad civil fue bastante 
anterior al plazo para el informe oficial. Se cerró el 10 de noviembre de 2008, cuatro organizaciones 
presentaron informes: Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la 
Mujer (CLADEM), Grupo EA-Uruguay en conjunto con la Iniciativa por los Derechos Sexuales, 
Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay (IELSUR) y Observatorio de Políticas Públicas 
de Derechos Humanos en el MERCOSUR (OPPDHM). 


143 


INSTITUCIONAL!DAD DEL ESTADO 


144 


El Consejo de Derechos Humanos, órgano subsidiario de la Asamblea General de 
la ONU, fue creado el 6 de abril de 20 06 4 , tiene a su cargo velar por los derechos 
humanos coordinando los distintos tipos de procedimientos, con el auxilio técnico de 
la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos 
(OACDH) cuya titular es la jurista sudafricana Navanethem Pillay 5 . El Consejo de 
Derechos Humanos está integrado por 47 Estados. Uruguay es miembro desde su 
inicio, siendo reelecto por un período de tres años en el pasado mes de mayo de 2009. 

Por el EPU, cada Estado está obligado a la presentación de un informe ante el 
Consejo de Derechos Humanos cada cuatro años. El examen es practicado por un 
grupo de tres relatores (troikas). En el momento de la presentación del informe, se 
desarrolló un diálogo interactivo al que concurrió una delegación encabezada por el 
Ministro de Relaciones Exteriores, Dr. Gonzalo Fernández y conformada por repre¬ 
sentantes de los distintos poderes 6 . 

Uruguay fue felicitado por los avances en algunos campos; así se le señalaron algunas 
dificultades respecto a temas sustantivos como ser: la situación carcelaria, el tratamiento 
brindado a los adolescentes privados de libertad, ausencia de políticas de combate a la dis¬ 
criminación en todas sus formas, y en particular en temas de discriminación por género 
y etnia/raza. Se celebró la creación de la Institución Nacional de Derechos Humanos, afir¬ 
mando recomendaciones para una pronta implementación acorde a los Principios de París. 

Las organizaciones de derechos humanos estuvimos muy atentas a las distintas 
instancias que se desarrollaron en el proceso del EPU, coordinando la participación de 
una delegada de la organización Grupo EA 7 , que estuvo presente como observadora en 
la 5 a sesión del EPU, en que se analizaba el informe oficial, a la luz de los demás 
aportes. No obstante ello, lamentaron la ausencia de un espacio permanente de diálo¬ 
go e intercambio en la materia. 

Es por esta razón que se conformó un espacio de articulación entre distintas organi¬ 
zaciones de la sociedad civil para elaborar un documento en el cual expresáramos 
nuestra posición en torno a la segunda instancia del EPU, celebrada a fines de setiem¬ 
bre. Para esa fecha, una delegación del Estado uruguayo debía concurrir nuevamente 
ante el Consejo de Derechos Humanos para poder dialogar respecto a la implementa¬ 
ción de las recomendaciones formuladas cuatro meses antes. Consideramos esta expe- 


Resolución 60/251 de la Asamblea General. 

Sitio web de la OACDH: http://www.ohchr.org 

La delegación fue integrada también por María Elena Martínez, Directora de Derechos Humanos del 
Ministerio de Educación y Cultura; la Senadora Margarita Percovich (EP-FA-NE), la Directora de 
Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores, Laura Dupuy, el Asesor del Ministerio 
de Economía y Finanzas, Marcos Álvarez, y la Asesora en temas carcelarios del Ministerio del Interior, 
María Noel Rodríguez. 

Paula Mosca, Grupo EA 


riencia de articulación entre las organizaciones, como exitosa y un antecedente de 
trabajo en el marco de la implementación de los distintos mecanismos de monitoreo 
de Naciones Unidas. 

Se presentan a continuación, las manifestaciones realizadas en la sesión del Consejo 
de Derechos Humanos del 24 de setiembre de 2009, contándose para ello con la 
presencia de delegados de organizaciones no gubernamentales con delegadas en Gine¬ 
bra: Conectas Direitos Humanos y The Federation for Women and family Planning. 


Consejo de Derechos Humanos 
12va. Ronda EPU 

Palacio de las Naciones, Ginebra, Suiza 

Examen Periódico Universal - Uruguay - 24 de setiembre de 2009 

En nombre de las organizaciones abajo firmantes, agradecemos esta oportunidad de 
manifestar nuestra preocupación por la actuación del Estado uruguayo en relación a las 
recomendaciones recibidas en la 5a. Ronda del Examen Periódico Universal. 

El proceso de consulta e información sobre el Examen Periódico Universal de 
Uruguay padeció de serias dificultades. Entre ellas su escasa y selectiva convocato¬ 
ria a la sociedad civil Organizada, realizada con tiempo insuficiente para asegurar 
la más amplia participación, y con escasa información que permitiera el análisis 
adecuado de las Organizaciones de la sociedad civil para elaborar su posiciona- 
miento. Recomendaciones N° 10, 11. 

Urge se avance hacia la instalación de la Institución Nacional de Derechos Hu¬ 
manos asegurando los recursos técnicos y financieros necesario para su correcto 
funcionamiento. Recomendaciones N° 8, 9, 12, 13. 

Reconocemos los avances normativos adoptados en la actual legislatura y el incre¬ 
mento de la aprobación de normas durante el proceso del EPU. Esto indica una 
voluntad del Estado por honrar sus compromisos. No obstante, lamentamos que se 
esté avanzando tan lentamente en la aprobación de los nuevos Código Penal y Códi¬ 
go de Proceso Penal, que incorporen la protección a las víctimas, deroguen las normas 
discriminatorias contra las mujeres, actualicen la tipificación de delitos contra dere¬ 
chos fundamentales como la tortura, así como completen las garantías del debido 
proceso de acuerdo a los estándares internacionales en derechos humanos. 

Desde la sociedad civil Organizada entendemos que acortar la brecha entre lo 
jurídico/formal y su aplicación concreta requiere, a su vez, de acciones adicionales 
del Estado, fundamentalmente en el campo educativo y cultural de revisión y 
modificación de viejas prácticas institucionales. En este sentido destacamos la au¬ 
sencia de un Plan nacional de educación en derechos humanos. Recomendaciones 
N° 11, 13, 28, 29. 


145 


INSTITUCIONAL!DAD DEL ESTADO 



En relación a las recomendaciones N° 16, 18, 43, 45 a la 51 referidas a la trata 
de personas se reconoce el esfuerzo del Estado a partir de la instalación de juzgados 
especializados en delitos que requieren ser considerados específicamente, como los 
derivados del crimen internacional organizado, en particular la trata y tráfico de 
personas. No obstante, el enfoque que predomina es de represión del delito y 
probables acciones para la atención de las víctimas y no de acciones preventivas, 
coordinadas interinstitucionalmente y con la sociedad civil. En ese sentido, la¬ 
mentamos la ausencia de un plan nacional que pudiese integrar las políticas ac¬ 
tualmente sectorizadas. En el caso de la infancia existe un Plan para el combate de 
la explotación sexual comercial y no comercial de niñas, niños y adolescentes, pero 
en los hechos no significa un avance, dado que no se le han otorgado recursos para 
su implantación haciendo evidente la ausencia de voluntad política. 

En relación a las recomendaciones N° 7, 28, 29, 39, 40, 52 al 60, 61, 63, 67 
al 70 referidas al sistema carcelario preocupan las condiciones de reclusión: el ha¬ 
cinamiento crítico, los sucesivos motines y fugas, las prácticas de represión violenta 
a las personas reclusas, las severas deficiencias edilicias que generan condiciones 
inaceptables de habitabilidad, las graves carencias en la alimentación y en la aten¬ 
ción de salud; la insuficiencia de propuestas socio-educativas, los malos tratos, y la 
generación de condiciones laborales que someten al conjunto de los operadores a 
una gran tensión física y emocional. Se suma a esto, que el 63% de las personas 
privadas de libertad se encuentra en prisión preventiva durante años, vulnerando 
la normativa internacional sobre el “plazo razonable” que se debe respetar. El re¬ 
ciente fallecimiento de 5 reclusos en el COMCAR es consecuencia directa de lo 
descrito anteriormente. A esto debe sumarse la reclusión de menores, donde se han 
denunciado malos tratos, encierro sin acceso al patio ni actividades formativas du¬ 
rante gran cantidad de horas y ausencia de programas adecuados, según datos 
aportados por el Comité de los Derechos del Niño en Uruguay. 

En relación a las recomendaciones N° 62, 64 al 66 referidas al Derecho a la 
verdad, la justicia, la memoria y la reparación, y las garantías de no repetición si 
bien celebramos los avances que han existido en este período en cuanto al tema 
impunidad, la no anulación de la Ley de Caducidad de la pretensión punitiva del 
Estado, continúa siendo uno de los obstáculos más fuertes en la lucha contra la 
impunidad. La ley será plebiscitada el día 25 de octubre junto con las elecciones 
nacionales gracias a la iniciativa popular y no del gobierno. Se han retomado las 
excavaciones para buscar a las aproximadamente 200 personas desaparecidas que 
aún falta hallar, pero sigue pendiente el conocimiento de la verdad sobre los he¬ 
chos, el acceso a todos los archivos de la represión y asegurar la independencia de 
los poderes del Estado (condicionada por dicha Ley de Caducidad). 



Destacamos en relación a las recomendaciones N° 6, 15, 16, 18, 19, 21, 22, 25, 
26 al 33, 37, 38, 41, 42, 50, 62, 72 al 75 que la violencia contra las mujeres sigue 
siendo preocupante. Además de los casos que terminan en muerte de las mujeres, 
numerosas son las situaciones que involucran a mujeres, niñas y adolescentes vícti¬ 
mas de violencia. Muchas son las quejas de las mujeres que no encuentran en la 
Justicia un procedimiento adecuado a sus situaciones. Los procesos de denuncia 
sobre violencia contra niños y niñas, incluida la violencia sexual, llevan tiempos 
extremadamente largos y carecen de medidas integrales para dar respuesta y atender 
a los y las afectadas. Además, es necesario destacar la importancia de establecer pro¬ 
cesos de capacitación para las y los funcionarios encargados de recibir las denuncias y 
las consultas de las mujeres víctimas de violencia, como paso imprescindible para 
vencer los obstáculos a los que éstas se enfrentan cuando denuncian un hecho de 
violencia. También queremos resaltar la urgencia de crear más refugios para mujeres 
que han sido víctimas de violencia doméstica ya que, en situaciones extremas, es el 
único lugar al cual la mujer puede recurrir. Es por esto que instamos a que sean 
tomadas lo antes posible, medidas efectivas sobre este tema. 

En relación a la recomendación N° 22 felicitamos al Parlamento uruguayo por 
la aprobación, en el mes de noviembre de 2008, de una Ley Integral de Defensa de 
los Derechos Sexuales y Reproductivos, integralidad que fue cercenada por el veto 
presidencial. Es de interés conocer cómo el Estado uruguayo realizará la aplicación 
de la ley 18.426 promulgada en diciembre de 2008. 

Por otra parte recomendamos la jerarquización de las políticas públicas dirigi¬ 
das a jóvenes y que las mismas atiendan los derechos sexuales y reproductivos de 
este sector de la población. Resulta imprescindible la participación activa de los y 
las jóvenes tanto en el proceso de diseño, en las distintas etapas de implementa- 
ción, así como en el seguimiento y evaluación. Saludamos los compromisos de 
mayor inversión para garantizar los derechos a la libre orientación sexual e identi¬ 
dad de género, y de elaboración e implementación de un Plan Nacional de Lucha 
contra toda forma de Discriminación, contenidos en el informe país. Llamamos la 
atención sobre la débil institucionalidad de combate a la discriminación, por falta 
de políticas de Estado en el área. 

Plataforma Interamericana de Derechos Humanos - Democracia y Desarrollo- 
Capitulo Uruguay (PIDHDD - Capítulo Uruguay) 

Amnistía Internacional Sección Uruguay 

Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Llumanos en el Mercosur 
Madres y Familiares de Uruguayos Detenidos Desaparecidos 
SERPAJ Uruguay 
Grupo EA 


147 


INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO 



El Informe Anual de Derechos Humanos del Parlamento del MERCOSUR 
(PARLASUR) 

El Parlamento del MERCOSUR tiene entre sus competencias la elaboración y pu¬ 
blicación anual de un Informe sobre la situación de los derechos humanos en los 
estados partes 8 . La Comisión de Ciudadanía y Derechos Humanos del PARLASUR es 
la encargada de su elaboración, debiendo presentarse el primer informe en 2008, para 
lo cual se realizaron audiencias temáticas en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. 
Este primer informe está en la instancia de aprobación todavía, mientras comenzaron 
a realizarse las audiencias para el Informe Anual de Derechos Humanos del PARLA- 
SUR 2009. 

El primer informe cuenta con un detalle sobre el marco normativo de cada país, así 
como una síntesis de los temas abordados en las audiencias públicas, a las que concu¬ 
rrieron tanto entidades gubernamentales como no-gubernamentales. 

Las audiencias realizadas fueron: 

Brasil: 4 de setiembre de 2008; 

Argentina: 14 de octubre de 2008; 

Paraguay: 3 de noviembre de 2008; 

Uruguay: 26 de noviembre de 2008. 

Para la realización de estos informes los parlamentarios no contaron en estas prime¬ 
ras instancias con recursos técnicos especializados. Por ello, los informes han privilegia¬ 
do que se presenten en las audiencias temáticas, que tal como define el Reglamento del 
Parlamento del MERCOSUR, se trata de instancias en las cuales está prevista la parti¬ 
cipación de la sociedad civil. Para el informe 2009, las audiencias temáticas previstas 
no tienen un único tema, sino que reiteran el formato de la presentación que realice 
cada país. 

Brasil fue el primer país de la región en realizar la audiencia pública el 3 de setiem¬ 
bre de 2009, en la ciudad de Brasilia. Los temas allí tratados fueron: violencia domés¬ 
tica, el sistema carcelario, los derechos del consumidor y la reforma agraria. A fines de 
octubre está prevista la realización de la audiencia pública de Argentina, así como 
harán lo propio Uruguay, en el mes de noviembre, y Paraguay, en los primeros días de 
diciembre. 

En el caso uruguayo, el informe refleja la variedad de la representación parlamenta¬ 
ria, ya que en la Comisión de Ciudadanía y Derechos Humanos se encontraban parti¬ 
cipando diputados de dos partidos diferentes. La Diputada Adriana Peña, delegada 


Artículo 4 o , inciso 3, del Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR. 


del Partido Nacional, se desempeñó como Presidenta de la Comisión de Ciudadanía y 
Derechos Humanos durante el año 2008, actuando como Vicepresidenta de dicha 
comisión durante 2009, hasta la presentación de su renuncia en el mes de setiembre 
debida a disidencias con integrantes de la comisión por la decisión de no avanzar en las 
denuncias radicadas en la comisión sobre la situación de los derechos humanos en 
Venezuela. Por otra parte, el Senador Rafael Michelini, delegado del Frente Amplio, 
integró la comisión durante 2008 hasta que en el 2009 ingresó el Diputado Rubén 
Martínez Huelmo, también del Frente Amplio. 


149 


INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO 



La ley de cuotas y los derechos 
políticos de las mujeres 


Niki Johnson* 


La aprobación en abril 2009 de la llamada "ley de cuotas" (N° 18.476), significó 
el final de una lucha desarrollada por mujeres políticas y de la sociedad civil durante 
más de dos décadas en pos de la efectivización de los derechos políticos de las uru¬ 
guayas. La nueva ley representa un avance en el cumplimiento de las obligaciones 
asumidas por el país cuando suscribió en 1981 la Convención para la Eliminación 
de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW), responsabili¬ 
dades que le fueron recordadas en las Observaciones realizadas por el Comité de la 
CEDAW en octubre 2008 a los últimos informes periódicos presentados por el país: 


Doctora en Ciencia Política, Coordinadora del Área Política y Género del Instituto de Ciencia Políti¬ 
ca, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. 


Artigas Pessio 



"Al Comité le preocupa que la mujer siga estando insuficientemente representada en la 
vida política y pública [...]■ El Comité exhorta al Estado parte a que acelere la aproba¬ 
ción de proyectos de ley sobre cuotas y sobre partidos políticos. " (párr. 30-31). 

La ley establece la obligación de incluir personas de ambos sexos en cada terna 
(tres lugares sucesivos) de candidatos, tanto titulares como suplentes, en las listas 
electorales presentadas en los tres comicios -internas, nacionales, departamentales- 
que integran el ciclo electoral quinquenal uruguayo, y también en todos los procesos 
electorales propios de las distintas colectividades políticas en los cuales eligen sus 
autoridades partidarias. Sin embargo, la ley establece una diferencia importante en¬ 
tre, por un lado, las elecciones internas (constitucionales o partidarias), y por otro, 
las elecciones parlamentarias y departamentales. En el caso de las primeras, la im- 
plementación de la cuota se fija como un criterio permanente a aplicarse a partir de 
2009 y sin límite de tiempo; en cambio, para las segundas (los cargos electivos de 
mayor poder) la cuota recién regirá para el ciclo electoral 2014/2015 y por única 
vez. Es decir, aunque la norma sancionada reconoce la existencia de problemas en la 
traducción de los derechos formales a la práctica, a la vez posterga y limita la efecti- 
vización de esos derechos. 

Considerando los criterios definidos en distintos instrumentos jurídicos interna¬ 
cionales, la medida consagrada resulta ser incoherente con el concepto de acción 
afirmativa en el cual supuestamente se basa. Como lo establece la CEDAW en su 
artículo 4 o , las acciones afirmativas son medidas que introducen un tratamiento 
diferencial con la intención de corregir una relación de desigualdad existente; como 
tales son temporales, pero no en tanto delimitan un plazo de finalización fijado a 
priori, sino que dejan de ser relevantes cuando la desigualdad que se intenta corregir 
desaparece. 

La celebración de las elecciones internas el 28 de junio de 2009 nos permite reali¬ 
zar una evaluación preliminar de la aplicación de esta nueva normativa. En primer 
lugar, se analiza cómo se aplicó la cuota en los lugares "salióles" de las hojas de vota¬ 
ción que ganaron bancas en las Convenciones Nacionales de los cuatro partidos con 
representación parlamentaria - el Frente Amplio (FA), Partido Nacional (PN), Partido 
Colorado (PC) y Partido Independiente (PI). Como se observa en el Gráfico 1, la 
inmensa mayoría de las hojas de votación incluyó la mínima cantidad de mujeres 
requerida para cumplir con la ley, colocando a sólo tres mujeres en las tres primeras 
ternas de candidatos titulares: más del 90% de las hojas de votación del FA y del PN, 
y más del 80% de las hojas del PC. Aun en el caso del PI, más de la mitad de las hojas 
siguieron este patrón, aunque es una proporción bastante menor que en los otros 
partidos. 


151 


INSTITUCIONAL!DAD DEL ESTADO 


GRAFICO 1: Aplicación de la cuota en la oferta electoral a las Convenciones 
Nacionales (hojas ganadoras), elecciones internas 2009 



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Númen: 42 reías tes Asfcnor L ebí, wcEbe&ias- 

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Fuente: Elaboración propia en base a hojas de votación. 

También se observa que el 61,2% de las hojas del PN y el 63,9% de las hojas del 
PC hicieron una aplicación minimalista de la cuota en los primeros 9 lugares; es decir, 
en casi dos tercios de sus listas colocaron a una sola mujer por terna, y en el tercer 
lugar. Por lo que no extraña, tampoco, que hubiera una presencia de mujeres "cabeza 
de lista" minoritaria en las hojas del PN (un 5%) e inexistente en las hojas coloradas. 
En cambio, un porcentaje mucho menor de las hojas del PI (un 26,1%) aplicaron la 
cuota en forma minimalista y más del 40% incluyeron a más de tres mujeres entre sus 
primeros nueve titulares, aunque ninguna de sus listas fue encabezada por una mujer. 
Por su parte, las hojas de votación del FA eran las que menos incluyen a más de tres 
mujeres en las primeras tres ternas, aunque la aplicación de la cuota fue minimalista en 
sólo un 37,5% de sus listas, debido a que alcanzó una tasa bastante más alta de listas 
encabezadas por mujeres en comparación con los otros partidos. Cabe señalar, sin 
embargo, que su desempeño en este último indicador no es estrictamente comparable 
con el desempeño del PN, pues responde a la presencia de cabezas de lista femeninas 
repetidas: la senadora Lucía Topolansky lideró todas las listas del Espacio 609 en todos 
los departamentos, otra candidata estuvo al frente de otras tres hojas ganadoras, y 
hubo una sola hoja más con un primer titular femenino. En cambio, las cinco listas 
lideradas por mujeres del PN correspondieron a cinco candidaturas diferentes. 

























Pese a que la cuota se haya aplicado generalmente de manera minimalista, su uso en 
las elecciones internas se tradujo en una presencia significativa de mujeres convencio¬ 
nales. Como se aprecia en el Gráfico 2, todos los partidos menos el PI registraron un 
aumento importante en el porcentaje de mujeres convencionales, comparado con las 
elecciones anteriores. 


GRAFICO 2: Evolución de la presencia femenina 
en las Convenciones Nacionales, 1999-2009 



FrwfeAirio Patío Naci&'EJ Ffc-tdt Ccbr*fc Fs-kfc 

hfetufeme 


■i m I2M Dara 


153 


Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral. 


Donde mayor impacto tuvo la cuota fue en la Convención del PN, que más que 
duplicó el número de mujeres electas respecto a las elecciones de 2004. El PC también 
casi llegó a duplicar la tasa de representación femenina alcanzada en 2004. Aunque en 
el caso del FA el impacto fue menor, el porcentaje de mujeres convencionales creció 
más de 12 puntos porcentuales. Si miramos el desempeño de estos partidos a lo largo 
de las tres instancias electorales, está claro que tanto en el FA como en el PC la aplica¬ 
ción de la cuota rompió con el aparente techo que mantenía la tasa de representación 
femenina en el mismo nivel en las dos elecciones anteriores. Y en el caso del PN la 
cuota generó un salto cuantitativo (14,4 puntos porcentuales) muy superior al peque¬ 
ño aumento registrado entre 1999 y 2004 (3,4 puntos). 

Finalmente, el PI registró una baja muy leve (1,2 puntos) en su tasa de representa¬ 
ción femenina respecto al año 2004. Pero a diferencia de los otros tres partidos, en esas 


INSTITUCIONALIDAD DEL ESTADO 























elecciones el porcentaje de mujeres en su Convención Nacional ya había superado el 
40%, justamente porque el PI había adoptado como resolución interna aplicar una 
cuota máxima por sexo de dos tercios a sus listas electorales. Entonces, a pesar de ser el 
único partido que no aumenta su porcentaje de mujeres convencionales, éste supera 
no sólo el de los otros tres partidos, sino también el porcentaje mínimo de la cuota. 

En suma, la efectividad de la cuota como mecanismo para garantizar un mayor 
acceso de las mujeres a cargos electivos queda claramente demostrada en el caso de las 
Convenciones Nacionales. No obstante, la manera mayoritariamente minimalista en 
que los partidos aplicaron la cuota a sus listas electorales parece reflejar una continuada 
resistencia a considerar prioritario el objetivo de la cuotificación -la representación 
equilibrada de hombres y mujeres en los ámbitos de decisión políticos. 

La integración de las listas presentadas para las elecciones nacionales a celebrarse el 25 
de noviembre de 2009 parece confirmar esta hipótesis. De las listas con posibilidades de 
ganar bancas en el Parlamento, muy pocas reproducen el criterio de la cuota, incluyendo 
por lo menos una candidata en cada terna; dos de estos casos - la 90 del Partido Socialista 
y la 77 de la Vertiente Artiguista - son justamente los únicos sectores que habían aprobado 
anteriormente la cuota de forma voluntaria para sus listas electorales y órganos internos. El 
reducido peso electoral de la 77, no obstante, hace pensar que la cuota no tendrá un 
impacto en los resultados de las elecciones, siendo que tanto en la lista al Senado como a la 
Cámara de Representantes, la primera candidata aparece en el tercer lugar. Aunque en 
general las candidatas ocupan lugares más altos en las listas del FA, en sectores de peso de 
todos los partidos se encuentran listas al Senado que relegan a su primera mujer a un lugar 
donde no tiene ninguna posibilidad de ser electa: en la 7373 de la Corriente Acción Pen¬ 
samiento - Libertad (FA) el lugar 11; en la lista de la UNA (PN), el lugar 13; y en la lista 
de ProBa-Foro Batllista (PC), el lugar 14. Entre las listas a la Cámara de Representantes por 
del departamento de Montevideo hay tres del FA (la del Espacio 609, la 90 y la 738 de 
Alianza Progresista) que son encabezadas por mujeres, y otra (la 2121 de Asamblea Uru¬ 
guay) en la aparecen dos candidatas con chances de ser electas. En el PN hay sólo dos listas 
(la 71 del Herrerismo y la 33 de Correntada Wilsonista) que incluyen a candidatas en 
lugares salibles. En el interior del país es probable que salgan electas candidatas de la 609 
en por lo menos dos departamentos. Lo que queda claro es que no hubo ningún efecto 
"arrastre" de la aplicación de la cuota en las internas, ni una manifestación de voluntarismo 
por parte de los partidos a la hora confeccionar sus listas. 

Todo indica, entonces, que es poco probable que en el próximo Parlamento haya 
más legisladoras titulares que actualmente. El cumplimiento de la ley por obligación y 
no por convicción pone en tela de juicio el verdadero compromiso que tienen los 
partidos políticos uruguayos, y en particular su dirigencia masculina, con la meta de 
una democracia paritaria. También suscita dudas respecto al sentido que tendrá aplicar 
la cuota por única vez en las elecciones nacionales y departamentales de 2014/2015. 





Derechos Económicos, 
Sociales y Culturales 










156 


La crisis como cuestión política: 
oportunidad vs resistencia 


Oscar Mañán* 

Yo esperaba todo de un gobierno popular que baria su 
mayor gloria en contribuir a la felicidad de sus hermanos. 

José Artigas a la Junta de Paraguay, 7 de diciembre de 1811. 

En el Informe SERPAJ 2008 se apuntaban las aristas centrales de la crisis y se 
proponían una serie de ejes de políticas para aprovechar la oportunidad hacia “un 
golpe de timón” en un sentido popular (REDIU, 2008). En esa perspectiva también 
se señalaban un conjunto de medidas que en el corto plazo podrían generar condicio¬ 
nes para fortalecer la capacidad y autonomía de las decisiones nacionales. No obstante, 
las políticas instrumentadas desde el gobierno progresista buscaron navegar en las 
aguas turbulentas de este choque externo, apuntando sí a suavizar posibles impactos, 
pero no generando cambios sustanciales en el ámbito económico. Los éxitos, si se mira 
la estabilidad de la macroeconomía y la no caída en recesión a pesar del sudden stop-, los 
fracasos, si se atienden las debilidades que siguen sin abordarse y la vulnerabilidad que 
se acrecienta en las actuales y venideras circunstancias. 

Elace un año se discutía si el país estaba o no blindado ante la crisis que se avizoraba 
en el primer mundo. La disyuntiva que se impone hoy es preguntarse en qué medida 
se puede festejar el alejamiento de escenarios adversos para la economía nacional y 
cuáles son los pendientes que no permiten a la mayoría de la población alegrarse del 
funcionamiento económico. 

En tal sentido, se propone discutir el escenario internacional actual que sin duda 
se vuelve determinante para pensar las decisiones nacionales, siendo texto y contexto 
de las experiencias de los países dependientes. Luego, se analizan posibles salidas 
que están siendo discutidas y planteadas como preceptos a seguir por una nueva 
institucionalidad internacional que se debate dificultosamente. Posteriormente, se 


* Dr. en Estudios del Desarrollo; Prof. Agregado de la Cátedra de Economía de América Latina, 
Facultad de Ciencias Económicas y Administración, UdelaR; Prof. efectivo del CeRP del Centro- 
ANEP; asesor de COFE y miembro de la Red de Economistas de Izquierda del Uruguay (REDIU). 
Agradezco los aportes críticos de los compañeros de la REDIU, las insuficiencias remanentes son 
responsabilidad mía. 


157 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


indaga la hipótesis sobre el alcance de las políticas llevadas adelante de cara a la crisis 
y se discute el desperdicio de las oportunidades que brinda el proceso para re-posi- 
cionar al país. Por último, se apuntan propuestas que el sistema político y el gobier¬ 
no venidero deberían por lo menos discutir para pensar un futuro más autónomo del 
desarrollo nacional. 


1. La crisis y su dimensión internacional 

Se dice a menudo que “los procesos son como las capas tectónicas: no se ven pero se 
mueven y, cada tanto, “¡pum!”. Esta crisis, largamente anunciada, no sólo generó la 
implosión de uno de los sistemas de financiamientos más grandes y poderosos del 
mundo, sino que amenaza con cambios importantes en la institucionalidad interna¬ 
cional tanto de financiamiento como de comercio e incluso de pagos, en la moneda de 
reserva mundial, entre otras cosas. 

EEUU es, sin duda, un gran imperio que controla un sin número de cadenas pro¬ 
ductivas y de flujos monetarios en el mundo, con su moneda que ha fungido como 
dinero mundial y de reserva de los Bancos Centrales, los últimos 65 años. Tales carac¬ 
terísticas particulares y beneficiosas financiaron un gran auge de expansión de éste país 
en la economía mundial, basada en la aceptación de su moneda, llegando a tener gran 
influencia en los patrones de precios y en el conjunto de transacciones mundiales. 
Como se sabe, incluso en momentos de crisis como los actuales, sus papeles y prome¬ 
sas de rédito son todavía una opción, paradójicamente, para los inversionistas. 

El peso de EEUU en tanto consumidor mundial de última instancia, por encima 
de sus posibilidades y financiado por un enorme ahorro mundial, parece haber sido 
puesto en duda en los meses pasados. Esto tiene que ver con la emergencia y madurez 
de un conjunto de países que hoy comienzan a ser definitorios en la realización del 
comercio y la acumulación mundial, y que pujan por tener otro lugar en las regulacio¬ 
nes necesarias del capitalismo de mercado. 

La crisis en EEUU -y que pronto se exportara al mundo- tiene las características 
cíclicas y financieras de las mayorías de éstas, pero a su vez, tiene un carácter estructu¬ 
ral del sistema capitalista y los modelos de desarrollo que ha seguido el mundo en las 
últimas tres décadas. El carácter cíclico de la crisis podría estar atemperándose, si se 
mide por la dinámica del producto, no obstante, el reordenamiento del funciona¬ 
miento económico, el vínculo entre el capital financiero y el productivo no es aún un 
hecho que constituya una síntesis estable. 

Sin embargo, no se vislumbra nuevas condiciones de operación del desarrollo de las 
fuerzas productivas, no aparecen en el horizonte propuestas de reajuste estructural que 
apunten a reformular los sistemas productivos, cuestión que implica un reacomodo y 
revalorización (seguramente a la baja) de vastos sectores del capital. El auge de activi- 


dades improductivas en desmedro de la esfera de la producción y las condiciones ficti¬ 
cias de acumulación financiera que alentara rentabilidades estratosféricas en la esfera 
de la circulación quedaron en el pasado. Según Andy Xie (2009): “las empresas hacen 
negocios desde más bien que para el mercado accionario. Es un juego de suma cero, que 
para sostenerse requiere continuas inyecciones de liquidez”. Este modelo de acumula¬ 
ción basado en el vínculo subordinado del capital productivo respecto a su homólogo 
financiero quebró. No obstante, sigue pendiente una reconstrucción de eslabonamientos 
virtuosos entre la banca comercial y el sistema financiero, además de la revisión de sus 
instrumentos y los controles regulatorios que aseguren la transparencia de sus opera¬ 
ciones. 

En Estados Unidos se festeja en estos momentos el cierre del tercer trimestre que 
arroja un crecimiento anualizado de 3,5%, por encima incluso de las expectativas de 
los principales analistas. Este dato, sería el primero de los resultados positivos en todo 
un año y “el mayor crecimiento en dos años” según el mismo Departamento de Co¬ 
mercio de este país. En el año móvil que va de junio 2008 a junio 2009, la mayor 
economía del orbe se había contraído 3,8%, la más grande de las contracciones en los 
últimos 70 años. La recesión había comenzado en diciembre de 2007 y técnicamente 
se mantuvo hasta el segundo trimestre del presente año, contrayéndose a una tasa 
anualizada de 6,4% en el primer trimestre 2009 y a 0,7% en el segundo (datos del 
Departamento de Comercio). 

Tales datos vistos en abstracto darían una buena señal, impulsada fundamental¬ 
mente en el aumento del consumo y la terapia de choque que inyectó liquidez al 
sistema desde las mismas autoridades de gobierno. Esta actitud dejó de lado las creen¬ 
cias en el libre mercado y las recomendaciones de no intervención que había exportado 
la economía dominante en las últimas décadas. El famoso Consenso sostenido por 
Washington y divulgado al mundo por los economistas Williamson y Kuczinsky, las 
instituciones de Bretton Woods, el Departamento del Tesoro y Wall Street, se abando¬ 
nó ipso facto ante un sistema capitalista que requería del sostenimiento de manos más 
visibles. 

Sin embargo, el Premio Nobel de Economía Paul Krugman es bastante más escép¬ 
tico, y sostiene que la crisis, incluso en lo que hace a su carácter cíclico, no es tan claro 
que se haya superado. En reciente alocución en Buenos Aires, este economista apunta¬ 
ba que: "Superamos la fase extrema de la crisis, pero nos queda mucho trecho por 
recorrer antes de superar todos los problemas. Pasamos la etapa en que parecía que el 
mundo llegaba a su fin. Parecía el Apocalipsis. Pero esto dista mucho de decir que 
estamos en el camino de regreso a la prosperidad... en el corto plazo, en los próximos 
seis a ocho meses, hay una posibilidad bastante fuerte de un retroceso importante... 
No sé si va a haber una nueva recesión, pero sí va a haber una ralentización del creci¬ 
miento" (Krugman, rescatado por Agencia EFE, 2009). 


159 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


Krugman justifica su escepticismo "porque mucho del crecimiento actual tiene que 
ver con inventarios” que se recuperaron tras la crisis pero cuya recuperación mermará 
hacia fines de año. El otro de los puntos es que “...los planes de estímulo, las expansio¬ 
nes fiscales, comenzarán a desvanecerse a comienzos del año próximo. Ante estos dos 
factores realmente hay que preocuparse"... De aquí que el Premio Nobel sostiene que 
el mundo tiene por delante "un proceso muy prolongado de recuperación" que "po¬ 
dría llevar muchísimo tiempo". Este año que se termina, según el mismo Krugman es 
“totalmente equiparable” e incluso “peor” que el primer año de la “gran depresión” de 
la década del 30 por su impacto mayor en la contracción del comercio mundial, pero 
el economista espera que el “segundo año no sea tan terrible” (Agencia EFE, 2009). 

La crisis, que se expresara de forma objetiva y más preocupante por la implosión del 
sistema de crédito hipotecario y sus derivados en EEUU, prontamente comenzó a 
generalizarse en el sector real de la economía. El efecto, en especial sobre las decisiones 
de inversión y el que éstas tienen sobre el empleo, es decir sobre el entramado produc¬ 
tivo, tienden a permanecer más tiempo. Los estudios para EEUU muestran que la 
recuperación del empleo opera con un retraso aproximado a los cinco años luego que el 
ciclo comienza a recuperarse (Krugman, citado por Agencia EFE 2009). Esto implica 
que el consumo y muy especialmente las importaciones tendrán que seguir el derrote¬ 
ro de la recuperación del ingreso, de las expectativas de rentabilidad, de los salarios, es 
decir, el poder de compra de la sociedad. Los países dependientes, en especial los 
latinoamericanos y muy particularmente los del sur del continente, proveedores de 
alimentos de bajo valor agregado, sufrirán las consecuencias de la caída de la demanda 
interna y competirán con un proceso de sustitución de importaciones que acompaña 
normalmente a estas crisis. De aquí que la euforia relativa de cierta recuperación del 
ciclo positivo para EEUU, no implica de forma lineal las mejoras del contexto interna¬ 
cional ni el aumento del comercio mundial. 

Sin duda, aquellos países cuya suerte está atada directamente al funcionamiento de 
la economía estadounidense han sido los más afectados. En especial México, con más 
del 85% de sus exportaciones vinculadas a la economía de EEUU, las industrias de 
autopartes, electrónicas, textiles y las inversiones de ese país, pero también el gran 
monto de divisas que entran por turismo o por las mismas remesas de emigrados. Si 
bien en términos de su producto las remesas no son en México un porcentaje signifi¬ 
cativo (como por ejemplo lo son en El Salvador), para algunos de sus estados en parti¬ 
cular, dicho monto constituye la principal entrada. A su vez, la migración de retorno 
constituye ya un problema a que se deberá enfrentar con algún plan más agresivo en la 
creación de empleo. Quizás la experiencia de México nos demuestra la razón que tuvo 
la movilización popular que cuestionó la firma del famoso tratado de libre comercio 
que buscaba potenciar la dependencia comercial respecto de ése país. 


2. Las salidas que proponen (o apenas esbozan) los países dominantes 

Las crisis siempre imponen disyuntivas y como éstas refieren a las relaciones socia¬ 
les, las resoluciones no son obvias, ni siquiera previsibles. Por lo tanto, las salidas pue¬ 
den ser más que variables, teniendo entre sus polos posibles desde: a) la instrumenta¬ 
ción de un sistema de regulación que permita predecir los riesgos del funcionamiento 
de los sistemas financieros y de sus respaldos reales; y b) hasta una reestructura de las 
condiciones de producción que implique un nuevo modelo de desarrollo de las fuerzas 
productivas. 

El optimismo en este sentido es escaso, y las soluciones que se discuten, sólo apli¬ 
can al literal a) expuesto arriba. Todo hace pensar que no están sobre la mesa cambios 
importantes en las condiciones técnicas de la producción (por ejemplo una revolución 
científico técnica o reestructuración de procesos de trabajo, etc.) que como se señalaba 
en b) inauguraran una etapa de estabilidad bajo otros preceptos productivos. Es más 
factible entonces, esperar una intervención en la articulación de nuevos controles en 
los flujos de circulación monetaria y en los instrumentos de financiamiento, como así 
también una mejora en las formas de evaluación de los activos de las empresas. Soterra¬ 
do, en el centro del debate está el grado de control que EEUU tendrá en este esquema. 
Es decir, se responde con un diagnóstico particular de la crisis que es neoclásico, donde 
la crisis es un desequilibrio coyuntural pero se confía que en el largo plazo operaría un 
equilibrio que permitirá maximizar los beneficios de todos los agentes económicos. 
Este accidente, ocurrió supuestamente por errores de política, en este caso por la mis¬ 
ma desregulación alentada que permitió la utilización perversa de instrumentos finan¬ 
cieros que llevaron a actuar de mala fe a un conjunto de agentes económicos. 

Economistas, conocidos defensores del libre comercio y la no intervención del Esta¬ 
do en la economía, adoradores de los fundamentos neoclásicos que sostienen la creen¬ 
cia en que las relaciones económicas expresan la racionalidad implacable de los agen¬ 
tes, han entrado en fuertes contradicciones. Por ejemplo, Sala i Martin tuvo expresio¬ 
nes como: “la bolsa está actuando irracionalmente...” y observan conductas “absurdas 
y locas”. U otros, como Sebastián Edwards, han dicho que los agentes económicos se 
han comportado “como manadas de animales” (citado por Valenzuela, 2009, p. 135). 

Todo indicaría que, ahora sí, una racionalización de la experiencia llevaría a pensar 
que “estamos saliendo de la era dorada de los mercados libres, el crédito fácil, los 
negocios de alto riesgo y los grandes días de pago, y entramos en un nuevo paradigma 
de estrechez de dinero, regulación dura, menos especulación y más intromisión del 
gobierno en los mercados” (Foroohar citado por Valenzuela, 2009, p. 138). 

El G20, el Club de Bilderberg, etc., en una palabra la institucionalización de la 
dominación burguesa, nos proponen (imponen) algunas consideraciones, si bien la 
lucha de clases al interior del “capital en general” es una cuestión aún no resuelta. 
Tampoco lo es, asimismo, el lugar de las grandes potencias en la lucha por la participa- 


161 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


ción en las principales decisiones económicas y políticas. Hoy, países grandes, de re¬ 
ciente industrialización u otros que están aspirando a ser parte del bloque dominante 
de naciones, siguen dando su lucha por ocupar lugares de privilegios. 

En tal sentido, hay puntos que revisten cierta controversia y otros que no. Entre los 
últimos podemos decir que no existe una crítica negadora del capitalismo, sino lo 
contrario; el bloque dominante ha cerrado filas entorno a mejorar el funcionamiento 
del capitalismo, pero sigue subsistiendo la parodia de la famosa expresión TINA (“títe¬ 
re is no alternative”). Por su parte, los sectores que cuestionan la organización social 
capitalista están dispersos y no logran, ni siquiera en sus espacios nacionales, imponer 
proyectos desafiantes a la lógica dominante. 

La pregunta es, si esta salida será una reestructura productiva que implique un 
nuevo patrón de acumulación, o simplemente, se corregirán algunos aspectos regu- 
latorios de las instituciones que buscarían adelantar ciertas fallas del mercado. La 
primera de las opciones implicaría una reestructura de la dominación, quizás con 
costos altos en el corto plazo dada una revalorización de los activos, y sin duda, la 
asunción de otros sectores hegemónicos o simplemente dominantes. En contraparti¬ 
da, podría el sistema en su conjunto inaugurar una época de estabilidad mayor. La 
segunda de las opciones, tendría límites de mediano-corto plazo, aunque los costos 
de la reestructuración serían menores, la solución sería transitoria y no se resolvería 
el carácter estructural de la crisis (aunque pudieran darse algunos ciclos de creci¬ 
miento estarían presentándose en períodos relativamente breves otras interrupciones 
cíclicas). 

Más allá de lo anterior, es claro que algunas creencias que constituyeron dogmas muy 
recurridos desde los ochenta y noventa en la región, se pusieron en tela de juicio ante 
los sucesos actuales. Por ejemplo, el funcionamiento desregulado de los sistemas finan¬ 
cieros y las instituciones que debían controlar su funcionamiento, a la vez que el con¬ 
junto de empresas que se encargaban de conocer las expectativas y orientar en base a un 
estudio de riesgo la mejor suerte de la inversión. Como ya pasó en varios países emer¬ 
gentes en la década de los 90 (de Europa 1992, México 1994-95, del sudeste asiático 
1997-98 y de Sudamérica 1999-2002), ahora llegó a generar estragos para uno de los 
países más grandes y ricos del mundo, como para aquellos que estaban fuertemente 
asociados a sus flujos circulatorios. 

El Fondo Monetario Internacional (FMI), creado en Bretton Woods para mantener 
la estabilidad monetaria en el anterior sistema internacional de pagos que expiró en 
1972, ya había demostrado larga y dolorosamente para muchos países dependientes, 
su incapacidad para monitorear y alentar la estabilización en base a políticas contrac¬ 
tivas de destrucción masiva para los sistemas productivos periféricos. A su vez, su fun¬ 
ción de bombero y de inyector de liquidez para los países emergentes relativamente 
grandes, también había demostrado su insuficiencia. Ahora no tuvo siquiera poder 


predictivo, menos capacidad de acción concreta ante los niveles requeridos de la em¬ 
presa de estabilización. 

El debate que resurge es cuál será la nueva arquitectura financiera internacional. 
Una de las puntas es reestructurar el funcionamiento del FMI y que pudiera hacer las 
veces de prestamista de última instancia, es decir, constituirse en un Banco Central 
mundial, dotado de fondos suficientes para afrontar y contribuir a regular los flujos 
internacionales de capital. Por supuesto, esta propuesta choca con la estructura necesa¬ 
ria que tendrían las decisiones de este “nuevo” prestador de última instancia. Las disyun¬ 
tivas que se abren tienen que ver con el tamaño del fondo (¿qué tanto es tantito?) y la 
ponderación acorde a una toma de decisiones imperialista (cuya esencia es un poder 
concentrado pero que tenga cierta legitimidad). 

Lo anterior incluye también la discusión sobre cuál será la unidad monetaria que 
tenga condiciones para fungir como medio de pago mundial, donde las principales 
transacciones de los flujos comerciales puedan expresar su valor pero, que a su vez, 
resulte una alternativa para la reserva de valor. El dólar y su largo período de funciona¬ 
miento como dinero mundial, permitió a EEUU agenciarse de valiosos recursos por 
señoreaje y, a la vez, financiarse con el ahorro externo de forma dominante. Eloy día 
sigue siendo una moneda largamente usada, pero su proceso continuo de deprecia¬ 
ción, como la reciente especulación y la necesidad de reestructurar el poder mundial, 
exigen un cambio. Se habla en tal sentido de utilizar una moneda ficticia, los Derechos 
Especiales de Giro del FMI (DEG) cuyo valor refiera a una canasta de las principales 
monedas. No obstante, la depreciación del dólar no puede seguir sin llevar a una 
depreciación de los principales activos que hoy en el mundo se transan dominante¬ 
mente en tal moneda. 

La otra de las aristas que seguramente cambiará es el “hacer” de la política económica. 
Todo indica que ya pasó la época del “Estado como problema” (de Reagan) y se vuelve al 
“Estado como solución” (de la era keynesiana). Uno de los principales debates que afron¬ 
ta hoy la economía de EEUU es justamente su sistema de salud, mismo que la compe¬ 
tencia privada no resuelve de forma eficaz ni eficiente. Esto también abona a dejar las 
formas “neoconservadoras” de actuar en política, es decir, sólo generar las condiciones 
para que opere un “libre mercado”. Si algo demostró esta última crisis, para aquellos que 
no tienen una visión histórica del capitalismo, es que los mercados siempre parten de 
una regulación que les imprime definiciones y límites (Chang, 2001). 


3. Enfrentando la crisis: oportunidad versus resistencia, la experiencia uruguaya 

Para tratar los impactos posibles, como así las oportunidades de posicionamiento 
de un pequeño país dependiente como Uruguay, ante una crisis globalizante de las 
dimensiones estimadas de la actual, es sin duda importante analizar la inserción inter¬ 
nacional. A la estrechez del mercado interno debido a su tamaño poblacional y la 


163 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


concentración de los principales recursos productivos, debe agregarse un grado de 
apertura externo importante (60% aproximadamente) que completa la coreografía de 
la dependencia de su inserción internacional. Es decir, en el proceso de creación de 
riqueza el sector externo es determinante, si bien, esa determinación está mediada por 
las condiciones de autonomía relativa que el Estado nacional es capaz de imponer al 
proceso de acumulación doméstico. De aquí que ninguna crisis, por más exógena que 
se la quiera presentar, no oculta su profundo carácter endógeno en el que se hará 
hincapié. 

En conferencia de prensa que intentaba dar la buena nueva y presentando los datos 
del último trimestre, el Viceministro de Economía y Ministro en funciones sostenía: 
“Uruguay es de las pocas economías de la región y del mundo, que ha logrado sortear 
la crisis internacional sin caer en recesión. Esto creemos que es muy importante, con¬ 
trasta con lo que eran las crisis en el pasado, basta recordar la situación de 2002 donde 
nuestro país enfrentó un escenario internacional realmente muy malo originado en la 
crisis argentina” (MEF, 2009, p.l). 


América Latina 

% 

Norteamérica 

% 

Asia 

% 

Europa 

% 

Argentina 

-2.5 

EEUU 

-2.9 

Hong Kong 

-6.4 

Alemania 

-5.3 

Brasil 

-1.0 



Japón 

-5.4 

Irlanda 

-8.0 

Chile 

-2.0 



Singapur 

-4.2 

Italia 

-5.1 

Colombia 

-0.3 



Taiwan 

-5.5 



México 

-7.3 







Paraguay 

-3.8 







Uruguay 

1.2 








De la tabla precedente resalta Uruguay como único país en que el crecimiento 
estimado para el cierre 2009 no será negativo; claro, se sacaron algunas economías 
como la china o la peruana, que constituyen también excepciones (y más dinámicas). 
De la cita del Sr. Viceministro surge la aceptación tácita del fin de la crisis, y por 
supuesto, la euforia de que Uruguay la logró sortear en base a los indicadores positivos 
de crecimiento. A la vez, en la misma conferencia de prensa, sostiene que otras evalua¬ 
ciones más modernas mostrarían a Uruguay mejor parado , como lo es el conjunto de 
variables macroeconómicas: “el nivel de empleo, el nivel de desempleo, las ventas mi¬ 
noristas, los niveles de ingreso de los ciudadanos” (MEF, 2009, p.2). 

Elace varios años sostenía De Bernis (1988) que los gobiernos siempre explican las 
crisis de forma exógena, sin embargo, existen dos exigencias metodológicas para un 
análisis de cualquier crisis. Primero, entender el proceso de crisis como endógeno al 
funcionamiento de la economía capitalista (esto incluye a los distintos sistemas pro- 

















ductivos nacionales y entender sus interrelaciones e interdependencias). Segundo, dis¬ 
tinguir los estados de estabilidad (de los procesos de acumulación) de aquellos que se 
tipifican como críticos (interrupción de la reproducción ampliada de la acumulación). 

Por un lado, la explicación de la crisis es un hecho ex post, es decir, la contundencia 
en la explicación viene de la mano de identificar una nueva estabilidad en la acumula¬ 
ción ampliada bajo los parámetros que se fijaron para distinguir los procesos de estabi¬ 
lidad y crisis y asumiendo el dominio (espacio-tiempo) del sistema capitalista como 
un todo. Entonces, esto ocurre cuando se corrobora la salida de la misma. Por otro 
lado, sí resulta del todo imposible augurar el fin de la crisis, y predecir las fases de 
estabilidad futura. Será posible, a lo sumo, fijarnos escenarios plausibles, con ciertas 
limitaciones de supuestos y métodos, que propongan modelos simplificados sobre los 
que operaría una determinada estabilidad. Como se comprenderá, la resolución de 
una crisis es consecuencia de la dilucidación de un proceso social de producción que 
incluye fuerzas sociales encontradas y las capacidades de acción de cada uno de los 
agentes económicos (las clases sociales como tales que pujan por un reordenamiento 
que sea congruente con sus intereses concretos). 

Por lo tanto el valor analítico, bajo lo expuesto de la euforia del Sr. Viceministro, es 
una intención anecdótica que, como se ha visto, no coincide con lo estimado por varios 
analistas de renombre. 

Sí la discusión que se antoja más importante desde la economía nacional es, justa¬ 
mente, cuál de las plausibles salidas al proceso de crisis son deseables para el país y, por 
ello, vale la pena contraponer ideas en aras de llevarlas a cabo. En lo que respecta a la 
REDIU (2008), se ha sostenido en el anterior artículo una serie de medidas que forta¬ 
lecerían a las decisiones nacionales en un ámbito de inseguridad y crisis en que se 
inserta el país hoy en el sistema capitalista. Siguiendo a Valenzuela (2009, p.22): “En 
suma: los tiempos de grandes crisis son también tiempos en que se abren las grandes 
esperanzas. Y está en nosotros dejarlas pasar o asumirlas en plenitud”. 

La tesis que ahora toca probar es que el gobierno no eligió asumir en plenitud las 
oportunidades de la crisis para fortalecer la autonomía (aunque pequeña) de las deci¬ 
siones nacionales. Las vulnerabilidades propias del sistema capitalista en su actual fase 
de crisis, lejos de terminar están en suspensión momentánea, y las oportunidades se 
alejan si no se toman algunas decisiones urgentes. 

El gobierno uruguayo en su versión progresista efectivamente no ha estado expues¬ 
to a visos de inestabilidad financiera, pero los riesgos aún no pasan. Cierto es que hay 
algunos puntos que el oficialismo rescata como logros o éxitos de la instrumentación 
de las políticas económicas; son ellos: la gestión de deuda que implicó una baja de su 
peso relativo (no sin costos importantes) y una reestructuración de su perfil que difirió 
en el tiempo los grandes vencimientos. También son producto de la coreografía electo¬ 
ral la estabilidad de los precios, la fortaleza de las reservas del Banco Central, el bajo 


165 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


desempleo abierto, los aumentos en la recaudación fiscal, el déficit fiscal manejable 
todavía, la política social y la reestructuración del gasto en tal aspecto, la recuperación 
salarial y las regulaciones de las relaciones capital-trabajo que se resucitaron. Ahora 
bien, surgen dos preguntas difíciles de responder en sentido positivo: ¿tiene que ver 
esto con lo acertado de la gestión política?, y, ¿es posible garantizar el fin de los riesgos 
de la crisis? 

El sistema financiero uruguayo es de por sí muy pequeño, limitado esencialmente 
a los bancos comerciales, sin un mercado de capitales relativamente desarrollado que es 
justo donde impactaron las crisis. A su vez, tal sistema financiero venía con una activi¬ 
dad limitada y la confianza en los bancos estaba muy corroída dada la crisis de 2002; 
la vuelta al funcionamiento tiene muy pocos meses, aunque el dato no menor que % 
partes de los depósitos están a la vista, no delata una actividad muy promisoria. El 
Banco de la República (BROU) es el gran banco; los demás son extranjeros y su retiro 
o no de la plaza es una decisión que los uruguayos no manejan. Sin embargo, a estas 
horas se discute el posible alejamiento de una o dos empresas financieras, en principio 
porque decidieron que la pequeña plaza que ofrece el país (con los agravantes de bajos 
controles que ostenta) no es la mejor opción ante las condiciones de reordenamiento 
global. 

La caída de la deuda relativa tiene dos componentes básicos, por un lado la depre¬ 
sión del dólar, y el aumento del producto en términos de pesos. Sin embargo, estos 
mismos indicadores no revisten una estabilidad de mediano plazo, ya que el creci¬ 
miento se hace menos dinámico y las mismas condiciones de depresión del dólar co¬ 
rroen la competitividad externa a la vez que se potencian con una demanda mundial 
en condiciones críticas. Tal deuda está dolarizada en sus 2/3 partes, lo que también 
constituye cierta vulnerabilidad a pesar de la caída del valor de esta moneda en la 
actualidad. La dolarización del conjunto de la economía es otra de esas variables que 
no permiten alejarnos lo suficiente de ciclos adversos. La supuesta fortaleza de las 
reservas, si atendemos a las que efectivamente son utilizables, no son tantas (U$S 
2.9mdd según el BCU). 

La política social del gobierno se mantuvo a pesar de la crisis, y esto es un compo¬ 
nente muy importante para los beneficiarios. No obstante, su impacto en la economía 
o en la reinserción de tales personas en la actividad productiva resulta poco decisivo. Es 
importante, potenciar el gasto social, nadie se opondría, pero las causas por las cuáles 
la pobreza se genera y difunde siguen dependiendo del funcionamiento estructural de 
la economía que aún no se aborda. 

Uno de los problemas que sitúa al país en condiciones vergonzosas respecto a la 
región latinoamericana es el bajo porcentaje de jóvenes que hoy terminan el ciclo 
básico de estudio secundario. Sólo tres países, Honduras, Nicaragua y Guatemala esta¬ 
rían por debajo del magro 32,6% de jóvenes menores de 20 años que en Uruguay 


logran acreditar este ciclo de enseñanza (Sourrouille, 2009, Tabla 2, p.9). 2 Ante este 
dato lapidario, los gastos en educación deberían duplicarse y apoyar equipos docentes 
que revean la organización de la institucionalidad respectiva. A pesar del aumento del 
gasto respectivo a la educación, lo que se destina a la UDELAR y ANEP sumados, en 
2008 (2,99% del PBI) es menor aún de lo que se gastaba en 1999 (3,22% del PBI) 
antes de la crisis, a pesar de la dinámica recuperación del producto (según datos de la 
Contaduría General de la Nación). 

Es más, las condiciones de concentración de ingresos sigue intacta y la masa salarial 
respecto al producto, a pesar de una leve recuperación, no condice con la dinámica 
económica de los últimos años. La institucionalidad que permitió reglar las relaciones 
capital-trabajo, la negociación colectiva, permitió cierta recuperación salarial y como 
contrapartida sostuvo una estabilidad social que siguió siendo funcional a la concen¬ 
tración de los ingresos. Los trabajadores han sido socios centrales en la tarea de recon¬ 
quistar la negociación colectiva e incluso de la redacción de la ley que institucionaliza 
tal negociación en el ámbito de los públicos, sin embargo, el último acuerdo salarial 
firmado por COFE fue desestimado en enero de 2009 (lo que ha llevado a los trabaja¬ 
dores a recurrir a la vía jurídica). 

La reforma estructural que el gobierno tomó como bandera inicial de su gestión, la 
reforma del sistema fiscal, buscó la simplificación del sistema impositivo y el aumento 
de la eficiencia de la recaudación, pero también se insistía en su particular aliento a la 
inversión y el empleo a la vez que un carácter redistributivo de los ingresos. Se recono¬ 
ce la simplificación del sistema, la eliminación de impuestos de baja recaudación, pero 
los impactos en la inversión, empleo y en la redistribución de los ingresos, admite más 
de una lectura. 

Los impactos sobre la inversión se leen a partir de la caída de los impuestos a la 
actividad económica, en especial a la industria y el comercio que fueran beneficiadas 
con una disminución de sus aportes, además de algunos descuentos para las pequeñas 
empresas que incorporaran empleo. Desde esta visión se rescata también el monto de 
inversiones en Zonas Francas (amén de una promoción de inversiones que tiende a 
generalizar a todo el país esta modalidad) que funcionan en un régimen impositivo 
liberado y que efectivamente generan puestos de trabajo (no sólo para los nacionales). 
Una visión crítica se opondría tajantemente a exonerar y a poner a disposición de la 
inversión extranjera recursos naturales muy cotizados (i.e. puertos) sin hablar de la 
enajenación de las decisiones nacionales o de la capacidad reducida de tales empleos en 
relación al conjunto de recursos y ganancias que generan. 


Este dato interpela a aquellos políticos que, encantados por algún best seller, pretenden vender a 
Uruguay como un país que va hacia la “sociedad del conocimiento”. Tales discursos políticos, alejados 
de la realidad material de su país, ofenden la inteligencia de la gente y la empujan al desencanto. 


167 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


No cabe duda que el impacto en la redistribución del ingreso de la reforma del 
sistema impositivo es muy limitado. El IVA se redujo un punto en su versión básica y 
cuatro más en la base mínima, se eliminó el COFIS, pero se incorporaron al gravamen 
otros productos antes exentos. El IRPF operó una redistribución de los ingresos con 
cargo al 10% de la masa salarial que financió la descompresión fiscal para los sectores 
más bajos de ingresos (todavía un 70% de los asalariados). Por su parte, es cierto que 
sectores de profesionales antes exentos hoy contribuyen a las arcas del Estado y tam¬ 
bién los depósitos bancarios de los residentes como los ingresos por alquileres o tran¬ 
sacciones inmobiliarias que permitieron un cambio patrimonial, son ahora gravados. 

Pero si se atiende a la recaudación total del nuevo impuesto (IRPF) la misma de¬ 
pende en un 87% de las rentas del trabajo y sólo un 13% de las rentas del capital, 
asumiendo la visión neoclásica -hoy en desgracia- de que sólo deben financiar el Esta¬ 
do aquellos agentes que no ahorran (los trabajadores). El IVA, el más regresivo de los 
impuestos, sigue explicando más de la mitad de toda la recaudación, los impuestos 
sobre el patrimonio tienden a desaparecer y se sigue con definiciones que entienden 
neutros a los impuestos respecto del funcionamiento económico. Con esto último, se 
renuncia a texto expreso a cuestiones que el mundo ya dejó de hacer a propósito de esta 
última crisis; se renuncia a asumir una responsabilidad en el funcionamiento estructu¬ 
ral de la economía regalando la iniciativa al libre mercado. 

Esta renuncia del gobierno progresista, a proponer signos a los agentes económi¬ 
cos sobre cómo orientar la inversión hacia un funcionamiento de la estructura que 
esté en sintonía con un proyecto nacional de desarrollo, es el gran pendiente. El li¬ 
bre mercado y la baja presión fiscal en algunos sectores, cuando el horizonte de com¬ 
paración es la región, en particular el agrario o el agro-industrial, llevan a una ex- 
tranjerización preocupante de los recursos y de los sectores económicos. A modo de 
ejemplo de la perversidad de la política fiscal, el sector del agro, responsable de bue¬ 
na parte de los excedentes y las exportaciones del país, contribuye al erario público 
con una presión fiscal del orden del 6%, mientras que para el resto de los ciudada¬ 
nos ésta llega a un 27%. Esto en las condiciones regionales de altos precios de las 
commodities agrarias, llevó a que en Uruguay el costo de la tierra subiera estrepitosa¬ 
mente, pasando en la última década a multiplicarse por un factor de 10. 3 Esto im¬ 
pulsó la concentración del recurso en aquellos sectores que tenían una rentabilidad 
importante, por ejemplo en la soja (transgénica), en virtud que el valor de la tierra 
en Argentina tenía costos 3 veces superiores y soportaba mayores gravámenes. 


Es arduo hablar de valores promedios cuando a tierras se refiere, ya que en el conjunto de las 
transacciones se encuentran clivajes importantes. Sin embargo, hace una década los negocios oscila¬ 
ban entre 300 y 500 dólares, mientras que en la actualidad éstos van de un rango de 3.000 a 5.000 
dólares. Las tierras más cotizadas -del litoral- por sus condiciones agrícolas excepcionales, se transan 
en valores también exorbitantes, entre los 5.000 y los 7.000 dólares la hectárea. 


Hoy la tenencia de la tierra se ha extranjerizado y con ello presionado a vastos 
sectores nacionales, cuya forma de tenencia era el arriendo y que su proceso productivo 
funcionaba con menores márgenes de rentabilidad; un ejemplo es el complejo lechero. 
Los sectores industriales y las exportaciones también se concentraron en manos de la 
inversión extranjera y crecieron fundamentalmente los sectores primarios y de baja 
transformación (según datos del INIA, el 74% de las exportaciones son agroindustria- 
les). Por supuesto, tales condiciones no se critican por chovinismo, sino porque difi¬ 
cultan decisiones nacionales estratégicas y mantiene una vulnerabilidad asombrosa, ya 
que la permanencia o expansión de tales empresas no dependen de objetivos naciona¬ 
les, ni siquiera de la rentabilidad propia de sus actividades en el país (Furtado, 1969; 
Fajnzylber, 1983). 

Se desaprovechó la oportunidad para cambiar el modelo económico y el papel de 
la política fiscal. La oportunidad que implica tomar decisiones sobre un funciona¬ 
miento estratégico de la economía, de romper la lógica de concentración y exclusión 
que se criticaba desde la oposición; se necesitaba tomar algunas decisiones que se 
desestimaron. 

4. Moralejas para discutir un futuro liberador 

Es necesario, urgente podría decirse, repensar la economía nacional; pero no desde 
el punto de vista de transformar la acumulación doméstica en una especie de masa 
gelatinosa, flexible, que se adapte a los vaivenes de la economía mundial para minimi¬ 
zar vulnerabilidades. Tampoco con el afán largamente promovido en estos años de 
mejorar el capitalismo, hacerlo más productivo y concentrador, a la vez que fortalecer 
un Estado generoso, que asegure salud, educación, o el pan de cada día para los que 
son expulsados del consumo capitalista. 

Se trata, justamente, de fortalecer un patrón de acumulación que implique el 
mejor aprovechamiento de los recursos medioambientales y humanos, en la cons¬ 
trucción de bienes comunes que permitan un usufructo no rival ni competitivo de 
los mismos sobre una base de bienestar diferente a la actual. El desarrollo es, sobre 
todo, un proceso social por definición original, y debe tejer las instituciones necesa¬ 
rias para que las energías dispersas se junten de manera de construir sinergias múlti¬ 
ples (Bossier, 2002). 

En el anterior Informe de SERPAJ (2008, pp. 187-190) la REDIU planteaba me¬ 
didas de corto plazo, urgentes para proteger la economía de una crisis que se esperaba 
drástica. Allí se planteaban un conjunto de pendientes que ayudarían a un viraje de la 
economía en un sentido popular. Eran éstas: a) control de los flujos de capitales; b) 
medidas hacia la pesificación de la economía; c) búsqueda de una integración moneta¬ 
ria con la región; d) una nueva gestión soberana de la deuda pública; e) repatriación de 
depósitos nacionales; y f) el cambio fiscal para enfrentar la reactivación. Tales propues- 


169 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


170 


tas no se han abordado en casi ningún aspecto, si bien la creación del Banco del Sur 
podría ser un paso gigante para la posibilidad de concretar el punto c). 

Las oportunidades que brinda un proceso de crisis son también muchas. No sería 
tan controversia! tomar recaudos para la protección de la acumulación doméstica: por 
ejemplo, medidas de control de los flujos financieros (punto a). Ya algunas empresas 
de la banca han anunciado su partida, ¿no habría que proteger a los ahorristas y a los 
trabajadores ante tales decisiones? El país también ha sido observado internacional¬ 
mente por sus deficitarios controles sobre los flujos de dineros provenientes de activi¬ 
dades ilícitas, que intentan reentrar en la circulación. Tales medidas podrían cierta¬ 
mente molestar a algunos flujos instalados sobre actividades productivas o especulati¬ 
vas en el país (inversiones agrarias, inmobiliarias u otras); no obstante, estaría en línea 
con una reestructuración productiva donde estos flujos volverían a tener un lugar su¬ 
bordinado a una orientación productiva en sentido nacional. 

Los puntos b) y d) siguen siendo centrales. La economía uruguaya está muy dola- 
rizada. Esto, unido a la irrestricta entrada de capitales, genera un impacto en el tipo de 
cambio, pero a la vez, en el patrón de precios de la economía. No tenemos aún una 
auditoría pública que legitime la deuda, pero además, si bien la gestión implicó la 
posibilidad de afrontar los vencimientos de corto plazo, el país debería fijar pautas 
para redistribuir sus escasos recursos financieros, renegociar vencimientos y una pesifi- 
cación necesaria. 

Los puntos e) y f) son una bisagra entre el corto y el mediano-largo plazo que es 
menester comenzar a construir. El financiamiento del desarrollo es un tema crucial. 
De allí la necesidad de repatriación de capitales nacionales que están diseminados por 
el orbe. Líoy, ante las tasas negativas en el mundo desarrollado, existen condiciones 
para atraerlos y dirigirlos a proyectos y sectores estratégicos. La protección y recreación 
del medio ambiente, la generación de energías limpias, la construcción de vivienda 
son, entre otros muchos, proyectos que pudieran articularse como estratégicos. La 
política fiscal, alentando sectores productivos y orientándolos por los derroteros de un 
proyecto nacional, es una necesidad imperiosa. A su vez, la política fiscal también 
tiene que ser punta de lanza en lo que implicaría una reactivación progresista del 
mercado interno, que de por sí cumple un papel redistributivo en los ingresos. Una 
drástica reducción del IVA y su sustitución con gravámenes a la riqueza acumulada, 
como también con impuestos a la renta que se erijan en un control de las ganancias 
extraordinarias. 

Por último, las políticas de resistencia ante la crisis (incluso los tímidos aumentos 
de la inversión pública) desperdiciaron las oportunidades que el mismo proceso de 
crisis ponía a la vista. 


Bibliografía 

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próximos meses. Disponible en: http://www.google.com/hostednews/epa/article/ 
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países avanzados. En Fernando Fajnzylber, La industrialización trunca de América Latina (pp. 118- 
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tración del poder económico en los Estados Unidos y sus reflejos en la América Latina (pp.25-61) La Fdabana: 
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http://www.mef.gub.uy/documentos/Conferencia_Prensa_grabacion_16_09_09.pdf 
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nos en el Uruguay. Informe 2008 (pp. 178-191). Montevideo, SERPAJ. 

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Xie, A. (2009, octubre 15). ¿Está pendiente una prueba de realidad para China? Financial Times. 


171 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 



Derechos humanos y ambiente 2009: 
yt 2 la necesidad de avanzar hacia un nuevo 

modelo de desarrollo 


REDES-Amigos de la Tierra Uruguay 


Algunas nuevas evidencias han sido generadas en 2009 para atestiguar que el actual 
modelo de desarrollo basado en la mercantilización de los recursos naturales y el pre¬ 
dominio de las grandes empresas transnacionales sobre la estructura productiva del 
país, es intrínsecamente concentrador, excluyente y antagónico con una perspectiva de 
ampliación de derechos. Y además, todo el entramado de políticas heredadas de los 
gobiernos neoliberales -que hicieron posible y consolidaron este modelo- comprome¬ 
ten las posibilidades de aplicar políticas de recuperación de soberanía y pensar en 
alternativas para construir otro modelo de desarrollo. La alternativa deberá ser cons¬ 
truida de manera participativa y con la riqueza de la pluralidad de los diferentes secto¬ 
res populares. 


Lucía Melgarejo 


I - Ya no más país natural: se confirma contaminación transgénica en Uruguay 

“En Uruguay existe flujo de transgenes desde cultivos comerciales de maíz genéti¬ 
camente modificado (GM) hacia cultivos de maíz no-GM. El hecho de que tres de 
cinco casos con potencial riesgo de interpolinización dieron como resultado la presen¬ 
cia de transgenes en la progenie no-GM, indica que este tipo de contaminación no es 
casual sino común cuando las fechas de floración coinciden y hay vecindad de cultivos 
de maíz GM y no-GM, aún a distancias mayores a la reglamentaria”. Pasando en 
limpio: en Uruguay se detectó que existe contaminación transgénica en plantaciones 
de maíz no transgénico. 

Esta fue la principal conclusión del estudio Interpolinización entre cultivos de maíz 
transgénico y no transgénico comerciales en Uruguay\ difundido en octubre de 2009 y 
realizado por investigadores del Departamento de Producción Vegetal de la Facultad 
de Agronomía, de la Sección de Bioquímica de la Facultad de Ciencias y con la colabo¬ 
ración de la Cátedra de Bioquímica de la Facultad de Química, todas de la Universidad 
de la República. El estudio fue apoyado además por el Programa Uruguay Sustentable 
y REDES-AT Uruguay. Se destaca que estos fueron los primeros datos obtenidos en el 
país en condiciones de cultivos reales, vitales para evaluar la eficacia de las reglamenta¬ 
ciones y los controles aplicados para la contención de la contaminación transgénica en 
maíz. 

El objetivo de la investigación científica fue contribuir al conocimiento sobre los 
impactos de los cultivos transgénicos en Uruguay, y fundamentalmente aportar ele¬ 
mentos concretos que alimenten el necesario debate sobre la viabilidad o no de la 
política de “coexistencia regulada” en la utilización de organismos GM, que comenzó 
a regir a partir de julio de 2008, consagrada por el Decreto 353/008. 

Las conclusiones de la investigación indican que “el establecimiento de una distan¬ 
cia mayor a la reglamentaria de 250 metros, en uno de los casos analizados, no evitó 
que existiera interpolinización” “En cuatro de los cinco casos con potencial riesgo de 
contaminación, la distancia entre los cultivos de maíz no-GM y GM fue menor a la 
reglamentaria”. 

Los transgénicos que hasta ahora se pueden producir y comercializar en el Uruguay 
son la soja RR (perteneciente a la transnacional Monsanto), el maíz Mon 810 (tam¬ 
bién de Monsanto) y el maíz Bt 11 (de la transnacional Syngenta). 

Para este tipo de producción rigen las resoluciones del Ministerio de Vivienda, 
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) 276/2003 y 292/2004, 
que establecen como requerimientos para el cultivo de los maíces transgénicos que un 


173 


Acceder al estudio completo en formato PDF en www.redes.org.uy 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


174 


10 por ciento del área total sembrada debe realizarse con una especie no transgénica, a 
modo de refugio de biodiversidad. Establece además que se debe guardar una distan¬ 
cia de por lo menos 250 metros con otros cultivos no transgénicos. 

En la zafra 2007-2008 se sembraron 80.500 hectáreas de maíz en Uruguay, parti¬ 
cipando de la misma 2.821 productores 2 . El 86 por ciento de estos productores sem¬ 
braron menos de 20 hectáreas y representaron un 7 por ciento del área total sembrada 
con maíz. Si bien no hay datos de la extensión total sembrada con maíz transgénico, el 
volumen de semilla importada es un indicador de su participación en la producción. 
El 66% del volumen de semilla importada en 2007 y el 82% en 2008, correspondie¬ 
ron a este tipo de semilla genéticamente modificada 3 . Esto indica que en la última 
zafra (2008-2009) alrededor del 80% del área sembrada con maíz (unas 100.000 
hectáreas totales), lo fue con maíz transgénico 4 . 

La interpolinización entre cultivos cercanos es un punto especialmente crítico en el 
caso del flujo de transgenes desde maíces GM a maíces no-GM. Con la investigación 
que finalmente detectó la contaminación se pretendió contribuir al conocimiento so¬ 
bre el flujo de transgenes desde maíces GM a maíces no-GM en cultivos comerciales 
en Uruguay. Para esto se realizaron muéstreos en cultivos comerciales de maíz GM y 
no-GM cercanos. En la zafra 2007/2008, luego de visitar más de 40 establecimientos 
en los departamentos de Colonia y San José, se encontraron 9 situaciones en las que 
había cultivos de maíz GM y no-GM cercanos. Tomando en cuenta, además de la 
distancia, la coincidencia en las fechas de siembra (ambas en un plazo menor a dos 
semanas), 5 de estas situaciones presentaron potencial riesgo de interpolinización. En 
3 de estas situaciones se detectó contaminación. 

Un gran llamado de atención 

La investigación muestra, a través de una metodología científica, que la política de 
coexistencia entre producción orgánica, convencional y transgénica conducirá a la con¬ 
taminación de las dos primeras. Una de las chacras en las que se encontró contamina¬ 
ción estaba a más de 330 metros de los cultivos con transgénicos, o sea, a más de los 
250 metros establecidos por la ley. Pero además, según se comprobó en la investiga¬ 
ción de campo, esta distancia no se respeta a nivel de muchos predios productivos: 
“Durante el muestreo se observó que en general se respeta el establecimiento de un 10 
por ciento de área de cultivo no transgénico en las chacras transgénicas, pero no se 
respeta la distancia mínima de 250 metros exigida por la reglamentación entre un 
cultivo de maíz transgénico y no transgénico” 5 . 

Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, DIEA, 2008. 

Instituto Nacional de Semillas (INASE). Acceder en: http://www.inase.org.uy 
Datos extraídos del propio estudio Interpolinización entre cultivos de maíz transgénico y no transgénico 
comerciales en Uruguay. Acceder en www.redes.org.uy 
Idem anterior. 


5 


Para REDES - Amigos de la Tierra Uruguay, estos hallazgos indican la necesidad de 
iniciar un debate serio y comprometido respecto a qué medidas tomar en nuestro país 
para defender la diversidad agrícola y la soberanía alimentaria, e impedir la contami¬ 
nación derivada del cruzamiento entre cultivos transgénicos y no transgénicos de maíz. 
En setiembre de 2009 REDES - Amigos de la Tierra Uruguay y el Programa Uruguay 
Sustentable enviaron la documentación a todos los Ministros que forman parte del 
Gabinete Nacional de Bioseguridad y al Presidente de la Comisión para la Gestión del 
Riesgo, Enzo Benech, en la que manifestaron su preocupación y pidieron que se revise 
la actual normativa 6 . 

Estas organizaciones afirmaron en un comunicado público, que “los impactos so¬ 
ciales y ambientales continúan sin ser abordados y evaluados en profundidad” 7 , y con 
la constatación de contaminación transgénica nuevamente se evidencia que la sociedad 
uruguaya se debe un debate profundo sobre este tema. La moratoria estipulada contra 
la liberación de nuevos eventos transgénicos por las autoridades competentes, que 
rigió de enero de 2007 a julio de 2008, no dio espacio a ese debate, porque las organi¬ 
zaciones de la sociedad civil sólo fueron invitadas a presentar información por escrito. 

El Consejo de Ministros había puesto fin a la moratoria a la autorización de nuevos 
eventos transgénicos en julio de 2008, y definió la política de “Coexistencia Regulada 
en la utilización de organismos genéticamente modificados”. 

La investigación que constata la contaminación transgénica se suma a las denuncias 
de productores de las consecuencias de los agrotóxicos utilizados para los transgénicos 
cerca de sus cultivos y tierras, además de la pérdida de conocimientos y autonomía en 
la producción de alimentos en el Uruguay. 

REDES-Amigos de la Tierra y el Programa Uruguay Sustentable indicaron en su 
comunicado que “a la luz de los resultados de esta nueva investigación, que muestra la 
ineficacia de la reglamentación actual en la contención de la contaminación transgéni¬ 
ca por interpolinización en maíz, instamos a las autoridades competentes a revisar la 
actual normativa”. Además, existe el riesgo de posibles aprobaciones de nuevos maíces 
transgénicos, cuyas solicitudes ya han sido aceptadas para evaluación, con un marco 
regulatorio que no garantiza el derecho a producir cultivos convencionales u orgánicos 
porque están bajo riesgo real de contaminación. 

En definitiva, este estudio muestra que la coexistencia de cultivos transgénicos y 
cultivos convencionales u orgánicos no es posible y que es necesario hacer estudios 
independientes y a largo plazo para evaluar los impactos reales de los cultivos transgé¬ 
nicos. Es necesario que se revise y modifique la reglamentación vigente para detener el 
avance de los organismos GM aplicando el Principio de Precaución. 

Acceder a la carta completa en formato PDF en www.redes.org.uy 
Idem anterior. 


175 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


Ya en julio de 2008, esta política de coexistencia había sido definida por organiza¬ 
ciones sociales como imposible de llevar adelante sin riesgos para la salud o para la 
producción orgánica y convencional. Un comunicado de la Asociación de Productores 
Orgánicos del Uruguay (APODU), la Red de Acción en Plaguicidas y sus Alternativas 
para América Latina (RAPAL Uruguay) y REDES -Amigos de la Tierra Uruguay ase¬ 
guró que la coexistencia de transgénicos y cultivos convencionales amenaza la biodiver- 
sidad por los altos riesgos de contaminación genética, la cual ahora se confirmó. Agre¬ 
garon en ese entonces que la coexistencia avala definitivamente el ingreso al país de los 
transgénicos en beneficio de grandes empresas del exterior, lo que aumenta la extranje- 
rización de la tierra y expulsa a los pobladores del campo. 

Es importante agregar que la contaminación transgénica no es un fenómeno nuevo 
de Uruguay: ya había constataciones y estudios demostrativos en Canadá y México, 
entre otras varias partes del mundo, que no fueron debidamente tomados en cuenta en 
nuestro país. Las medidas de bioseguridad incluidas en nuestro país con el fin de la 
moratoria, no garantizan que no haya contaminación genética entre las variedades 
transgénicas y las que no lo son. Ni siquiera se puede controlar que los transgénicos 
guarden los 250 metros reglamentarios con respecto a los cultivos convencionales, 
como quedó en evidencia en la investigación presentada este año. 

Otro riesgo derivado de la coexistencia es que también se pueden contaminar espe¬ 
cies vegetales como las malezas, a las que se convierte en “supermalezas” de muy difícil 
erradicación, para lo cual luego deben usarse potentes agroquímicos que afectan el 
suelo, el agua y la salud humana. El gobierno resolvió a favor de la coexistencia sin 
realizar una evaluación exhaustiva de los impactos de los transgénicos en el país y sin 
propiciar un debate nacional sobre el asunto, con el cual se había comprometido ex¬ 
presamente y de forma escrita ante una demanda de las organizaciones sociales. 


Las consecuencias del modelo transgénico en el país 

El creciente predominio de grandes capitales empresariales -nacionales o extran¬ 
jeros- en el modelo de producción agrícola está causando grandes transformaciones 
en la estructura social y económica asociada a los principales recursos naturales 
como la tierra, el agua, las semillas. Algunas de estas transformaciones ya venían 
manifestándose a lo largo de la década de los ’90 -como por ejemplo la paulatina 
reducción de la pequeña producción agropecuaria. Otras son relativamente mas re¬ 
cientes, como por ejemplo la creciente incidencia de las empresas transnacionales 
de la biotecnología y los transgénicos. En su conjunto, todas estas fuerzas económi¬ 
cas y tendencias definen el modelo del agronegocio , que no se limita al Uruguay 
sino que lo hace integrar un espacio regional en el cual -nuevamente- son las gran¬ 
des empresas transnacionales las que tienen el mayor poder de incidencia sobre las 
pautas de producción, distribución y consumo. 


Todo esto provoca en los hechos que la producción familiar esté quedando cada vez 
más a la sombra de la producción realizada por las transnacionales de los agronegocios. 
A los productores familiares les resulta cada vez más difícil acceder al crédito y a la 
tierra, ya que la misma adquiere precios exorbitantes debido a la puja de los grandes 
capitales. Empresas como Monsanto y Syngenta junto a otras varias agroindustriales 
extranjeras, son las principales beneficiarlas de la política de coexistencia del gobierno 
nacional y podrán ser favorecidas con nuevas habilitaciones a otras variedades modifi¬ 
cadas genéticamente. Así sigue la cadena. 

La gran promesa de los impulsores de los organismos genéticamente modificados 
fue (y es) que serían una gran ayuda para acabar con el hambre a nivel global. Pero la 
evidencia muestra que los transgénicos no sólo no permiten aumentar la producción 
alimentaria, sino que la disminuyen; este tipo de cultivos no contribuye a la reducción 
del hambre y la pobreza, como se ha querido publicitar, porque hoy en día -según los 
últimos datos de la FAO- son más de 1.000 millones de personas las que padecen 
hambre en el mundo. Hace dos años la cifra era de 800 millones. El aumento es 
escalofriante. Además, la mayoría del maíz transgénico es utilizado como alimento 
para los animales, para la producción de agrocombustibles o para comida procesada en 
los países ricos. 

La producción transgénica y los monocultivos a gran escala, sean GM o no, están 
dominados a nivel mundial por corporaciones transnacionales que de esta forma con¬ 
centran las ganancias, amenazan a pequeños productores, destruyen suelos y biodiver- 
sidad y ponen en jaque la elaboración de alimentos sanos. Eso es lo que se está viendo 
claramente con el desarrollo de la soja transgénica en Uruguay (superó largamente las 
500.000 hectáreas en la última cosecha), que afecta a la granja, la lechería, la agricul¬ 
tura y la ganadería, lo cual es reconocido inclusive desde el gobierno. Numerosas 
agrupaciones de vecinos de varias partes del país, afectados por las plantaciones de soja, 
están haciendo frente al avance de ese modelo, señalando su nocividad para la salud, la 
amenaza a sus fuentes de trabajo y sus estilos de vida tradicionales (ver Derechos 
Humanos en el Uruguay. Informe 2008). 

Los únicos beneficiarios de la implantación de los organismos genéticamente modi¬ 
ficados son las compañías transnacionales que los producen, patentan, venden las se¬ 
millas y cobran las regalías. Las poblaciones en cambio, necesitan alimentarse de ma¬ 
nera soberana y sustentable. Ante este modelo es necesario una vez mas reivindicar la 
noción de soberanía alimentaria como el derecho de los pueblos a fijar sus propias 
políticas de producción, distribución y consumo de alimentos. Esas políticas deben 
basarse en la pequeña agricultura familiar y en el impulso a la agroecología y la pro¬ 
ducción orgánica, con vínculos más estrechos entre la ciudad y el campo para asegurar 
mercados a los productores y alimentos sanos y de calidad a la población. 


177 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


El Programa de Rescate de Semillas criollas 

Con la impetuosa necesidad de asegurar las semillas como patrimonio de los 
pueblos, desde 2004 la Asociación de Productores Orgánicos del Uruguay (APODU), 
el Centro Regional Sur de la Facultad de Agronomía de la Universidad de la República y 
REDES-AT Uruguay impulsan un trabajo conjunto, tendiente a promover el uso y la 
multiplicación de semillas de variedades criollas para la producción de alimentos en el 
país. 

El Programa de Péscate y Kevalori^ación de Variedades Criollas y Soberanía Alimentaria 
pretende contribuir al rescate de las semillas criollas de hortalizas u otros cultivos, a su 
revalorización por sus características agronómicas y por el carácter colectivo de su 
propiedad. De este modo se pone en ejercicio real la conformación de alternativas al 
sistema dominante en el manejo de las semillas, como elemento esencial para la 
construcción de la Soberanía Alimentaria. 

Con este objetivo, se han realizado cultivos semilleros, como forma de aumentar la 
disponibilidad e intercambios de semillas entre los productores. El enfoque del trabajo 
comprende el mantenimiento en forma colectiva, en las tincas, formando una red de 
productores de semillas (sin una colección centralizada), en la cual participan unos 90 
productores de todo el país. En el programa en marcha se ha confirmado el rol de la 
agricultura familiar en el mantenimiento de la diversidad genética, destacándose 
cultivos como el tomate (35 antiguas variedades identificadas), maíz (7 variedades 
criollas mantenidas) y diversas leguminosas para grano. 

Actualmente se pretende avanzar en las técnicas de cultivo y manejo orgánico de la 
producción de semillas, en la consolidación de los grupos locales de productores, en el 
intercambio regional y en la promoción del consumo de algunas variedades por sus 
propiedades alimenticias, medicinales y organolépticas y por ser nuestras: tradicionales 
del país y de propiedad colectiva. 


II - Reglamentación del Art. 47 de la Constitución; a cinco años del plebiscito que 
aprobó la “Reforma del Agua” 

El martes 15 de setiembre de 2009 se aprobó finalmente la Ley Reglamentaria del 
Art. 47 de la Constitución, siendo avalada en ambas cámaras por la totalidad de los 
legisladores presentes. Esta ley reglamenta el mandato constitucional aprobado en el 
plebiscito de octubre de 2004, que indica que “El acceso al agua potable y saneamien¬ 
to son derechos humanos fundamentales” y que “El servicio público de saneamiento y 
el servicio público de abastecimiento de agua para el consumo humano serán presta¬ 
dos exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales”. 

Por la Ley de Presupuesto 2005-2010 se creó la Dirección Nacional de Aguas y 
Saneamiento (DINASA) y la Comisión Asesora en Agua y Saneamiento (COASAS), 
para tratar de regularizar la diversidad de entidades administrativas en esta esfera tra¬ 
tando de que exista mayor coordinación para el establecimiento de políticas, y además, 



cumplir con la Constitución en el sentido de asegurar la participación efectiva de 
todos los actores: gobiernos, usuarios y sobre todo, la sociedad civil. Cabe recordar que 
la reforma también consagró que se debe garantizar la participación de la ciudadanía 
en la gestión y control de las fuentes de agua. 

Según el comunicado oficial de la DINASA, la aprobación de la Ley Reglamentaria 
del Art. 47 supone un jalón importante que se agrega a lo realizado por el Gobierno 
para dar cumplimiento con la Reforma Constitucional. Entre ello se destaca que “el 
Gobierno Nacional apoyado por el Parlamento logró que los servicios de agua potable y 
saneamiento que estaban gestionados por empresas privadas, pasaran a ser gestionadas por 
el Estado, sin costos adicionales por demandas”. 

Según un comunicado público de la Comisión Nacional en Defensa del Agua y la 
Vida (CNDAV), impulsora del plebiscito, la reglamentación es un “nuevo logro del 
movimiento social uruguayo luego de más de cinco años de trabajo”. 

“Gran parte de la importancia de la actual reglamentación se refiere a ese punto: 
implementar los mecanismos que garanticen la participación de la gente. En esta lí¬ 
nea, la CNDAV afirma que seguirá trabajando por la participación de los habitantes 
locales (los principales protagonistas en el territorio) en la planificación, gestión y 
control de la Política Nacional de Aguas. La Comisión considera que la gran batalla 
que se ha librado en Uruguay ha logrado ubicar el modelo participativo en la gestión 
del agua por encima del mercantilista, dando prioridad al abastecimiento a las pobla¬ 
ciones”. Según el comunicado de la CNDAV, “esa lucha debe continuar... [y se] segui¬ 
rá reclamando la reestatización total de los servicios de agua y saneamiento en Maído- 
nado y la detención de la expansión de monocultivos en el país, que amenazan las 
fuentes de agua”. 

Los hechos indican que hasta el momento no se ha concretado “en un 100 por 
ciento en Maldonado” que los servicios de agua y saneamiento que antes eran cubiertos 
por privados estén en manos del Estado. En este sentido, la CNDAV ya había estable¬ 
cido su visión de rechazo con relación a la salida que el Gobierno instauró en Maldo¬ 
nado con la creación de una Unidad de Gestión Desconcentrada insistiendo que al este 
del arroyo Maldonado “la totalidad del servicio debe ser brindada por el Estado”. 

Por otra parte, el proyecto de Ley Reglamentaria aprobado por el Senado, tiene un 
matiz en su artículo 2 o , en el sentido que establece que “Todos los habitantes tienen 
derecho al acceso al agua potable y al saneamiento. El Estado actuará propendiendo el 
efectivo ejercicio de tales derechos”, en vez de “garantizando”, tal como fue redactada la 
propuesta emanada desde la COASAS, donde participó la CNDAV. 

Las organizaciones agrupadas en la CNDAV reconocen no obstante que “la elabo¬ 
ración de la ley y su reglamentación es el fruto de un proceso compartido con el 
Gobierno Nacional, que garantizó la participación necesaria de las entidades sociales 
y las comunidades locales que decidieron sobre el futuro de un bien público”. Una 


179 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


de las estrategias más importantes para ello es multiplicar la creación de los denomi¬ 
nados “Comités de Cuenca”, que funcionen a nivel territorial aglutinando a las orga¬ 
nizaciones sociales y a las autoridades municipales y OSE para definir las políticas 
locales de agua y saneamiento. 

En noviembre de 2008, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y 
Medio Ambiente (MVOTMA), la Intendencia Municipal de Rocha (IMR) y vecinos 
de diversas localidades de ese departamento, instalaron la Mesa de Trabajo encargada 
de la conformación del Comité de Cuenca de la Laguna de Rocha. 

Según el comunicado de la DINASA 8 esta mesa de trabajo opera como “ámbito de 
consulta, deliberación, coordinación y resolución de conflictos, apuntando a construir 
un proyecto común para el área, que incluya las diferentes visiones e intereses de los 
actores locales”. El grupo de vecinos de la Sierra de Rocha, la Comisión de Fomento 
Rural y los productores no tradicionales, hicieron entrega de una propuesta a la IMR, 
al MVOTMA y al MGAP, para la aplicación de una medida cautelar para detener el 
avance de la forestación en la cuenca del Arroyo del Oeste, por los riesgos que ese tipo 
de explotación intensiva guarda para la zona de recarga de las aguas subterráneas. 


III - Mujeres rurales: transformaciones en la matriz productiva y consecuencias dife¬ 
renciales para hombres y mujeres 

Los conocimientos especializados de las mujeres en relación con los recursos gené¬ 
ticos aplicados a la agricultura y la alimentación, hacen de ellas custodias esenciales de 
la diversidad agrobiológica. Si bien en la mayoría de los países en desarrollo las mujeres 
son un pilar fundamental de los sectores agrarios, la mano de obra agrícola, los siste¬ 
mas alimentarios, y la subsistencia diaria de la familia, han sido las últimas en benefi¬ 
ciarse de los procesos de desarrollo y del crecimiento económico en curso; y en algunos 
casos se han visto incluso negativamente afectadas por ellos. Uruguay no es la excep¬ 
ción. 

Según los datos del Instituto Nacional de Estadística brindados por el Conteo de 
2004 y procesados en enero de 2006, de un total de 1.675.470 mujeres que habitaban 
en Uruguay, 116.118 vivían en el campo, esto es un 7%. Para los hombres este porcen¬ 
taje aumenta al 10. 

Además de ser menos, las mujeres rurales son más pobres tanto en ingresos percibi¬ 
dos como respecto a Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI): vivienda y acceso al agua 
potable. Por su parte, el aumento de los hogares con jefatura femenina y de mujeres 
que viven solas las ubica como población más vulnerable 9 . 

Ver comunicado en: http://www.mvotma.gub. uy/dinasa/index.php?option=com_content&task= 
view&id= 120&Itemid= 1 

9 

Vitelli, Rossana (2005) Situación de la mujer rural: Uruguay, FAO, Santiago de Chile. 


Los cambios en la estructura productiva de Uruguay -así como en otros países de 
América Latina-, fundamentalmente el creciente aumento de tierras dedicadas a los 
agronegocios, ha profundizado estas vulnerabilidades a partir de las consecuencias pro¬ 
vocadas tanto para los hombres como para las mujeres que habitan y producen en el 
medio rural. Sin embargo estas consecuencias no han sido las mismas ni han tenido el 
mismo significado para unos y otras desde el momento en que hombres y mujeres 
ocupan diferentes lugares en el espacio social y también con relación al trabajo. La 
división del trabajo debe ser comprendida en un contexto más amplio, como parte de 
un sistema de producción, consumo y distribución estructurado en base al género. 

En tal sentido, las mujeres rurales de la agricultura familiar se ven confinadas a un 
espacio social en el que se conjugan la discriminación por género y por condición de 
trabajo rural, lo cual “configura uno de los escenarios más rotundos en términos de invisibi¬ 
lidad, precarización, diferencias salariales, desprotección social, aislamiento y vulnerabili¬ 
dad” 10 . Esto no se produce como novedad con la llegada del agronegocio a gran escala, 
pero sí adquiere algunos vértices específicos que se hacen visibles cuando las mujeres se 
organizan. 

En lo que respecta a la agricultura familiar, cabe destacar que desde el MGAP se 
han realizado iniciativas de fortalecimiento del espacio de la Reunión Especializada de 
Agricultura Familiar (REAF) del MERCOSUR donde participan, junto a grupos mix¬ 
tos, los dos colectivos de mujeres rurales del Uruguay (Asociación de Mujeres Rurales 
del Uruguay (AMRU) y la Red de Grupos de Mujeres Rurales. En este marco se ha 
creado un Grupo Temático de Género que ha permitido avances en la discusión de las 
brechas de género en la agricultura familiar y las acciones necesarias. 

Es necesario que el Estado uruguayo genere información científica a este respecto y 
especialmente en lo que refiere al impacto a partir de la llegada masiva de los agrone¬ 
gocios para considerarla a la hora de tomar decisiones. También es necesario que genere 
políticas públicas que se focalicen en esta población altamente vulnerable. 

El trabajo productivo de la mujer se ve generalmente, y fundamentalmente en los 
ámbitos agrícolas, como una extensión del trabajo reproductivo. De acuerdo con los 
datos de 2000, de la Oficina de Programación y Política Agropecuaria (OPYPA), el 
37% de las mujeres integra la categoría de trabajadora “familiar no remunerada”, mien¬ 
tras que los hombres en esa situación son sólo el 7,5 %. Esto confirma que el trabajo 
productivo incorporado por las mujeres en los predios no se traduce en un ingreso 
directo para ellas, sino que está incluido en el retorno global del establecimiento. 


Silveira, Sara (2005) Introducción. Desarrollo rural, género y formación para el trabajo. En: 
Chiappe,M.; García y Santos, R. Participación, productividad y formación: La trayectoria de la 
Asociación de Mujeres Rurales del Uruguay - AMRU. Cinterfor, OIT, Montevideo, (pp. 7-21). 


181 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


Un ejemplo de ello es la encuesta que realiza el Ministerio de Ganadería, Agricultu¬ 
ra y Pesca (MGAP), que sólo toma en cuenta los predios de más de una hectárea por lo 
que actividades de huerta, cría de animales de corral o actividades de granja en peque¬ 
ñas localidades, actividades generalmente realizadas por las mujeres, son excluidas del 
relevamiento. 

Desde el MGAP se ha iniciado un proceso para incorporar un análisis con perspec¬ 
tiva de género de la información procedente de la Encuesta Nacional de Hogares 
Ampliada de 2006 bajo la responsabilidad de OPYPA. Esta iniciativa es importante y 
positiva, y en general acompaña la necesidad inminente de que el Estado uruguayo 
incorpore una mirada de género en la selección de los criterios y formatos para la 
recolección de la información, para que la misma refleje fehacientemente la diversidad 
social y las dificultades que existen para la consolidación de un desarrollo integral con 
equidad. 

Es como consecuencia de la invisibilidad que mencionábamos antes, que las muje¬ 
res rurales continúan quedando al margen de las capacitaciones brindadas por el Esta¬ 
do y no reciben apoyos a la hora de comercializar sus producciones. 

Además de la ausencia de capacitación, en un documento dirigido a los candidatos 
presidenciables titulado Propuestas y Recomendaciones Surgidas del Análisis de las Necesi¬ 
dades (inédito), las mujeres que integran la Red de Grupos de Mujeres Rurales del 
Uruguay, señalan los problemas que genera legalizar sus producciones para poderlas 
comercializar y las dificultades crecientes derivadas de la importación indiscriminada 
de alimentos. Las mujeres destacan en este sentido la importancia de “defender el 
concepto de sustentabilidad con productos nacionales defendiendo el concepto de 
Soberanía Alimentaria”. 

También la Comisión Nacional de Fomento Rural (CNFR) elaboró una Propuesta 
de Políticas Públicas Diferenciadas para el Desarrollo de la Agricultura Familiar para pre¬ 
sentar en el marco de la coyuntura electoral de 2009. La propuesta pretende “contri¬ 
buir a que la Agricultura Familiar Uruguaya se consolide con un papel importante 
dentro del sector agroalimentario y el medio rural, cumpliendo con su histórico rol de 
contribuir a un desarrollo con equidad de la sociedad uruguaya”. Para garantizar la 
aplicación de políticas diferenciadas que apoyen a la agricultura familiar, se incluyen 
ideas concretas en materia de Educación, Salud, Vivienda, Seguridad Social, Acceso a 
la Tierra, Registro y reconocimiento del papel que juegan los pequeños productores en 
la producción de alimentos, con un especial énfasis en el rol de las mujeres y los 
jóvenes de la agricultura familiar. 


Las mujeres del medio rural uruguayo son quienes en muchos casos mantienen las 
semillas criollas o locales, cultivándolas en hectáreas dedicadas al consumo familiar. 
Eso permite además continuar la socialización de las sucesivas generaciones en el 
conocimiento vinculado a la preparación de las simientes locales y por tanto mantener 
vivo este conocimiento como parte de una cultura. Las mujeres se sienten orgullosas de 
su origen rural y de los saberes que acuñan. 

“Creo que esto se da [que las mujeres conserven huertas orgánicas para la 
producción familiar] porque las mujeres tienen el sentido de la salud, de 
estar cuidando la salud de la familia” ". 


“Yo conservo una semilla de maíz blanco hace exactamente dieciséis años ... 
sí hay algunos productores que tienen la totalidad de su predio orgánico, 
pero se cuentan con los dedos de una mano ... A veces también la gente se 
acostumbra a la comodidad, porque lleva su tiempo eso, lleva mucho 
trabajo. Entonces la gente va y gasta y compra la semilla preparada y 
directamente la siembra. Eso quita el trabajo de procesar, pero se paga 
también, porque te empobrece, porque todo lo podés hacer vos sin ningún 
gasto”' 


IV - Concentración y extranjerización de la tierra: tres pasos atrás de la mano de la 
forestación y la soja 

Los dos principales rubros que consolidan la extranjerización y la concentración de 
la tierra son la forestación para celulosa y la soja transgénica. Ambos son puntales del 
modelo del agronegocio. Se continúa acumulando elementos que atestiguan sobre los 
riesgos que generan para los recursos naturales (sobre todo tierra y agua), la salud de 
las poblaciones cercanas a las áreas de implantación (fundamentalmente por los agro- 
tóxicos que se utilizan en la soja), la agricultura familiar y la producción de alimentos, 
y, finalmente para la soberanía del país. 

En el caso de la forestación, 2009 fue el año en el que la empresa española ENCE 
da casi por terminada su presencia en el Uruguay 13 ; es también el año de la consolida- 


Integrante de la Asociación de Mujeres Rurales del Uruguay. Testimonio recogido para el libro de 
REDES-Amigos de la Tierra Uruguay, El rol de la mujer rural en la agricultura y la Soberanía 
Alimentaria, Informe de Patricia P. Gainza y Mariana Viera Cherro. En proceso de edición, 
j* ídem. 

En setiembre de 2009 anunció que paralizaba por tres meses la producción de madera astillada en la 
planta de Río Negro. Catorce trabajadores fueron enviados al seguro por desempleo. 


183 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 








ción de la presencia de la empresa sueco-finlandesa Stora Enso. Con esto último se 
agrava aún más la concentración y la extranjerización de la tierra, pues Stora Enso y la 
chilena Arauco formalizaron un consorcio que adquirió gran parte de las tierras que 
poseía ENCE en Uruguay, y que sumadas a las tierras que ya tenían, las colocan como 
el mayor propietario de tierras en el país, con 255.000 hectáreas. De esa cantidad 
123.000 hectáreas ya están plantadas en un 74% con eucaliptos y 26% con pinos. 

El proyecto de instalar una planta de celulosa en la localidad de Conchillas (Colo¬ 
nia) por parte de ENCE se suspendió definitivamente. Ahora es el nuevo consorcio 
Stora Enso - Arauco el que planifica instalar su propia planta de celulosa, con capaci¬ 
dad de producir 1500 millones de toneladas anuales; más grande aún que la de la 
empresa Botnia en Fray Bentos. 

Si bien aún no se conoce el lugar donde se ubicaría esta nueva planta de celulosa, 
ambas empresas ya han anunciado que esperan obtener de parte del Estado uruguayo 
el mismo trato que se le había dado a ENCE y se le otorga a Botnia, en el sentido de 
aprobarle una Zona Franca y facilidades para una terminal portuaria propia para ex¬ 
portar el producto. Además de este proyecto, también resta por definirse otro proyecto 
para instalar una tercera planta por parte de la empresa portuguesa Portucel. 

La consolidación de Stora Enso en Uruguay se produce en el mismo momento en el 
que la empresa cerró varias de sus instalaciones industriales en Finlandia y registró 
pérdidas entre abril a junio de 2009 por 368,3 millones de euros (519 millones de 
dólares). Desde la dirección de Stora Enso para América del Sur se afirmó que “los 
planes en Uruguay se mantienen inalterados”. 

En el caso de la soja, 2009 registró una cantidad récord de tierras plantadas, con 
casi 600.000 hectáreas, y se estima que para 2010 esta cifra aumentará a casi 700.000 
hectáreas. Una investigación realizada en 2009 por el Programa Uruguay Sustentable 
y REDES-AT Uruguay 14 sobre el complejo sojero, reveló que el 88 % de la soja produ¬ 
cida por Uruguay se exporta sin ningún tipo de procesamiento, sólo 5 % de la produc¬ 
ción se industrializa y el 94 % de la soja se exporta desde la Zona Franca de Nueva 
Palmira, gozando de importantes beneficios impositivos. 

El monocultivo de soja transgénica genera en promedio solamente 3 empleos cada 
mil hectáreas, mientras que la producción familiar arroja un promedio de 23 trabaja¬ 
dores. El conjunto de la sociedad uruguaya está subsidiando este monocultivo ya que 
los efectos negativos del uso intensivo de los agrotóxicos que demanda el paquete tec¬ 
nológico de la soja transgénica (98% de la soja cultivada en Uruguay) implican la 
reducción de nutrientes de los recursos biodiversidad, suelo y agua. La investigación 
alerta que “un aspecto por lo general no cuantificado en el sector agropecuario en 

14 

“Radiografía del Agronegocio sojero; descripción de los principales actores y los impactos socio¬ 
económicos en Uruguay”, Gabriel Oyhantfabal e Ignacio Narbondo. REDES-AT y Programa Uru¬ 
guay Sustentable. Disponible en www.redes.org.uy 


general, y en la soja en particular, son las externalidades ambientales que las activida¬ 
des agrícolas provocan, en lo que refiere a la depredación/contaminación de los recur¬ 
sos naturales... El cultivo de soja está siendo subsidiado sólo en el caso del Nitrógeno 
[por déficit sostenido de este nutriente, en función del costo de reposición con fertili¬ 
zantes, utilizando para el Nitrógeno, Urea] con una cifra anual que va de los US$ 20 
millones a los US$ 33 millones en las últimas tres zafras” 15 . 

V - El costo de la diversificación de la matriz energética: ¿en qué se gasta qué cosa? 

Actualmente la matriz energética uruguaya es mayoritariamente estatal, ya que más 
del 95% la controla el Estado. Esto es el resultado de políticas diseñadas durante la 
primera mitad del siglo XX, defendidas por muchos sectores de la sociedad durante 
los últimos 30 años y constituye una plataforma que facilita la construcción de niveles 
crecientes en la independencia energética del país. 

El consumo energético nacional ha crecido en los últimos años a un promedio del 
2% anual, con gran importancia de los derivados del petróleo. Los precios interna¬ 
cionales del petróleo continuarán siendo altamente volátiles y en este escenario de 
mediano plazo, la situación de un pequeño país sin reservas propias, es de gran 
fragilidad. 

En ese sentido, es estratégico disminuir el peso del petróleo y del gas en la matriz 
energética uruguaya y avanzar hacia otra que incluya fuentes renovables autóctonas: 
energía eólica, biomasa, biogás y energía solar, que aporten a la robustez del sistema 
con energías limpias, que además contemplen la reducción absoluta de la emisión de 
gases de efecto invernadero, para disminuir la presión sobre el clima mundial. Así, 
para garantizar su acceso a toda la población es importante que la producción de 
energía se mantenga en manos estatales. 

La política de impulso a fuentes de energías renovables ha incluido llamados a 
licitación por parte de la empresa estatal UTE para alcanzar un nivel de generación de 
300 Megavatios de capacidad eólica para 2015, en un marco general que pretende 
para ese año, incorporar 500 Megavatios de las llamadas energías renovables no tradi¬ 
cionales. El marco regulatorio vigente -y que fue recurrido mediante un referéndum 
en 1998 para intentar derogarlo- habilita la coexistencia de generadores públicos y 
privados. 

Al mismo tiempo, la posibilidad de revertir la prohibición legal para la energía 
nuclear también se encuentra en la agenda del actual gobierno. Según una nota publi¬ 
cada por el Semanario Búsqueda, el Poder Ejecutivo destinará en los próximos meses 
US$ 2 millones para “la planificación y evaluación” de una central nuclear, incluyendo 


185 


15 


Op. Cit. pág. 93. 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


US$ 600.000 para la “elaboración e implementación de un programa de difusión de 
información” de la sociedad uruguaya en vistas a una “eventual consulta” 16 . 

Las propuestas nucleares que han aparecido en el Uruguay en los últimos dos años 
han sido cuestionadas desde diferentes sectores sociales y sindicales, como estrategias 
que alejan al país de los escenarios sustentables y aumentan la dependencia energética 
con nuevas fragilidades en las dimensiones social, económica y ambiental en el futuro 
del país. 

En junio de 2009 el Programa Uruguay Sustentable y REDES-Amigos de la Tierra 
hizo entrega a los candidatos presidenciables y autoridades de las empresas públicas de 
la energía, de un documento elaborado conjuntamente entre sindicatos y organizacio¬ 
nes sociales con una propuesta de matriz energética sustentable para el país. Es parti¬ 
cularmente importante que se integre al debate sobre alternativas a la actual matriz 
energética, la discusión sobre el marco regulatorio nacional para la energía, puesto que 
el actual habilita la cada vez mayor incidencia de los actores privados en la generación 
de energía, pudiéndose agravar situaciones de exclusión y pérdida de soberanía a ma¬ 
nos de grandes empresas que ven en las energías renovables un sector para acumular 
ganancias a cualquier precio. 

En ese sentido el documento presentado subraya la importancia estratégica de que 
la matriz energética del Uruguay permanezca totalmente en el dominio público ya que 
la satisfacción de las necesidades energéticas de la población es un derecho humano y 
no una mercancía. Es el Estado que debe a través de políticas específicas garantizar su 
acceso en calidad y cantidad a toda la población. Por esto es importante que tanto el 
Ministerio de Industria y Energía, UTE y ANCAP generen políticas para incluir fuen¬ 
tes renovables a la matriz energética sin implicar la concesión a privados. 


Semanario Búsqueda, 8 de octubre de 2009. “El Poder Ejecutivo gastará unos US$ 600 mil en 
procurar que los uruguayos acepten la instalación de una planta nuclear en el país.” pág. 17. 


Ciudadanía limitada 


Patricia P. Gainza* 


A los efectos de revisar la actual situación de los derechos humanos relacionados a la 
temática migratoria a nivel nacional, parece necesario reflexionar al menos, sobre tres 
temas centrales: el primero de ellos, el estado de la implementación de la -ya no tan- 
nueva Ley de Migraciones (N° 18.250); las implicancias para la ciudadanía de las 
uruguayas y los uruguayos, viviendo en el exterior, del plebiscito sobre la garantía del 
derecho al voto; y por último los desplazamientos provocados a nivel nacional por la 
nueva modalidad productiva existente: los agronegocios. 

El segundo punto no será desarrollado aquí ya que tiene un capítulo en sí mismo, 
pero vale dejar asentado que el reconocimiento y la implementación de este derecho 
contribuiría a la realización de un país más justo, incluyente y equitativo. 


Implementación de la nueva ley de migraciones 

En enero de 2008 se aprobó la Ley N° 18.250, 2 la cual consideramos en su mo¬ 
mento, un avance legislativo importantísimo. La misma afirma en su artículo primero: 
“El Estado uruguayo reconoce como derecho inalienable de las personas migrantes y sus 


* Socióloga. Especialista en temas migratorios. Delegada del Capítulo Uruguay al Grupo de Trabajo de 
Migraciones (GTM) de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarro¬ 
llo (PIDHDD) y cofundadora de la articulación Espacio Sin Fronteras (ESF). Miembro de REDES 
- Amigos de la Tierra desde hace tres años. 

A partir de la Constitución de 1830, han habido pocas leyes a nivel nacional que regulen las 
corrientes migratorias. La Ley 8.868 del 19 de julio de 1932 fue la primera que legisló expresamente 
sobre el tema. Fue sancionada por el gobierno constitucional de Gabriel Terra que duró del 1 de 
marzo de 1931 al 31 de marzo de 1933. Luego del autogolpe de Estado, aprueba la Ley 9.064 del 
13 de octubre de 1936, que es una modificación de la primera a la que le agrega algunos artículos 
aparentemente dirigidos a las personas que escapaban del franquismo y el nazismo. La ley del dictador 
Terra incluía la expulsión de Uruguay de “toda especie de organismos sociales o políticos que por medio de 
la violencia tiendan a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad”. Esta ley además de servir 
para expulsar a todo aquel considerado inmigrante “peligroso” pos sus ideas políticas, expulsaba de 
Uruguay a inmigrantes “portadores de defectos”. 

Pasaron muchos años para que esta vieja ley fuera modificada por la otra dictadura del siglo XX, así 
surge la Ley 14.878 del 5 de abril de 1979. Esta nueva modificación agregó que serán expulsados del 
país “los que se hallaren vincidados con cualquier organismo social o político que por medio de la violencia 


187 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


familiares sin perjuicio de su situación migratoria, el derecho a la migración, el derecho a la 
reunificación familiar, al debido proceso y acceso a la justicia, así como a la igualdad de 
derechos con los nacionales, sin distinción alguna por motivos de sexo, raza, color, idioma, 
religión o convicción, opinión política o de otra índole, origen nacional, étnico o social, 
nacionalidad, edad, situación económica, patrimonio, estado civil, nacimiento o cualquier 
otra condición”. 

En el Informe 2008 Derechos Humanos en el Uruguay de Serpaj reconocimos dentro 
de los avances de esta nueva ley, la facilitación del proceso de regularización de las 
personas inmigrantes en situación administrativa irregular; asimismo, la relevancia de 
la constitución de la Junta Nacional de Migración, como ámbito integrado de análisis 
de la cuestión migratoria entre otras cuestiones. La situación, un año después es que 
aún falta implementar muchos aspectos de la misma. 

Las y los inmigrantes que llegan al país en condiciones de vulnerabilidad así como 
aquellas que llevan años en situación administrativa irregular, no cuentan con la míni¬ 
ma información necesaria para facilitar la regularización de la situación para permitir 
así una mayor accesibilidad al derecho. 

Reiteradamente los funcionarios de la Dirección Nacional de Migración (DNM) 
tratan de manera inapropiada a las personas migrantes. Tampoco existen elementos 
básicos como folletos, cartillas ni ninguna forma de dar a conocer la información por 
parte de las autoridades. La misma se sigue trasmitiendo de forma oral con las faltas y 
arbitrariedades que eso supone; asimismo, con el manejo de ciertos códigos -por parte 
de los funcionarios- que no son entendidos por las personas recién llegadas menos aún 
si no son hispanoparlantes. 

En este sentido, tampoco la Junta Nacional de Migraciones (artículo 24 de la Ley 
18.250) ha sido constituida ni se ha reunido en este año -de acuerdo con la informa¬ 
ción que tenemos-; y frente a las preguntas que realizamos a las autoridades de la 
DNM sobre este ítem para la elaboración del informe, no obtuvimos respuesta. 


o de propaganda que incitase a la misma, tiendan a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad. 
Al respecto, el Poder Ejecutivo podrá indagar en los servicios de información, en Interpol, o en otros 
organismos similares”. 

Con la reapertura democrática, el 27 de abril de 1989 se aprobó la Ley 16.021 conocida como Ley 
de Nacionalidad, durante el primer mandato del Presidente Julio María Sanguinetti. Diez años 
después, en el segundo mandato de Sanguinetti, se sanciona la Ley 17.107 del 12 de mayo de 1999, 
que es la ratificación de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los 
trabajadores migratorios y de sus familiares. 

Posteriormente, el 28 de diciembre de 2004, durante el gobierno de Jorge Batlle se aprobó la Ley 
17.861 que es la ratificación de la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada 
Transnacional y sus protocolos complementarios para prevenir, reprimir y sancionar la Trata de personas. 


Por otro lado, saludamos el avance en transparencia que implica la publicación de la 
información sobre los movimientos registrados por la DNM en la página web de la 
dirección. Conminamos a que la misma continúe siendo publicada rigurosamente. 

A nivel nacional cabe mencionar que este grupo humano no es considerado, en 
términos generales, en ninguna política pública concreta de reducción de la pobreza, 
ni de acceso a la vivienda, acceso a los servicios de salud, etc. Dentro de las muchas 
falencias que el tema tiene, uno de los principales y más graves es no contar con nin¬ 
gún centro de atención estatal que reciba a esta población, la informe y la derive, en 
aquellos casos que se requiere, a instituciones que gestionen el problema. 


Desplazamientos internos: realidad desoída por las autoridades 

Otro aspecto altamente preocupante referido a los asuntos migratorios del país son 
las consecuencias de la opción del gobierno a favor de los agronegocios e indirectamen¬ 
te en contra de la agricultura y la producción familiar. 3 Este es un atentado contra los 
derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de las poblaciones especial¬ 
mente las rurales, pero también contra la población urbana ya que en ambos casos es 
un atentado contra la Soberanía Alimentaria. 

El fenómeno de la emigración de las familias del campo a raíz del aumento de las 
hectáreas dedicadas a los agronegocios, soja y forestación, se ha planteado en el pano¬ 
rama nacional como una preocupante realidad. 

La venta o arriendo de los campos para las plantaciones forestales o la soja por parte 
de los pequeños productores es consecuencia del tener que enfrentar condiciones am¬ 
bientales y productivas adversas, para las cuales tampoco el Estado da las respuestas 
que los productores y productoras esperan y necesitan. 

En los ciudadanos del Uruguay rural existe una ajenidad, más o menos visible, para 
el sujeto del acto migratorio, así como de la precariedad de condiciones en la que el 
mismo se desarrolla; lo cual pone en jaque la realización de los derechos económicos, 
sociales y culturales. 4 Por su parte, la inserción y las condiciones de acceso a derechos 
de las mujeres, es aún más difícil, en la nueva modalidad productiva del agronegocio. 


Según datos de la Dirección de Estadísticas Agropecuarias del Ministerio de Ganadería Agricultura y 
Pesca (2008) en los últimos cinco años el 25% de la propiedad de la tierra cambió de manos, el 80% 
de las transacciones fueron de predios de menos de 200 hectáreas y los que la perdieron son en un alto 
porcentaje los pequeños productores y productoras familiares. Actualmente existen en el territorio 
nacional más de un millón de hectáreas sembradas de pinos y eucaliptos de las cuales 650.000 
hectáreas pertenecen a tres compañías forestales: Stora Enso, BOTNIA y Weyenhauser. 

REDES-AT (2009) “Estamos rodead@s: agronegocios, derechos humanos y migraciones. El caso 
Uruguayo”. Informe elaborado por Patricia Gainza y Mariana Viera Cherro. REDES-Amigos de la 
Tierra Uruguay, Montevideo. 


189 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


También la situación de pauperización de la agricultura familiar a pequeña escala es 
una constante así como la desvalorización del estilo de vida y cultura rural frente a 
otras formas de vida. 

Los pequeños productores y productoras del país se ven obligados a abandonar sus 
tierras porque son rodeados por grandes empresas transnacionales o grandes producto¬ 
res que compran cientos de hectáreas para monocultivos o porque se van quedando 
solos en el campo hasta que la situación se devela insostenible. El desplazamiento de 
estos productores desde sus territorios originales genera movimientos que en primera 
instancia van hacia las periferias de las ciudades más cercanas. Este es el primer paso. 
Estos y otros pobladores que también sienten la presión de las periferias, hacinados y 
la mayoría de las veces sin acceso a los servicios y derechos básicos, comienzan a consi¬ 
derar nuevas rutas y la cultura migratoria se asienta como una estrategia más de super¬ 
vivencia. 5 

La única forma basada en derechos, de detener estos flujos, es devolver la tenencia y 
la propiedad de la tierra a las productoras, productores y familias que trabajan en ella. 
Solamente la diversificación productiva y el autosustento basado en los saberes y pre¬ 
ferencias locales detendrán el éxodo de familias. 

Por su parte, más allá de todos los factores expulsivos producto del desarrollo de los 
monocultivos de soja y forestación, las dificultades para acceder a la tierra y con ella a 
los medios de producción, se han convertido en un elemento central. Cuando se de¬ 
fiende el derecho al territorio de los pueblos indígenas, se argumenta que es la “base 
material del sustento cultural y político de los pueblos”. 6 Entendiendo territorio como el 
espacio geográfico en el que se desenvuelve la dinámica de las sociedades y con el que 
está vinculada la cultura, la historia y la identidad de un grupo. Por lo tanto, la exis¬ 
tencia de políticas que permitan continuar en el mismo no es sólo una necesidad 
material, sino también cultural y política, indispensable para alcanzar el derecho a la 
autonomía y libre determinación. Asimismo, es un derecho para la supervivencia de 
los colectivos humanos, ya que, la despoblación de algunas zonas genera más despo¬ 
blación. 

Es indispensable a nivel nacional retomar un debate sobre el territorio, su uso y los 
derechos colectivos sobre el mismo. Esto implica mayor transparencia en la informa¬ 
ción sobre la tenencia de la tierra (si bien contamos con una nueva ley que prohíbe la 
compra de tierra por parte de sociedades anónimas, la misma tiene una puerta hacia 
las excepciones muy amplia) y por supuesto políticas públicas que garanticen el acceso 
a la misma. 

^ ídem. 

Centro de Derechos Humanos Fray Bartolomé de Las Casas (s/d) “Derecho al territorio: condición 

necesaria para los nuevos estados pluriculturales”, San Cristóbal de las Casas, Chiapas, México. 


En este sentido, consideramos un deber impostergable del Estado uruguayo, reali¬ 
zar estudios de impacto socioambiental y económico en las zonas que si bien no son 
perjudicadas por grandes emprendimientos desarrollados por una única empresa, sí lo 
son por la sumatoria de varias situaciones que provocan el cambio de determinadas 
características hasta el momento constantes. En esta valoración de impacto sería fun¬ 
damental considerar los aspectos sociales y culturales, incluyendo en esto último lo 
referido a las identidades y su vinculación con lo productivo. En el orden de lo social, 
además de las condiciones sociales de vida de las personas que habitan el medio rural y 
de aquellas que lo han abandonado para emigrar a las ciudades, analizar cómo repercu¬ 
ten también estos emprendimientos en el tejido societal y si pueden generar fragmen¬ 
taciones en el mismo. El concepto de sociedad sustentable o de sustentabilidad, puede 
servir como orientación en este sentido. 


191 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 



Avances en la legislación laboral de los 
trabajadores y trabajadoras 
rurales y domésticas 


Rosario Oiz* 

A partir del año 2005 se han producido importantes avances en la regulación de la 
situación de dos grupos de trabajadores que han tenido más dificultades que el resto 
para lograr el reconocimiento de sus derechos a mejores condiciones de trabajo y sala¬ 
rio, así como a sus derechos colectivos: los trabajadores rurales y los trabajadores do¬ 
mésticos. 

Vamos a referirnos a los que consideramos los avances más importantes en el logro 
de los mismos. 


Abogada. Integrante del Instituto Cuesta Duarte. 


Artigas Pessio 


Trabajadores domésticos 

Trabajo doméstico es aquel que presta una persona a otra u otras o a una o más 
familias, en relación de dependencia, con el objeto de consagrarles su cuidado y su 
trabajo en el hogar, en tareas vinculadas a éste, sin que dichas tareas puedan represen¬ 
tar para el trabajador una ganancia económica directa. 

El factor lugar lleva implícitos elementos de convivencia, pero, sobre todo, a los 
efectos del derecho, pone frente a frente dos bienes, cuya protección jurídica es igual¬ 
mente necesaria: el trabajo y la familia. Peculiaridad que ha hecho y sigue significando 
una condición que dificulta grandemente, reconocer en el trabajador doméstico una 
persona con derechos laborales iguales a los de cualquier otro trabajador. 

Con la sanción de la ley 18.065, el 27 de noviembre de 2006 se dio un paso 
importantísimo en el reconocimiento de los derechos individuales y colectivos de los 
trabajadores domésticos. 

I.- Derechos individuales del trabajador/a doméstico. 

En relación a los derechos individuales de los/las trabajadores/as domésticos/as la 
referida norma dispone: 

a) la limitación de la jornada en 8 horas diarias y 44 semanales; 

b) regula el descanso intermedio, diferenciando según se trate de una trabajadora 
con o sin retiro. En el primer caso tendrá media hora paga de descanso y en el 
segundo 2 horas como mínimo, debiendo ser acordada por las partes la hora de 
inicio y de finalización del mismo; 

c) el descanso semanal será de 36 horas semanales, que comprende todo el do¬ 
mingo. El resto del tiempo debe ser acordado entre las partes; 

d) en cuanto al descanso nocturno para la trabajadora sin retiro, el mismo no 
puede ser inferior a 9 horas continuas; 

e) en relación al despido, se aplican las normas generales, manteniéndose un 
período de carencia, pero reducido a 90 días, en lugar del año que existía hasta 
el momento de sancionarse la ley; 

f) para el caso de que la trabajadora doméstica sea despedida encontrándose en 
estado de gravidez y hasta que hayan transcurrido 180 días de su reintegro 
efectivo, deberá abonarse una indemnización especial que consiste en el pago 
de la prevista en el artículo 17 de la ley 11.577 (6 meses de sueldo); 

g) serán de aplicación a estos/as trabajadores/as todas las normas del derecho del 
trabajo y de la seguridad social, por lo que se les aplican todas las previstas 
sobre vacaciones anuales, salario vacacional, aguinaldo, horas extras, etc. 


193 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


II.- Derecho colectivo del trabajo doméstico 

Si bien el sindicato de trabajadoras del servicio doméstico existe desde hace muchos 
años, las condiciones en que desarrollaba y desarrolla su actividad son harto difíciles. 
Esto llevó a que la organización sea muy dificultosa y sus integrantes estén a continuas 
represalias y limitaciones al ejercicio de sus derechos sindicales. 

Con la sanción de la ley 18.065 se incorpora a las/los trabajadoras/es del servicio 
doméstico en el sistema de fijación de salarios y categorías dispuesto, por la ley 10.449 
de 12 de noviembre de 1943 (Consejo de Salarios), dando lugar al Grupo 21 de los 
Consejos de Salarios (decreto 326/2008 del 7 de julio de 2008). 

Luego de no pocas dificultades para lograr la determinación del empleador para 
poder efectivamente integrar el Consejo de Salario, se aceptó que asumiera dicha con¬ 
dición La Liga de Amas de Casa del Uruguay. 

El primer acuerdo emergente de un Consejo de Salarios para estas trabajadoras se 
logró durante la tercera ronda de Consejos de Salarios (2008) y fue recogido en el 
decreto 670/2008 de 22 de noviembre de 2008. 

Respecto de la actividad de este Grupo, podemos recoger algunos aspectos 
interesantes: 

1. - en tanto existe el convencimiento de que el empleador/a de los/as trabajado¬ 

res/as del servicio doméstico son mujeres, y los trabajadoros también son mu¬ 
jeres, son organizaciones mayoritariamente de mujeres, las que aparecen como 
representantes del sector empleador y del sector trabajador; 

2. - ambas representaciones no tenían hasta ese momento experiencia en activida¬ 

des de negociación de salarios y condiciones de trabajo en estos ámbitos. Cons¬ 
tituyó un logro muy importante, desde todo punto de vista, que las mismas no 
solo hayan integrado un grupo de Consejo de Salarios, sino que además hayan 
llegado a un acuerdo, que teniendo en cuenta lo referido previamente, debe¬ 
mos calificar de exitoso; 

3. - las partes acordaron: 

a. - determinar el salario mínimo para el trabajador del servicio doméstico; 

b. - los ajustes de salario a otorgarse hasta enero de 2010 inclusive, realizán¬ 

dose una reunión para la determinación del monto del porcentaje a fijar 
en cada circunstancia; 

c. - nuevos beneficios económicos: gratificación extraordinaria, prima por 

antigüedad, compensación adicional por ir a trabajar a un lugar diferente 
del hogar habitual en vacaciones; 

d. - condiciones de trabajo; 


e.- reglamentación de algunos aspectos del contrato laboral: jornada, horas 
extras, despido parcial en caso de reducción de la jornada, licencias espe¬ 
ciales; 

£- negociar de buena fe, derecho de información, respetar el principio de 
igualdad de oportunidades; 
g.- cláusula de paz. 

Asimismo se acordó la instalación del Consejo de Salario a partir de marzo de 2009 
para tratar tres aspectos: licencia sindical, categorías e instrumentar un contrato de 
trabajo escrito. 

Se acordó el 19 de agosto como el “Día Nacional de la Trabajadora Doméstica”, 
conmemorándose este año por primera vez Asimismo es importante destacar que la ley 
18.065 acuerda a las trabajadoras domésticas derechos de seguridad social que no 
tenían antes de dictada esta norma, como es el caso del derecho al subsidio por desem¬ 
pleo entre otros. Estos trabajadores están alcanzados por la protección y la promoción 
de la actividad sindical establecida por la ley 17.940 del 2 de enero de 2006, denomi¬ 
nada libertad sindical, sin embargo algunas de las disposiciones de la misma, en virtud 
de las características de esta actividad, han sido de difícil aplicación, constituyendo un 
importante “debe” en el derecho de estos trabajadores. 

Trabajadores rurales 

Podemos decir que trabajo rural es aquel trabajo que se realiza con animales, plantas 
y distintos productos de la tierra, en un establecimiento rural o empresa, y que permi¬ 
te a su propietario obtener ganancias económicas. El trabajador rural es aquel que 
cumple servicios o realiza trabajos rurales para un patrón o una empresa, a cambio del 
salario, y otros beneficios. 

También en este caso estamos frente a un grupo de trabajadores que han tenido 
grandes diferencias legislativas en relación al reconocimiento de derechos en tanto que 
trabajadores, a partir del año 2005. 

I.- Derechos individuales del trabajador rural. 

El 24 de diciembre de 2008 se aprueba la ley 18.441, que finalmente acuerda un 
límite a la jornada del trabajador rural. Estos trabajadores, con algunas excepciones 
para algunas actividades, no tenían en los hechos limitación a su jornada laboral. Al 
aprobarse esta norma se dispone que la misma será de 8 horas diarias, al igual que para 
todos los trabajadores dependientes, y de 48 horas por cada 6 días trabajados. 

Asimismo esta ley dispone que se les aplicará la misma regulación que para todos 
los trabajadores en cuanto realicen horas extras. 


195 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


Se establece el derecho al descanso intermedio (media hora remunerada como míni¬ 
mo) al descanso entre jornadas (12 horas continuas) y el descanso semanal, previendo un 
régimen especial de descanso para el caso de la ganadería y la agricultura de secano. 

Asimismo se regularon la jornada y los descansos en forma diferente atendiendo 
algunas situaciones especiales como para los trabajadores afectados al horario de orde¬ 
ñe en los tambos y los trabajadores afectados a la esquila durante el período de zafra. 

El artículo 11 de la ley crea una Comisión de Seguimiento integrada, además de 
por los delegados de los tres sectores a los Consejos de Salarios de los Grupos 22, 23 y 
24, por delegados del Poder Legislativo, con la finalidad de realizar el seguimiento y la 
evaluación de la aplicación del régimen de jornada y descanso semanal. La que dentro 
del término de un año, a partir del 3 o . de vigencia de esta ley, deberá presentar un 
informe evaluatorio de la aplicación del nuevo régimen. 


II. Derecho colectivo del trabajo rural 

El trabajador rural se encuentra alcanzado por las disposiciones de la ley 17.940 
que protege y promociona la actividad sindical. 

Por primera vez, en el año 2005, se convocó al sector trabajador y al sector emplea¬ 
dor para llevar adelante una ronda de consejos de salarios. No había existido hasta ese 
momento esta posibilidad. 

Por decreto 105/2005 de 7 de marzo de 2005 se convocó el Consejo Tripartito 
Rural, con el objetivo de determinar y fijar los criterios básicos para la instalación y 
funcionamiento de los consejos de salarios de ese sector de actividad. Finalizada su 
actividad se dictó el decreto 139/2005 de fecha 19 de abril de 2005, por el cual se 
resuelve mantener el Consejo Tripartito Rural y se integran tres grupos de actividad: 
Grupo 1 - Ganadería, agricultura y actividades conexas, Grupo 2 - Viñedos, fruticul¬ 
tura, horticultura, floricultura, criaderos de aves, suinos, apicultura y otras actividades 
no incluidas en el grupo 1 y Grupo 3 -Forestación (incluido montes, bosques y turbe¬ 
ras), los que se convirtieron luego, en el año 2008, en los Grupos 22, 23 y 24 respec¬ 
tivamente. Estos grupos a su vez se subdividieron dando nacimiento a varios subgru¬ 
pos atendiendo a las diferentes área de actividad. 

Los acuerdos a que se arribara van desde los referentes a los salarios para las diferen¬ 
tes categorías, así como a la determinación de las actividades correspondientes a cada 
una de ellas, sin perjuicio de acordar sobre otros temas que exceden los correspondien¬ 
tes a categorías y salarios. 

Desde el año 2005 en que se llegaron a los primeros acuerdos hasta el año 2008, en 
que se convocó a la tercera ronda de consejos de salarios, se ha ido generando un 
cambio, lento, pero cambio al fin, en el reconocimiento de los derechos colectivos de 
los trabajadores rurales. 


Libertad de expresión y asignación 
de la publicidad oficial: mejoras 
y avances en la legislación 


Gustavo Gómez Germano* 


Durante 2009 se registraron en Uruguay diversos avances en materia de libertad de 
expresión, con la aprobación de una legislación por la cual se despenalizaron los delitos 
de desacato, así como los de difamación e injurias en los casos que refieren a temas de 
interés público. 

Otra buena señal fue el ingreso al Parlamento de una propuesta de ley sobre crite¬ 
rios de asignación de publicidad oficial, una iniciativa ciudadana que se convirtió en 
proyecto gracias al apoyo de las bancadas del Frente Amplio (oficialismo) y Partido 
Nacional (primera fuerza de oposición). 

Ambos hechos parecen confirmar las expresiones de la Relatora Especial para la 
Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Elumanos (CIDE1), 
la Dra. Catalina Botero al afirmar que Uruguay es un “modelo” para la región porque 
ha llevado adelante “la agenda más completa de libertad de expresión” 2 . 

Despenalización de los delitos de desacato y difamación e injurias 

El 26 de junio de 2009 se aprobó la Ley N°18.515 3 por el cual se derogaron o 
modificaron algunos artículos del Código Penal y la Ley de Prensa N°16.099 referidos 
a los denominados “delitos de comunicación”. La sanción se logra gracias a la voluntad 
política del actual gobierno desde el comienzo de su gestión, expresada desde el Mi¬ 
nisterio de Educación y Cultura, más precisamente, y su apoyo por parte de legislado- 


* Docente e investigador, especialista en libertad de expresión y regulación y políticas públicas de radio 

y TV. 

2 J 

Esto, en referencia a las iniciativas mencionadas y a la anterior aprobación de una Ley N°18.381 de 
Acceso a la Información Pública y la Ley N°18.232 de Radiodifusión Comunitaria, recogidas en 
Derechos Humanos en el Uruguay. Informe 2008\ SERPAJ. 
www.parlamento.gub. uy/leyes/leyl 8515. htm 


197 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 



res de todos los partidos, que llevaron a que fuera aprobada casi por una unanimidad 
(un solo voto en contra de un legislador nacionalista) en el Parlamento. 

Sin embargo, este logro tal vez no hubiera sido posible sin la firme actuación de una 
coalición ciudadana que impulsó su aprobación aprovechando la receptividad encon¬ 
trada en el sistema político. A iniciativa de la Asociación de la Prensa Uruguaya (APU), 
varias organizaciones sociales y expertos que trabajan sobre libertad de expresión ela¬ 
boraron el anteproyecto de ley que finalmente fue aprobado con pocos cambios, luego 
que el Poder Ejecutivo lo hiciera propio y lo introdujera en el Parlamento con su 
iniciativa. 

La Ley se aprueba también en el marco de las gestiones que la Relatoría Especial 
para la Libertad de Expresión desarrolló a partir del caso Carlos Dogliani vs Uruguay, 
denunciado ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos por APU y el Ins¬ 
tituto de Estudios Legales y Sociales (IELSUR). Dogliani fue acusado por el ex Inten¬ 
dente de Paysandú, Alvaro Lamas, por el delito de difamación e injurias y condenado, 
en sentencia confirmada por la Suprema Corte de Justicia, a cinco meses de prisión en 
el mes de setiembre de 2006. 

El caso derivó en un pedido de la CIDH para que se llegara a una solución amistosa 
y que el Estado reviera la legislación que permitió su procesamiento, en el entendido 
que contradecía la Convención Americana de Derechos Humanos y los estándares 
interamericanos en materia de libertad de expresión. La aceptación de este petitorio 
por parte del Estado uruguayo, dio marco a la búsqueda de una solución al caso, de la 
mano del reconocimiento de la violación, el cambio legal producido y una indemniza¬ 
ción a la víctima. 

Entre las modificaciones más notorias, y que exponían a Uruguay hasta el ridículo 
a nivel internacional, están las derogaciones del comúnmente llamado “vilipendio” a 
los símbolos patrios o el delito de faltar el respeto a la bandera o los emblemas nacio¬ 
nales, y el delito contra el honor de un mandatario extranjero (arts. 5 y 10 de la ley 
18.515). 

Los cambios atienden al objetivo de eliminar disposiciones de protección de los 
derechos a la honra y la reputación de las personas que inhiben o restringen el derecho 
a la libertad de expresión. Tal como se menciona en la Declaración de Principios sobre 
Libertad de Expresión y la ley acompaña: 

“Las leyes de privacidad no deben inhibir ni restringir la investigación y 
difusión de información de interés público. La protección a la reputación 
debe estar garantizada sólo a través de sanciones civiles, en los casos en 
que la persona ofendida sea un funcionario público o persona pública o 
particular que se haya involucrado voluntariamente en asuntos de interés 
público. Además, en estos casos, debe probarse que en la difusión de las 
noticias el comunicador tuvo intención de infligir daño o pleno conoci- 


miento de que se estaba difundiendo noticias falsas o se condujo con 
manifiesta negligencia en la búsqueda de la verdad o falsedad de las mis- 

”4 

mas . 

Al respecto, la Ley N° 18.515 dice que estará exento de responsabilidad el que: 

“A) efectuare o difundiere cualquier clase de manifestación sobre asuntos de 
interés público, referida tanto a funcionarios públicos como a personas que, 
por su profesión u oficio, tengan una exposición social de relevancia, o a 
toda persona que se haya involucrado voluntariamente en asuntos de interés 
público; 

B) reprodujere cualquier clase de manifestación sobre asuntos de interés 
público, cuando el autor de las mismas se encuentre identificado; 

C) efectuare o difundiere cualquier clase de manifestación humorística o 
artística, siempre que refiera a alguna de las hipótesis precedentes. 

La exención de responsabilidad no procederá cuando resulte probada la real malicia 
del autor de agraviar a las personas o vulnerar su vida privada. 

Los acusados de los delitos previstos en el artículo 333 y aun en el 334, cuando me¬ 
diare imputación, tendrán derecho a probar la verdad de los hechos y la verosimilitud 
de las calidades atribuidas a la persona, excepto que el caso se refiera a la vida privada 
de la persona o cuando no sea de interés público la divulgación de los hechos. Si se 
probase la verdad o la verosimilitud, el autor de la imputación se verá exento de pena, 
salvo que hubiese empleado real malicia” (art. 4 de la Ley 18.515 que modifica el art. 
336 del Código Penal). 

Es necesario destacar que la presencia y actuación de los organismos del Sistema 
Interamericano de Derechos Humanos han sido muy importantes en el desarrollo de 
esta Ley. Esto se refleja desde sus fundamentos doctrinarios y jurisprudenciales, hasta 
el acompañamiento de la Relatoría colaborando activamente con las partes para lograr 
la solución amistosa a la que se arribó el 18 de setiembre de 2009, en Montevideo. 

Marcando un antecedente muy importante en materia de legislación, la Ley inclu¬ 
so avanza en dar un claro marco a las interpretaciones que de ella, deban hacer los 
magistrados uruguayos. En efecto, textualmente se ha incluido en el articulado que: 

“Constituyen principios rectores para la interpretación, aplicación e integración de 
las normas civiles, procesales y penales sobre expresión, opinión y difusión, relativas a 
comunicaciones e informaciones, las disposiciones consagradas en la Declaración Uni¬ 
versal de Derechos Humanos, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos 
y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Asimismo, se tomarán en 
cuenta muy especialmente los criterios recogidos en las sentencias y opiniones consul- 


199 


Principio N°10. 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


200 


tivas de la Corte Americana de Derechos Humanos y en las resoluciones e informes de 
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, siempre que ello no implique 
disminuir los estándares de protección establecidos en la legislación nacional o recono¬ 
cidos por la jurisprudencia nacional” (art. 3 de la Ley 18.515 que se agrega al art. 1 de 
la Ley N° 16.099). 

Aunque pudiere resultar obvio en atención al compromiso que tiene Uruguay al 
haber firmado y ratificado el Pacto de San José de Costa Rica, la inclusión de este 
artículo señala la importancia que el desempeño de sus organismos (sus sentencias 
pero también sus resoluciones e informes, que no son formalmente vinculantes) debe¬ 
rá tener para nuestro país, sus gobiernos y los organismos de Justicia. 


Asignación transparente y no discriminatoria de la publicidad oficial 

Numerosos organismos de defensa y promoción de la libertad de expresión coinci¬ 
den en diagnosticar la creciente importancia que han adquirido los mecanismos de 
censura indirecta en el mundo. Es decir, formas de restringir esas libertades de manera 
más sutil, no tan brutal ni sangrienta como matar un periodista, pero muchas, tan 
efectivas como hacerlo. 

El manejo de los fondos públicos para campañas o mensajes informativos o educa¬ 
tivos desde las distintas instancias estatales ha sido discrecional y arbitrario, tanto para 
enriquecimiento propio o de amigos -lo que raya con la corrupción-, como para pre¬ 
miar o castigar a los medios de comunicación y periodistas de acuerdo a su línea 
editorial. 

Desde hace años, algunas organizaciones venían dando seguimiento a este tema en 
Uruguay, relevando que estas prácticas encubrieron la compra de espacios y medios 
que luego eran puestos al servicio de intereses político partidarios, la compra de silen¬ 
cio para que la prensa no cumpla su función de control o para instalar una competen¬ 
cia desleal entre medios, en beneficio de los que les eran cómplices 5 . 

La ausencia de criterios transparentes y equitativos, definidos previamente por ley y 
con adecuados mecanismos de control y rendición de cuentas, configuran un contexto 
de enorme discrecionalidad que favorece a quienes tienen esas prácticas discriminato¬ 
rias, con recursos de toda la población. 

Para superar estos problemas, y en sintonía con recomendaciones internacionales 
respecto a la necesidad de establecer una legislación adecuada y compatible con los 
estándares interamericanos de derechos humanos, el Grupo Medios y Sociedad (GMS) 


5 


Según afirmaciones del Grupo Medios y Sociedad, desde donde se sostiene que es ostensible que se 
adjudicaron frecuencias de medios electrónicos a amigos o correligionarios políticos, y luego se les dio 
publicidad oficial para mantenerlos funcionando. 


inició un proceso de coloquios, seminarios y consultas públicas que culminaron con la 
redacción de una propuesta de ley. 

Mostrando la misma sintonía que en otros aspectos referidos a la libertad de expre¬ 
sión, un amplio abanico de fuerzas sociales y representantes de todo el arco político, se 
mostraron favorables a la iniciativa, proceso que culminó con las firmas de legisladores 
del Frente Amplio y el Partido Nacional que se comprometieron a considerar formal¬ 
mente la iniciativa en el Parlamento. 

En setiembre de 2009 se concretó la presentación ante el órgano legislativo del 
proyecto de ley denominado Espacios publicitarios contratados por organismos públicos 
estatales o no estatales 6 cuyos contenidos principales siguen: 

a) define la publicidad oficial como “una herramienta de los organismos 
públicos, estatales o no estatales, para informar, comunicar y explicar a tra¬ 
vés de los medios de comunicación social respecto a los servicios que pres¬ 
tan y las políticas públicas que impulsan, con la finalidad de cumplir sus 
cometidos y garantizar el derecho a la información y el ejercicio de los de¬ 
rechos civiles de los beneficiarios de las mismas o las personas en general” 
(art. 2); 

b) también define qué no es, separando claramente la publicidad de las 
donaciones y los subsidios, que tienen otros objetivos y otra lógica, y por 
tanto deberán tener su propia reglamentación; 

c) expresamente el proyecto señala que, en acuerdo con la Declaración 
de Principios sobre Libertad de Expresión 7 , “queda prohibido el uso dis¬ 
criminatorio de publicidad oficial con el objetivo de presionar y castigar o 
premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de co¬ 
municación en función de sus líneas informativas por atentar contra la 
libertad de expresión” (art. 4 b del proyecto de ley); 

d) el principio general para la asignación es el procedimiento competiti¬ 
vo (licitación pública), y las adjudicaciones directas o por licitación abre¬ 
viada la excepción, “cuando medien razones de manifiesta urgencia no 
previsible, y mediante resolución motivada” (art. 7 del proyecto); 


Ingresado el 8 de setiembre de 2009 en la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General 
y Administración de la Cámara de Representantes, según Carpeta N° 3475 de 2009. 

Principio N°13: “La utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la conce¬ 
sión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y 
créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de 
presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunica¬ 
ción en función de sus líneas informativas, atenta contra la libertad de expresión y deben estar 
expresamente prohibidos por la ley. (...)” 


201 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


202 


e) de aprobarse la ley, los organismos públicos, sean gubernamentales, 
municipales, o cualquier otro estatal o no estatal, tendrán la obligación 
de “publicar en forma completa, permanente y actualizada en su página 
web” los montos presupuéstales totales destinados a la publicidad en to¬ 
das sus formas, el plan de inversión publicitaria y el monto de inversión 
ejecutada en el cuatrimestre anterior, detallando la inversión asignada a 
cada medio de comunicación en todas las modalidades (art. 6 del proyec¬ 
to). Quedan exceptuados de algunas de estas exigencias “las empresas y/o 
entes estatales, exclusivamente en lo relativo a los servicios o productos 
que presten en régimen de competencia” como es el caso de ANCEL; 

f) junto a la transparencia del Estado, el proyecto establece exigencias 
para la transparencia de los privados con declaraciones juradas respecto a 
su cantidad de abonados o tiraje, éstas auditadas por un organismo certi¬ 
ficador con participación de anunciantes, agencias y medios (art. 15 del 
proyecto de ley); 

g) un tema central del proyecto tiene relación con cuáles deberían ser los 
criterios de asignación (art. 9 del proyecto). Si bien se refuerzan los crite¬ 
rios objetivables y técnicos, el proyecto se despega del criterio único de 
audiencia o lectoría para proponer la relación entre información o campa¬ 
ña y la población objetivo como principal elemento de evaluación para 
asignar el gasto. En siguiente orden de importancia se incluye la audien¬ 
cia, rating, tiraje y lectoría de cada medio, así como el precio solicitado 
por el medio y una consideración sobre los medios, programas o produc¬ 
ciones de exclusiva realización y producción local; 

h) por último, se crea una Unidad de Asesoramiento para la Asignación 
de Publicidad Oficial (UAPO) un organismo independiente del gobier¬ 
no para asesorar y aportar estudios que orienten el destino del gasto, dar 
seguimiento al uso de la publicidad oficial y sancionar a quienes violen la 
ley (art. 13 de la propuesta). 



Derechos sexuales y reproductivos 
en Uruguay 

Avances y desafíos en las políticas de salud 
y en el reconocimiento de derechos 


203 


Lilián Abracinskas* 

Los derechos sexuales y reproductivos han sido reconocidos como derechos huma¬ 
nos por el sistema de las Naciones Unidas en muchos de los textos acordados por la 
mayoría de sus Estados miembros. En particular, la Convención para la eliminación de 


* Directora de Mujer y Salud en Uruguay ((MYSU) y Coordinadora ejecutiva de la Comisión Nacio¬ 
nal de Seguimiento mujeres por democracia, equidad y ciudadanía (CNSmujeres), articulación uru¬ 
guaya que nuclea a la más amplia y diversa red de organizaciones de mujeres y feministas del país. 
Activista feminista, técnica en anatomía patológica y egresada de la licenciatura en Biología de la 
Facultad de Ciencias de la Universidad de la República. Experta en género y derechos, docente y 
autora de numerosos artículos y publicaciones a nivel nacional e internacional. 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 






204 


toda forma de discriminación hacia las mujeres (CEDAW, 1979), las Conferencias de 
Derechos Humanos (Viena, 1993), de Población y Desarrollo (El Cairo, 1994), la IV 
Mundial de la Mujer (Beijing, 1995) y la Cumbre para el desarrollo del Milenio 
(ODM, 2000), los abordan específicamente y establecen una serie de recomendacio¬ 
nes para que sean respetados. 

La salud sexual y reproductiva ha sido definida por la Organización Mundial de la 
Salud (OMS) como un estado de completo bienestar físico, mental y social, lo que 
implica que las personas podrán tener una vida sexual satisfactoria y tomar decisiones 
reproductivas libres y saludables en la medida que cuenten con la información, el 
asesoramiento, los servicios de salud y educativos adecuados pero también los marcos 
legales y los ambientes soco-económicos y culturales respetuosos de su ejercicio . 


Los avances 

Uruguay ha acompañado sin reservas los planes de acción de todas estas Conferen¬ 
cias y ratificado por ley las Convenciones, por lo tanto está comprometido política y 
jurídicamente a adecuar su normativa legal y llevar adelante políticas públicas que 
promuevan, respeten y garanticen estos derechos. 

Las políticas de salud materno-infantiles se iniciaron a mediados del siglo XX y 
desde entonces se han desarrollado programas y servicios que las han consolidado 
como un asunto prioritario de la salud pública. Esto permitió el descenso de los 
indicadores de mortalidad infantil y materna, la captación temprana del embarazo 
y la atención institucional del parto. Sin embargo, el desarrollo e institucionaliza- 
ción de este modelo materno infantil fundamentado conceptualmente en el víncu¬ 
lo madre-hijo y en la visión hegemónica de las mujeres en tanto madres y cuidado¬ 
ras de la salud familiar ha desatendido otras dimensiones de la salud sexual y 
reproductiva y ha contribuido a fijar a las mujeres prioritariamente en su rol de 
madres. Así como ha excluido a los varones de las políticas y programas de aten¬ 
ción en salud reproductiva. 

Los monitoreos realizados por la sociedad civil indican que: “Las prestaciones en 
planificación familiar, se comenzaron a brindar a través de organizaciones no gubernamen¬ 
tales hacia la década de los 70. Recién en el año 1996 se inició el proceso de incorporación 
de una canasta básica de métodos anticonceptivos en servicios públicos de la salud, mediante 
el desarrollo de programas en salud integral de la mujer (IMM, MSP) que fueron directa 
consecuencia de las recomendaciones del Programa de Acción de la Conferencia de Población 
y Desarrollo (El Cairo, 1994).... Hacia el año 2002, se incorporaron nuevas prestaciones 
en el primer nivel de atención del MSP en Montevideo y se comenzó el proceso de incorpora¬ 
ción de la anticoncepción en los servicios públicos del interior del país. La universalización de 
la anticoncepción en los servicios de salud es aún un debe en Uruguay. El sector privado no 
ofrece este tipo de servicios y tampoco está disponible en todos los centros de atención del sector 


público y la puesta en marcha, en enero de 2008, del nuevo Sistema Nacional Integrado de 
Salud no ha incorporado estas prestaciones hasta la fecha. ” 2 

En marzo de 2005, el Frente Amplio por primera vez gana las elecciones nacionales 
y asume la conducción priorizando la inversión en políticas económicas y sociales 
tendientes a la equidad y la inclusión social. Se promulgan en este periodo leyes que 
buscan garantizar y ampliar el ejercicio de derechos particularmente hacia quienes han 
tenido o tienen ciudadanías restringidas. Se procesa una reforma del Estado (tributa¬ 
ria, de salud, de educación, de equidad e igualdad de oportunidades y derechos) que 
busca unlversalizar el acceso a bienes y servicios y subsanar las brechas de desigualdad 
para afrontar la construcción de una sociedad más justa, equitativa y solidaria. 

La problemática de género y las diversas formas de violencia e inequidad hacia las 
mujeres ingresaron también en el discurso de los decisores políticos y se reflejaron en 
Planes de Igualdad asumidos como planes de gobierno si bien fueron elaborados desde 
el bajo rango jerárquico de las institucionalidades de género tanto a nivel nacional 
como departamentales. Este reconocimiento de la injusticia de género inició el mon¬ 
taje dentro del Estado de un sistema de respuesta e integración de la equidad de 
género en las políticas de ministerios, empresas públicas y gobiernos departamentales. 
Sistema que si bien no ha logrado dar respuestas articuladas e integrales a las diversas 
manifestaciones de la discriminación por razones de género es una responsabilidad 
asumida por ley que debe continuarse y potenciarse en las acciones de los futuros 
gobiernos (CNS, 2009). 

La creación del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) 3 - con la integración 
de efectores públicos a través de los servicios de salud del Estado y los efectores del 
sector mutual - se ha centrado en tres pilares: cambio del modelo de atención, cambio 
del modelo de financiamiento y cambio del modelo de gestión. El proceso de defini¬ 
ción del nuevo sistema así como los documentos resultantes, no incorporaron la pers¬ 
pectiva de género. 

El registro de los principales avances, obstáculos y desafíos en materia de género y 
salud sexual y reproductiva en Uruguay se ha producido de forma sostenida y rigurosa, 
por hace más de una década, desde las organizaciones de mujeres y feministas 4 . Los 
monitoreos y observatorios que han sido pensados e implementados como una herra¬ 
mienta de control ciudadano e insumo para la incidencia política del movimiento 
social, se han convertido en material de referencia sustantivo para valorar el cumpli- 


MYSU (2008) Observatorio nacional en género y salud sexual y reproductiva en Uruguay, Informe 
2008, pág. 15-16. 

SNIS fue creado por ley 18211 del 5/12/2007 y puesto en marcha en enero de 2008. 

4 (CNS, 1998; MYSU-CLADEM, 2003; MYSU, 2004; CNS-MYSU, 2006; MYSU, 2007 y 2008; 
CNS, 2008), i 


205 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


206 


miento de los compromisos asumidos por el Estado ante el sistema de Derechos Hu¬ 
manos. Tal como se recomienda en los tratados y acuerdos internacionales, en los 
últimos años Uruguay ha mejorado la presentación de los informes país ante diversos 
organismos de las Naciones Unidas y ha cumplido con la recomendación de integrar a 
las organizaciones sociales en la elaboración de los mismos. Los distintos informes 
reconocen que si bien ha habido avances y logros todavía deben enfrentarse importan¬ 
tes obstáculos y desafíos. 

“Los derechos sexuales y los derechos reproductivos (DDSSRR) proponen un cam¬ 
bio ético de toda la sociedad y una modificación radical en las relaciones humanas 
apostando a una transformación cultural regida por el principio de la convivencia 
pacífica de la diversidad, el respeto por el otro/a, la búsqueda de consensos y la nego¬ 
ciación. Sin este cambio ético, la posibilidad de una elección libre basada en la deci¬ 
sión individual será, probablemente, sólo una ilusión (...) para ejercer los derechos 
sexuales y reproductivos se requiere de una serie de condiciones que todavía no están 
dadas ni al alcance de la mayoría de las personas de todas las edades y condiciones”. 5 


Los desafíos 

La aprobación de la ley en defensa del derecho a la salud sexual y reproductiva con 
la despenalización de la práctica del aborto hasta las 12 semanas de gestación por 
voluntad de la mujer, fue uno de los hitos importantes de la agenda social y política 
del país de esta época. Luego de un largo y extenso proceso de debate, el país buscaba 
dar solución a una problemática tan extendida como injusta: la práctica clandestina 
del aborto y el alto índice de embarazos no planeados existentes en el país. Las estima¬ 
ciones indican que cada 20 minutos una mujer transita por el circuito ilegal para 
interrumpir un embarazo que no puede o no quiere sostener. 

Los reclamos por la salud y los derechos sexuales y reproductivos (DSR) son de¬ 
manda histórica del movimiento feminista y han sido eje de la lucha por la emancipa¬ 
ción y la igualdad de derechos. La vida sexual y reproductiva y las decisiones a ella 
asociadas acompañan la realidad de las mujeres y sus parejas a lo largo de toda la vida 
y es en esa realidad donde se expresan muchas de las manifestaciones de violencia, 
subordinación y discriminación que las afectan, violentándolas en el ejercicio de sus 
derechos. El cuerpo, particularmente de las mujeres, ha sido territorio de dominación 
y control por parte de las fuerzas hegemónicas que han establecido las bases del orde¬ 
namiento y la organización de todas las sociedades estructuradas en función de los 
intereses del poder patriarcal. Decidir si tener o no hijos, cuándo, cuántos y con quién; 
la libre opción sexual, la constitución de diversas formas de familias, la autonomía 
económica, el empoderamiento para generar otros proyectos de vida además de ser 

Agenda de las Mujeres, 2009, CNSmujeres, “La realidad que tenemos”, pág. 36. 


madre, la armonización entre el trabajo productivo y reproductivo, el dominio del 
mundo público, son algunos de los derechos conquistados por y para las mujeres en el 
siglo XX. Sin embargo, a una década de haber entrado el nuevo milenio, las mujeres 
de todas las edades y condiciones, continúan teniendo restricciones al ejercicio de su 
ciudadanía debido a que las diferencias biológicas entre hombres y mujeres siguen 
generando desigualdades sociales. Las leyes que impactan de manera específica sobre el 
cuerpo y la salud de las mujeres no pueden modificarse porque su resolución depende 
de la voluntad de los hombres que ocupan mayoritariamente los lugares de poder y de 
decisión en la jerarquía del Estado. 

El Uruguay pionero en reconocer legalmente la igualdad de las mujeres, no ha 
logrado modificar la ley de 1938 que define al aborto como un delito a pesar que todas 
las evidencias indican que su penalización no logró erradicar la práctica así como tam¬ 
poco permitió atender las necesidades ni evitar los atropellos e injusticias que su clan¬ 
destinidad sigue generando sobre las mujeres, especialmente en aquellas que viven en 
situaciones de mayor vulnerabilidad. 

El acumulado de tantos años de discusión y la amplia movilización social para 
adecuar la norma a la realidad lograron generar el consenso de un amplio y diverso 
frente de organizaciones sociales en apoyo al cambio legal 6 . El proceso de reconoci¬ 
miento social de los derechos sexuales y reproductivos requirió que cada vez más am¬ 
plios sectores de la población los identificara como derechos, se apropiaran de ellos y se 
organizaran para exigir garantías para su ejercicio. Esto extendió lo que originalmente 
fue una demanda feminista en una demanda ciudadana que por la acción sostenida de 
incidencia logró que el debate público se tradujera en un 63% de la opinión pública a 
favor de la ley. 

Desde el año 2002 este debate se instaló en la vida política y legislativa del país y se 
convirtió en uno de los temas de la agenda más allá de los intentos que hizo el sistema 
político por eludirlo. En 2004 la aprobación de una ley integral que regularizaba la 
práctica del aborto y el reconocimiento a los derechos sexuales y reproductivos en 
tanto derechos humanos, se vio frustrada porque el anuncio de veto por parte del 
entonces presidente Dr. Batlle, impidió contar con los votos afirmativos suficientes. 
Legisladores que estaban a favor del cambio votaron en contra por valorar más los 
acuerdos políticos 7 . 

Actores sociales relevantes en el escenario político del país como la central única de trabajadores/as 
(PIT-CNT), la Universidad de la República, organizaciones religiosas (Iglesia Metodista, Iglesia 
Valdense, grupos afro-umbandista), organizaciones de derechos humanos, de jóvenes se han sumado 
a la acción de incidencia política en apoyo a la ley en defensa del derecho a la salud sexual y 
reproductiva. 

Mantener la penalización del aborto fue el acuerdo realizado por el Dr. Batlle con la Unión Cívica 
para obtener sus votos en la segunda vuelta electoral del año 1999 que lo llevó a la presidencia de la 
República. Por más información consultar www.mysu.org.uy 


207 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


208 


A partir de 2005, los pronósticos indicaban que la aprobación de una ley similar sería 
un trámite rápido porque el Frente Amplio contaba con las mayorías parlamentarias y la 
izquierda había impulsando la mayoría de la iniciativas y apoyado todas las propuestas 
legislativas anteriores para cambiar la ley. Sin embargo, la despenalización del aborto se 
convirtió en uno de los nudos conflictivos para la gestión del gobierno frenteamplista. 
Mientras la mayoría de sus legisladores/as daba los votos para aprobar la ley en ambas 
cámaras parlamentarias, el presidente Vázquez con la firma de la Ministra de Salud y sin 
el acompañamiento de diez de los trece ministerios que constituyen el Gabinete de 
gobierno, interponía el veto a todos los artículos relativos al aborto. El apoyo de los 
partidos de la oposición no permitió alcanzar las mayorías especiales necesarias para 
levantar el veto en la Asamblea General y la ley fue promulgada solamente con sus 
capítulos I y V. El carácter de estado laico y los nuevos contratos sociales generados a 
favor del cambio no lograron impedir que la ley fuese promulgada sin los artículos regu¬ 
láronos de la práctica del aborto que dieron la razón a su existencia 8 . Los argumentos 
esgrimidos en el veto desconocieron la posición política de la fuerza Frente Amplio y la 
postura de la mayoría de sus legisladores en ambas cámaras del Parlamento. Si bien el 
texto promulgado reconoce los derechos sexuales y reproductivos como derechos huma¬ 
nos y blinda una serie de normativas y programas existentes en otras dimensiones de la 
salud sexual y reproductiva, no da respuesta a la realidad del aborto clandestino e insegu¬ 
ro en el país, conflicto y razón que dio origen a la formulación de la ley. 

Desde una perspectiva feminista la forma y los procedimientos para la interposi¬ 
ción del veto constituyen un acto de violencia estructural hacia las mujeres y son 
expresión de una forma autoritaria del ejercicio del poder. La desigualdad entre hom¬ 
bres y mujeres en el ejercicio del poder es la razón constitutiva de la discriminación de 
género porque sus consecuencias negativas impactan directamente y particularmente 
en las mujeres. Desde una perspectiva política la forma de resolver el conflicto no fue 
la más democrática que podría haberse adoptado. Si bien el Ejecutivo tiene potestad 
constitucional de vetar las resoluciones adoptadas por el Legislativo, la forma, el pro¬ 
cedimiento y las razones por las que se interpuso el veto dan cuenta que la decisión 
estuvo centrada en la voluntad de una persona, la del presidente. El veto fue pensado 
como una medida para que la fuerza política en el gobierno no se viera acorralada por 
una mayoría parlamentaria de partidos opositores, garantizando los márgenes necesa¬ 
rios e imprescindibles para la gobernabilidad. No estaba previsto que se aplicara con¬ 
tra la voluntad mayoritaria de la propia fuerza política en el Parlamento y desoyendo a 
la casi totalidad de los y las integrantes del gabinete ministerial. A ello se suma el que 
con esta vía de definición se cerró la posibilidad de resolver el debate a través de la 
consulta directa con la posibilidad de referéndum derogatorio si la mayoría de la ciu¬ 
dadanía lo consideraba necesario 9 . 

Para un análisis detallado del proceso, consultar: www.mysu.org.uy,www.leyaborto.org 

Ver campaña “tus derechos valen" en www.hacelosvaler.org o a través de www.mysu.org.uy 


La autodeterminación sexual y reproductiva de las mujeres fue entendida por la 
mayoría de los partidos tradicionales y por el presidente de la República, como una 
demanda menor, cuando no una preocupación “descaradamente frívola” (Hinojosa, 
2003). La discusión sobre la despenalización del aborto fue desvinculada de los proce¬ 
sos de cambio impulsados por el gobierno; no se la asoció a los desafíos de transforma¬ 
ción del Estado para superar las situaciones de exclusión, pobreza y discriminación. 
Tampoco fue valorada como una de las medidas necesarias para avanzar en el proceso 
de adecuar cada vez más los servicios a la satisfacción de las necesidades y derechos de 
la población, cuya mayoría son mujeres. 

Las jerarquías eclesiales y las fuerzas más conservadoras, encontraron en este debate 
condiciones favorables para incidir en las negociaciones, y lograron interferir para im¬ 
poner sus intereses obstaculizando la concreción de los cambios demandados por la 
mayor parte de la población. 

“Abordar el hecho de la existencia y las características del aborto clandestino en nuestra 
región, así como sus determinantes y consecuencias, es un potente indicador del compromiso 
de nuestras sociedades con los derechos de las mujeres, pero también lo es de cuánto estamos 
avanzando en este proyecto de secularización, indispensable para la consolidación de las 
democracias en la región ” (Güezmes, 2006:137). 

La transformación de los Estados -particularmente de aquellos gobernados por fuer¬ 
zas progresistas y de izquierda que explícitamente abogan por la igualdad y la justicia 
social- deberá transitar por la superación de las barreras que impiden incluir la diver¬ 
sidad y la igualdad de género como condición necesaria para superar las contradiccio¬ 
nes e injusticias existentes que se superponen a las de clase. Uruguay tiene esa deuda 
pendiente y deberá saldarla a corto o mediano plazo si su proyección a futuro es la de 
ser un país respetuoso de los derechos humanos y libre de toda forma de discrimina¬ 
ción y violencia. 


Bibliográfica consultada y de referencia 

ABRACINSKAS L., LÓPEZ GÓMEZ A. (coord.) (2007) Aborto en debate. Dilemas y desafíos del 
Uruguay democrático. Ed. MYSU. Montevideo. 

ABRACINSKAS L., LÓPEZ GÓMEZ, A., (2006) Problemas complejos, intervenciones integrales. Aborto 
inseguro, mortalidad de mujeres, reducción de riesgos y daños y ejercicio de derechos. En: Briozzo L. (ed) 
(2006) Iniciativas sanitarias contra el aborto provocado en condiciones de riesgo. Ed. Arena - Iniciativas 
Sanitarias. Montevideo. 

ABRACINSKAS, L., LÓPEZ GÓMEZ, A. (2005) Análisisfeminista sobre el debate social del aborto en 
Uruguay. En (Checa, S. Compliladora): Realidades y coyunturas del aborto. Entre el derecho y la 
necesidad. Ediciones Paidos, Bs.As. 2006. 

ABRACINSKAS, A., LOPEZ GOMEZ, A. (2004) Mortalidad materna, aborto y salud en Uruguay. 
Un escenario cambiante. MYSU / DAWN. Montevideo. 


209 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


210 


ABRACINSKAS, L., LÓPEZ GÓMEZ, A. (2001): Los derechos sexuales y los derechos reproductivos en la 
arena política. Advocacy desde la sociedad civil organizada. Seminario Regional sobre ONGs. y Gober- 
nancia, organizado por el Programa MOST — UNESCO. Montevideo, noviembre. 

CNS Mujeres (2009) Agenda 2009, una propuesta política de las mujeres organizadas, Montevideo. 

CNS Mujeres (2008) Transversalización de género en las políticas públicas. Tomo: López Gómez A., 
MYSU / Derechos sexuales y reproductivos. Montevideo. 

CNS Mujeres (2006) A un año de un gobierno progresista. Uruguay y las políticas en salud sexual y 
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CNS Mujeres (2005) Uruguay y las políticas en salud reproductiva. Un balance de lo hecho para 
acciones del futuro. Informe elaborado por MYSU. Montevideo. 

CNS Mujeres (1998) El Estado Uruguayo y las Mujeres. Monitoreo de Políticas Públicas. López 
Gómez, A., Rostagnol, S.: Capítulo sobre Salud Sexual y Reproductiva. Montevideo. 

DUFAU G„ LOPEZ GOMEZ A., ABRACINSKAS L„ ROSTAGNOL S„ FILGUEIRA, N. (2003) 
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Uruguay, MYSU. Montevideo. 

GUEZMES, A. (2006) “Estado laico, democracia y aborto”, en Realidades y coyunturas del aborto: 
entre el derecho y la necesidad / compilado por ChecaS., I a . ed. Paidós, Buenos Aires. 

HINOJOSA, C. (2003) “Paradoxos e Ambivalencias”, en Sexualidad e Política na América Latina, Parker 
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LOPEZ GOLDARACENA, O., TELLECHEA, D„ VANZINI, L. (2008). El instrumento del veto 
ante una ley de despenalización del aborto. Un análisis constitucional. Documento Area Jurídica MYSU. 
Montevideo. 

MYSU (2008). Informe 2008. Observatorio Nacional en Género y Salud Sexual y Reproductiva. 
Montevideo. 

MYSU (2007). Informe 2007. Observatorio Nacional en Género y Salud Sexual y Reproductiva. 
MYSU, Montevideo. 



Imaginarios y derechos culturales 


211 

Susana Dominzain* 


En los últimos años el tema de los derechos humanos ha merecido por parte de la 
academia uruguaya una atención especial. Luego de años de silencio por parte del Estado 
y de acotados trabajos realizados, -que tuvieron como mayor dificultad el poder acceder 
a los archivos-, una nueva etapa parece abrirse paso a la consecución de valiosas investiga¬ 
ciones. Se debate y reflexiona en torno a los derechos humanos y a la memoria bajo la 
dictadura. En este contexto otros derechos humanos también se hacen presentes y co¬ 
mienzan a tener mayor visibilidad y notoriedad. Es así como los derechos sociales son 
atendidos y en torno a ellos se legisla y se los reconoce paulatinamente. De la misma 
manera parece advertirse con los derechos culturales; no obstante en este ámbito los 
atrasos son mayores. El real conocimiento de lo que entendemos por derechos culturales 

* Docente e investigadora del Centro de Estudios Interdisciplinarios Latinoamericanos. Directora 
(interina) del Observatorio Universitario de Políticas Culturales, ambos radicados en la Facultad de 
Humanidades y Ciencias de la Educación, UDELAR. 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 




sigue siendo limitado. Los temas de la cultura no han sido aún democratizados en su 
tratamiento. Los derechos culturales suelen ser denominados, según entiende Janusz 
Symonides, la “categoría subdesarrollada” de los derechos humanos. Son estos derechos 
los menos desarrollados hasta el momento. En esa línea el autor entiende que los dere¬ 
chos culturales necesitan más elucidación, clasificación y fortalecimiento. La compleji¬ 
dad de estos derechos es tal, que plantea la necesidad de nuevos códigos, indicadores, 
diagnósticos, que den parte de sus características y especificidades. 

De todas formas, una manera de avanzar en este objetivo puede radicarse en cono¬ 
cer cuál es la “situación” cultural en cada país. Y dentro de esta “situación” se presenta 
ineludible hacer referencia a la propia idea que el colectivo social tiene de sí mismo. En 
otras palabras, cómo nos imaginamos, nos pensamos, nos percibimos los uruguayos. 
¿Cuál es la imagen que tenemos de nosotros mismos? 

Nuestra propia imagen 

Un reciente estudio sobre Imaginarios y Consumo cultural. Uruguay 2009 2 dio a cono¬ 
cer que los uruguayos nos consideramos una sociedad demasiado quejosa. El 77,9% así 
lo consideró. Los jóvenes son quienes más están de acuerdo en que los uruguayos nos 
quejamos demasiado. Quizás esta sea la razón que nos lleva a vernos con dificultades ante 
el cambio. El 84,4% manifestó su acuerdo en que a los uruguayos nos cuesta cambiar. 

Gráfico 1 


212 


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Susana Dominzain- Sandra Rapetti-Rosario Radakovich. Imaginarios y Consumo cultural. Segundo 
Informe sobre consumo y comportamiento cultural. Uruguay 2009. Centro Cultural de España. Monte¬ 
video. 2009. Este Informe es el resultado de una encuesta realizada a nivel nacional que implicó el 
estudio de 3.421 casos. Fueron consultadas personas de 16 años en adelante. 





Sin embargo, todo indica que los uruguayos estamos cambiando y muestra de ello 
es el cambio político producido a partir del año 2004 donde, por primera vez en la 
historia, el Frente Amplio ganó las elecciones nacionales, en primera vuelta y con 
mayoría parlamentaria. Lo cual supuso transformaciones que se verán reflejadas en las 
políticas públicas y en leyes aprobadas a nivel legislativo. En lo que refiere a la educa¬ 
ción y a la cultura, es el Plan Ceibal 3 una de las políticas públicas de mayor relieve. A 
partir de este Plan se apuesta a otorgar igualdad de oportunidades a los niños pertene¬ 
cientes a escuelas públicas en todo el país. Miles de niños acceden de forma gratuita a 
las nuevas tecnologías con toda la trascendencia que en un futuro inmediato y mediato 
conlleva. Un giro que trasciende a la educación y se instala en la cultura uruguaya. 

La población uruguaya se muestra receptiva ante estos cambios y posee una buena 
opinión hacia el Plan Ceibal. 


Gráfico 2 


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El Plan Ceibal surge a iniciativa de la Presidencia de la República en Uruguay. Recibe el nombre de 
ceibal por la significación simbólica que tiene la flor del ceibo, flor nacional del país. Luego fue 
transformado en una sigla, “Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en 
Línea”. Esto se traduce en una computadora para cada niño y cada maestro. Actualmente la experien¬ 
cia ha sido extendida a todo el país. 


213 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 














214 


Mayoritariamente la población considera que el Plan Ceibal cambió la vida de los 
niños, y los comunica con el resto del planeta. Manifiestan su desacuerdo cuando se 
afirma que este Plan hace perder tiempo al niño y cuando se sostiene que el Plan no 
cambió nada en sus vidas. Especialmente esta opinión es sustentada por el 80% de la 
población más joven y aquellos que poseen mayor capital educativo. 

Gráfico 3 


A UVE. NACIDHALI 
Las uruguayas samas solidarlos 



Más allá de lo críticos que somos con nosotros mismos, consideramos que conti¬ 
nuamos siendo una sociedad solidaria, circunstancia que se verifica al opinar afirmati¬ 
vamente, en que el Estado debe apoyar con dineros públicos al Plan Ceibal. Casi un 70% 
de la población encuestada manifiesta estar de acuerdo con esta aseveración. Sin em¬ 
bargo, nuestra actitud solidaria disminuye cuando se trata de que con los impuestos que 
se pagan, el Estado les dé dinero a los pobres. Aquí es el 49,4% que manifiesta su acuerdo, 
mientras el 40,3% dice estar en desacuerdo y un 10,3% no sabe/no contesta. Lo cual 
está indicando que la solidaridad que muestra la sociedad uruguaya depende del tema 
en cuestión. Quienes se manifiestan más de acuerdo que con el dinero público se apoye al 
Plan Ceibal, son los sectores de mayores ingresos, mayor nivel educativo, las edades 
intermedias, y más los hombres que las mujeres. Y se produce a la inversa cuando se 
trata de dar dinero a los pobres. El perfil de quienes están de acuerdo es el de las edades 
más jóvenes, de más bajos ingresos, de menor nivel educativo, y más los hombres que 
las mujeres. Según la materia, la actitud solidaria se altera. 




Gráfico 4 


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Pero más allá de estos acuerdos que afirman nuestra solidaridad como colectivo, el 
apoyo disminuye cuando se trata de ayudar a los pobres. Aquí la población está mos¬ 
trando ciertos rasgos de discriminación; quizás eso explique que a diferencia de lo 
manifestado en el Informe del año 2002 4 en que los uruguayos nos veíamos no racistas 
(57%), actualmente esta opinión se ha modificado y es el 52% que entiende que sí lo 
somos. 


Gráfico 5 


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somos ráculas ? ¡*i 

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215 


Achugar, Hugo - Rapetti, Sandra - Dominzain, Susana - Radakovich, Rosario. Imaginarios y consumo 
cultural. Primer Informe Nacional sobre consumo cultural e imaginarios. Uruguay 2002. Universidad de 
la República, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación. Editorial Trilce. Montevideo 
2003. 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 






























216 


Esta creencia está más instalada en Montevideo que en el resto del país. Las mujeres 
más que los hombres así lo consideran. Las edades intermedias (30 a 59 años) y los 
jóvenes (16 a 29 años), las personas con mayor capital educativo y mejor situación 
socioeconómica, son quienes opinan que sí somos racistas. 

Estas respuestas dan indicios de que los imaginarios están cambiando en Uruguay. 
Y que los uruguayos ya no tenemos la misma y buena imagen que en el año 2002. 
Todo indica que el racismo se manifiesta en lo local, dado que al ser consultados, los 
entrevistados/as, si los uruguayos abriríamos nuestras puertas a personas de otros países, 
más de las tres cuartas partes de la población a nivel nacional manifestó su acuerdo. Por 
lo tanto no se trataría de una actitud xenófoba hacia el de afuera, el extranjero, sino en 
el ámbito local. 

Al parecer, racismo y discriminación están presentes en la sociedad uruguaya, plan¬ 
teando así un escenario complejo donde da a conocer una imagen no tan benévola y 
aceptable de nosotros mismos. Sin embargo, cabe tener en cuenta, que en la medida 
que un colectivo se reconoce con creencias erróneas, como pueden serlo el racismo y la 
discriminación, tiene mayores posibilidades de verse a sí mismo, alejando la negación 
en pos de una apertura en comportamientos y actitudes. Al mismo tiempo estos cam¬ 
bios conducen a pensar que si en los últimos tiempos los uruguayos hemos tomado 
conciencia de realidades que nos han hecho repensar nuestras posiciones, y mantene¬ 
mos la actitud crítica que planteábamos al principio, ya hemos logrado abrirnos a la 
coyuntura posible de avanzar en autenticidad y no tan apegados a lo políticamente 
correcto. 

En los últimos años, temas tales como los referidos al abuso sexual en los niños o la 
violencia doméstica con las mujeres, han alcanzado a través de los medios de comuni¬ 
cación una mayor difusión y denuncia ante la comunidad. Es preciso agregar la mayor 
visibilidad lograda por las minorías sexuales y el grado de organización alcanzado que 
les ha permitido demandar y exigir reconocimiento a sus derechos. Como así también 
la nueva legislación promulgada en los últimos años, donde algunos de estos derechos 
han contado con la aprobación parlamentaria. 

Todo indica que los imaginarios en Uruguay, ofrecen transformaciones, que existen 
nuevos valores y parámetros de valoración sobre nosotros mismos, y que a través de 
nuestras opiniones, los uruguayos estamos mostrando mayor sensibilidad, al tiempo 
que un perfil más autocrítico. Esto colabora a que la discusión sobre los derechos 
culturales se abra camino y comencemos a exigir a partir de dichas variables, que 
muestran a la sociedad uruguaya poseedora de una mayor diversidad en el tratamiento 
de los mismos. 


Se declara Ciudadanos Ilustres de Montevideo 
a hijos/as de detenidos-desaparecidos 

La Intendencia Municipal de Montevideo a través de la resolución N° 1983/09 
aprobada el 21 de mayo de 2009, designó ciudadanos ilustres a los hijos/as de deteni¬ 
dos-desaparecidos Carlos D' Elía, Carlos Amaral García, Macarena Gelman, Victoria 
Julien, Victoria Moyano y Mariana Zaffaroni. 

En la exposición de motivos se establece que con esta iniciativa se procura “fortalecer 
la memoria de la sociedad y, simultáneamente, contribuir con una forma de reparación 
simbólica hacia los jóvenes homenajeados así como restituir la dignidad de sus padres, vícti¬ 
mas del Terrorismo de Estado”. 

A su vez, se remarca la importancia de que el Estado actúe en conformidad a los acuer¬ 
dos y resoluciones internacionales aprobadas o refrendadas en su oportunidad, afirmando 
que al Estado “le corresponde la obligación de reparar el daño causado, asumir sus responsabili¬ 
dades como tal y, en la medida de lo posible, ser solidario con el dolor de las víctimas. En tal 
sentido, la Resolución 60/147 de la TEamblea General de Naciones Unidas, en el marco de las 
medidas de reparación integral a las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos, 
promueve que entre las acciones de satisfacción, los Estados adopten declaraciones oficiales que 
restablezcan la dignidad, la reputación y los derechos de las víctimas y de las personas estrecha¬ 
mente vinculadas a ellas, así como conmemoraciones y homenajes a las víctimas. ” 

Los/as hijos/as de detenidos-desaparecidos son producto de las políticas más per¬ 
versas y exacerbadas aplicadas por el terrorismo de Estado. Se trata de la apropiación 
de la identidad, de la negación del sujeto. Se trata de jóvenes. Se trata de la memoria 
de los que no tienen memoria. 

Actos como éste contribuyen a elaborar otra lectura de pasado reciente, opera en el 
campo simbólico de la sociedad, y es un insumo fundamental para la construcción de 
una memoria colectiva. 

Asimismo, medidas como éstas forman parte del conjunto de diferentes acciones 
que se deben realizar para reparar a la víctima o a sus familiares. La reparación debe ser 
integral; debe ser abordada desde todas las aristas posibles de su complejidad. 

El reconocimiento que se realizó en esta oportunidad debe ser entendido dentro de 
este marco. La designación de ciudadanos ilustres a los/as hijos/as de detenidos-des- 
aparecidos es una forma de reparación simbólica, una representación de recuperar lo 
perdido o de lo que han sido despojados. 

A su vez, los actos de reparación son actos que contribuyen a que los hijos produzcan 
su historia, elaboren una memoria individual, enmarcada en una memoria colectiva. 

La lucha de los/as hijos/as de detenidos-desaparecidos, como la de de otras vícti¬ 
mas, es una tarea ética, porque -en palabras del filósofo Alan Badiou- “hace aconteci¬ 
miento, produce un efecto sobre lo real (...) y en ese acto se transmite un sujeto. ” 


217 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 



218 


Idea Vilariño y Mario Benedetti 


El 28 de abril de este año falleció la poeta y escritora Idea Vilariño, y el 17 de 
mayo falleció el también poeta y escritor Mario Benedetti. Ambos fueron unos de 
los principales exponentes de la denominada “Generación del 45” o “generación crí¬ 
tica” uruguaya. 

Idea Vilariño 

Idea Vilariño nació en Montevideo, el 18 de agosto de 1920. Desarrolló diversas 
facetas: poeta, crítica literaria, compositora de canciones, traductora, docente. 

Fue profesora de Literatura desde 1952 hasta el golpe de Estado de 1973. Estuvo 
entre las fundadoras de las revistas Clinamen y Número. Asimismo colaboró con di¬ 
versas publicaciones: Marcha, Brecha, La Opinión. 

Es considerada una de las mayores poetas de la lengua española 1 . Entre sus libros 
más conocidos, figuran Nocturnos (1955), Poemas de amor (1957), Pobre mundo 
(1966), Poesía (1970) y No (1980). También fue compositora de canciones, tales 
como algunas de las canciones más emblemáticas de la música popular, "A una palo¬ 
ma" musicalizada por Daniel Viglietti, "la Canción y el poema" musicalizada por 
Alfredo Zitarrosa y "Los Orientales", musicalizada por Los Olimareños. 


Mario Benedetti 


“puedo morirme 
más no acepto que muera 
la humanidad” 
Rincón de Haikus 


Mario Benedetti es “uno de los poetas más leídos y cantados en el mundo de habla 
hispana”. 2 Había nacido en Paso de los Toros el 14 de setiembre de 1920 y hasta que 
pudo vivir de su trabajo como escritor, se ganó la vida de diversas maneras, -fue vende¬ 
dor, taquígrafo de una editorial, cadete, oficinista, gerente de una inmobiliaria y perio- 

i Diario Página 12 (Argentina), 29 de abril de 2009. 

Diario Página 12 (Argentina), 18 de mayo de 2009. 



dista-, entre otros oficios. Integró el equipo de redacción del semanario Marcha y 
también formó parte de la revista Número y del semanario Brecha. 

Durante los años setenta desarrolló una intensa actividad política, como dirigente 
del Movimiento 26 de Marzo, del que fue cofundador en 1971 y que formaría parte 
de la coalición de partidos de izquierda Frente Amplio. Con el golpe de Estado de 
1973 comenzó su exilio, fue de Buenos Aires a Perú, luego a la Habana y finalmente a 
España, donde vivió hasta el año 1983, para retornar ese mismo año al Uruguay, 
cuando la dictadura comenzaba a resquebrajarse. Además de incursionar en la poesía 
también lo hizo en la narrativa, en la dramaturgia y en la crítica literaria, alcanzando 
más de ochenta títulos en todos los géneros que frecuentó. Fue ampliamente reconoci¬ 
do y divulgado, ya que además de sus libros, sus poesías fueron cantadas por músicos 
como Joan Manuel Serrat, Daniel Yiglietti, Nacha Guevara, Luis Pastor o Pedro Gue¬ 
rra, y sus novelas más famosas fueron llevadas al cine, como La tregua (1974) o Gracias 
por el fuego (1985), a cargo del director argentino Sergio Renán. 

En su obra se destacan las novelas Gracias por el fuego (1965), La borra del café 
(1992) y Andamios (1996); los poemarios Poemas de Oficina (1956), Lnventario uno 
(1963), Cuando éramos niños (1964), Quemar las naves (1969), Letras de emergencia 
(1973), Viento del exilio (1981), El amor, las mujeres y la vida (1995), La vida ese 
paréntesis (1998), Adioses y bienvenidas (2005) y Testigo de uno mismo (2008); los cuen¬ 
tos de Montevideanos (1959), La muerte y otras sorpresas (1968), Con y sin nostalgia 
(1971), Recuerdos olvidados (1988), Buzón de tiempo (1999) y El porvenir de mi pasado 
(2003); los ensayos Peripecia y novela (1946), El escritor latinoamericano y la revolución 
posible (1974), La realidad y la palabra (1991) y Vivir adrede (2007); y la obra de 
teatro Pedro y el capitán (1979). En 1999 fue galardonado con el Premio Reina Sofía 
de Poesía Iberoamericana; en 2001 recibió el I Premio Iberoamericano José Martí; en 
2002 fue nombrado Ciudadano Ilustre por la Intendencia de Montevideo; en 2005 
obtuvo el Premio Internacional Menéndez Pelayo. 

Otra de sus facetas que nos importa subrayar en esta oportunidad, fue su compro¬ 
miso en la defensa de los derechos humanos y su permanente apoyo a las víctimas del 
terrorismo de Estado de la última dictadura cívico-militar de nuestro país. Una afir¬ 
mación suya que lo describe adecuadamente es cuando manifestara “Yo soy ateo, no creo 
en Dios ni nada por el estilo. LLay gente que tiene sus creencias religiosas y tiende a sentir que 
después de la muerte está el Paraíso, o el Lnfierno, porque muchos han hecho mérito para ir 
al Lnfierno. Yo creo en un dios personal, que es la conciencia”. 3 


Idem. 


219 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 



El derecho a la salud en Uruguay: 
luces, sombras, esperanzas y desafíos. 


Fernando Borgia * 


"... existen fuertes presiones para que: los grupos sociales más privilegia¬ 
dos sigan siendo los más privilegiados; la inestabilidad económica-fi- 
nanciera de algunas IAMCs 2 la paguen sus trabajadores!as y la socie¬ 
dad en su conjunto; las organizaciones de trabajadores, pero más aún 
las organizaciones de usuarios respondan a intereses corporativos o par¬ 
tidarios; en definitiva, nada cambie, al menos, no lo haga profunda¬ 
mente y no afecte ciertos intereses particulares””. 

Derechos Humanos en Uruguay. Informe 2008; SERPAJ 


El cambio cualitativo fundamental de concepciones: 

Desde la salud como mercancía hacia la salud como derecho. 

Primero que nada, corresponde señalar que la integralidad del concepto de salud, 
entendido como derecho humano fundamental, conlleva su interdependencia con el 
derecho a la verdad, la justicia y la memoria. Por tanto, no habrá salud colectiva en 
nuestra sociedad, en tanto no se conozca la verdad, no se recupere la memoria y no se 
haga justicia. La impunidad enferma de manera dolorosa más que cualquier otra peste 
conocida. 

Se jerarquiza aquí el reconocimiento del salud como derecho y bien social público, 
responsabilidad del Estado, como uno de los fundamentos para la creación del SNIS. 
Esta constituye la principal diferencia sobre el pasado reciente, particularmente, las 
políticas de salud de la década del noventa, que extremó la mercantilización de la salud 
en el país. Por razones de espacio no se va a desarrollar aquí una descripción del Siste¬ 
ma Nacional Integrado de Salud (SNIS), sus principales componentes (Seguro Nacio¬ 
nal de Salud y Fondo Nacional de Salud), ni los tres ejes fundamentales de cambio 


* Coordinador de la Asociación Latinoamericana de Medicina Social (ALAMES) para el Cono Sur. 
Instituciones de asistencia médica colectiva. 


(gestión, financiamiento y atención). Un breve análisis de estos elementos puede en¬ 
contrarse en el Informe Anual SERPAJ de 2008, y un mayor desarrollo del mismo en 
“La Construcción del SNIS” 3 publicado por el MSP en abril de 2009. 

El artículo tratará en adelante de: la participación social en salud, porque entende¬ 
mos que es allí donde se da unos de los cambios relevantes; el desarrollo de programas 
de promoción de salud y prevención de la enfermedad, porque históricamente consis¬ 
tían en nombre vacíos, el Hospital de Ojos, porque ha marcado un antes y un después 
en el derecho a la salud en Uruguay, y las nuevas tecnologías en la salud, porque se nos 
ha vendido la idea de que cuanta más tecnología, más salud tendremos. 


1) Participación social en Salud 

El pasado 2008, afirmábamos que “la participación autónoma y comprometida de 
usuarios y trabajadores en la dirección de las políticas sanitarias, tanto en la Junta 
Nacional de Salud como en ASSE, será clave en este sentido, siendo un punto de 
inflexión su incorporación en la tarea de “co-conducción del sistema y su reforma”. 

Repasemos los ámbitos de participación social en salud, generados durante este 
período de construcción del SNIS: 

Consejo Consultivo de Salud Para los Cambios (decreto 133/2005). Este con¬ 
sejo tuvo un rol relevante en el proceso de discusión, de construcción de acuer¬ 
dos y valoración de las diferencias de propuestas de implementación del SNIS. 
En ese sentido, su tarea fue la de sentar las bases de las leyes que darán lugar al 
SNIS. 

Comisión de Bioética y Calidad Integral de la Atención de la Salud (Decretos 
610/2005 y 1082/2005). Como su nombre lo indica, es un grupo de trabajo, 
de carácter asesor del MSP, dedicado a cuestiones de la ética en el ámbito de la 
salud, y cuenta desde su inicio con la participación de representantes de los 
usuarios. 

Directorio de la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE), 
integrado por cinco miembros: tres del gobierno, uno por los trabajadores y 
otro por los usuarios (se completó su integración el 24 de setiembre de 2008). 
La función es la de dirigir la institución asistencial más grande y descentraliza¬ 
da del país. 

Consejos Consultivos y Asesores departamentales y locales de ASSE (pendien¬ 
te la reglamentación de su funcionamiento por parte del Directorio). Este es 
uno de las omisiones injustificables. 


221 


3 


http://www.msp. gub.uy/andocasociado.aspx?2967,16873 Acceso en octubre de 2009. 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


222 


Directorio de la Junta Nacional de Salud (JUNASA), integrada por siete miem¬ 
bros, cuatro del gobierno, un representante de los trabajadores, otro por los 
prestadores y otro por los usuarios (se completó su integración el 21 de julio 
de 2008). Las funciones incluyen la formulación de políticas públicas de salud 
con alcance nacional, la supervisión del SNIS - SNS- FONASA. 

Consejos Consultivos y Asesores (CCA) de los prestadores incluidos en el Fon¬ 
do Nacional de Salud (FONASA). Aquí los usuarios señalan que la integración 
y funcionamiento de estos ámbitos es diverso. A este respecto merece destacar¬ 
se el esfuerzo de la dirección departamental de salud del departamento de 
Colonia, que ha generado ámbitos como la reunión Departamental de dichos 
CCA cómo forma de acompañamiento de su funcionamiento por parte de la 
autoridad sanitaria. Sin embargo hay otros casos en los que los representantes 
de los usuarios en dichos CCA son designados por los prestadores (dueños), 
otros en los que no se reúnen o hacen un “cómo si”, etc. El desarrollo efectivo 
de dichos espacios requiere de un cambio cultural, e implica una profunda 
democratización en las instituciones sanitarias, tarea que no será rápida ni sen¬ 
cilla. 

La apertura de nuevos ámbitos de participación social constituye un desafío en 
múltiples aspectos, escalas y dimensiones. En primer término la constitución de un 
nuevo actor social: “organización de los usuarios”, requiere de la generación de una 
legitimidad compleja. Las organizaciones de usuarios, en tanto ciudadanos/as organi¬ 
zados en la defensa del derecho a la salud, es relativamente reciente. Si bien pre¬ 
existían organizaciones de defensa del usuario, el abordaje de éstas organizaciones era 
el de trabajar en torno al reclamo de posibles fallas o arbitrariedades en el sistema de 
atención. También pre-existían las comisiones de fomento o de apoyo a “el hospital, el 
centro de salud, la policlínica” o pro “compra del tomógrafo”, etc. No hay un antece¬ 
dente de un sujeto social colectivo, de referencia nacional, que tenga el rol de la defen¬ 
sa del derecho a la salud, entendido como la formulación de políticas que lo garanticen 
y que a la vez interpelen las concepciones tradicionales de salud-enfermedad (aquellas 
que suponen que con más médicos, más ambulancias, medicamentos y tecnología, se 
tiene más salud) y se enfoca en la promoción de la salud y el reconocimiento del saber 
popular. 

La construcción de este nuevo sujeto social colectivo, no escapa de las tensiones 
comunes a los grupos (uniones, conflictos, separaciones, fusiones, tendencias, etc.). 
Pero tampoco es ajena a la multiplicidad de visiones por parte de los diferentes inte¬ 
grantes del equipo de gobierno sobre su rol, funcionamiento y cometidos. Estas visio¬ 
nes varían desde la expectativa testimonial, a la del control, a la emancipatoria. Pero en 
general predomina una cierta visión paternalista, que conlleva el arrojarse el derecho a 
“mandar”, al menos “en ciertos casos”, dentro de las organizaciones de usuarios. Esto 


refuerza la confusión interna (en menor medida), pero sobre todo externa o pública, 
sobre el grado autonomía de éstas organizaciones. 

Complementariamente, la conformación del sujeto colectivo “organización de usua¬ 
rios” requiere de movilidad, comunicaciones, material de difusión, espacios de inter¬ 
cambio y discusión política, así como de formación interna. Sobre estos aspectos hay 
una mezcla de buena voluntad, con visión romántica de la organización social (es 
decir, la negación de requerimientos materiales para su funcionamiento), la traslación 
de las escalas sobre la base de experiencias personales (no es lo mismo ser de la comi¬ 
sión de la policlínica del barrio, que integrar la JUNASA), y sobre todo, la falta de 
aportes concretos para manejar la cosa pública (manejo burocrático del Estado). 

La participación de los trabajadores en estos ámbitos no es un dato menor, ni carente 
de complejidad. Sin embargo, la historia del país, con un movimiento sindical unificado 
en una única central sindical, el PIT-CNT. La independencia partidaria y de los gobier¬ 
nos que ha demostrado la central obrera. La experiencia de participación en otros ámbi¬ 
tos de dirección o co-gobierno, como el Directorio del BPS y la Junta Nacional de Em¬ 
pleo, fortalecen la idea de que, por un lado la organización de los trabajadores no es un 
hecho novedoso, y por otro, que su participación en ámbitos multipartitos con represen¬ 
tantes del gobierno y las gremiales empresariales, tampoco es novedosa. Al mismo tiem¬ 
po, la experiencia de gestión en estos ámbitos de dirección por los trabajadores organiza¬ 
dos en el PIT-CNT, tiene una evaluación positiva, en tanto no ha habido cuestionamien- 
tos públicos (serios) de su legitimidad o contribución. 

En resumen, la generación de nuevos espacios de participación de los usuarios 
requiere de personas organizadas en torno a objetivos comunes, en escalas que trascien¬ 
den la territorialidad cotidiana, para lo que se requiere de procesos continuos de for¬ 
mación y reflexión de la experiencia en construcción. Asimismo demanda del Estado 
un apoyo concreto de recursos, y un renunciamiento la ingerencia en las decisiones 
propias de las organizaciones. Más aún, exige una profundización de la compresión de 
la dinámica de la democracia participativa en el ámbito de la salud, teniendo especial 
atención a las desigualdades de poder amparadas en desigualdades de saberes y des¬ 
igualdades del valor social de dichos saberes. 

2) Desarrollo de Programas y Políticas de Promoción de Salud y Prevención de la 
enfermedad. 

Interesa especialmente destacar las acciones llevadas adelante o en proceso de ejecu¬ 
ción actualmente, porque las políticas de promoción de salud han sido históricamente 
las más olvidadas. Algunas de ellas son las siguientes: 

Definición de objetivos sanitarios para la atención del niño, de la mujer, de los 
enfermos crónicos y de los adultos mayores, con indicadores, metas y estímu- 


223 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


224 


los económicos, orientados a promover un cambio del modelo de atención, 
con equipos de salud orientados a superar la atención curativa (en etapa inci¬ 
piente). 

Promoción del médico de referencia o cabecera como puerta de entrada al 
SNIS (en proceso de implementación). 

Elaboración y distribución del nuevo carné de salud del niño y de la niña, el 
carné del adolescente y del adulto mayor. 

Impulso de la mirada de género en las políticas de salud. 

Mejor Control de todos los recién nacidos. Se ha incorporado al relevamiento 
neonatal el hipotiroidismo congénito, la fenilcetonuria, la hiperplasia supra¬ 
rrenal congénita y la hipoacusia. 

Bajó la mortalidad infantil llegando a 10,6 por mil, las tasas más bajas en la 
historia del País. 

Creación de Comités de Mortalidad Infantil que analizan todos los niños y 
jóvenes menores de 15 años fallecidos a efectos de identificar las muertes pre¬ 
venibles. Se trabajó en la prevención de la muerte súbita del lactante. 
Ampliación del Plan de Vacunas obligatorio y gratuito las vacunas para la He¬ 
patitis A y la Pneumocóccica hepta-valente pasando Uruguay a integrar el 
grupo de países con el certificado esquema más completo de las Américas. El 
2009 fue el año que se vacunó más para la gripe y se aplicaron más dosis 
gratuitas para personas mayores de la Pneumocóccica 23 valente. 

Primer Encuesta Nacional de Factores de Riesgo en el continente, Se realizó a 
efectos de conocer en detalle la realidad epidemiológica de nuestra población, 
poder compararnos en el tiempo y con otras realidades, y tomar acciones de 
salud fundadas. 

Guías Alimentarias GABA, se promovió el trabajo y la publicación de la prepa¬ 
ración de dietas de bajo costo y alto valor nutricional. 

Prevención de la anemia y ciertas enfermedades neurológicas por carencias nu- 
tricionales Se incorporó el Hierro y el Acido Fólico en los productos farináceos. 
Se estabilizó la epidemia del SIDA (0,42 por mil) y se volvió a disminuir la 
transmisión madre hijo. (3,6 %). 

Se mantuvo al Uruguay libre de Dengue. 

Espacios de uso público totalmente libre de humo de tabaco Se logró y se 
comenzó a disminuir la población con consumo adictivo de tabaco funcionan¬ 
do policlínicas de cesación con medicación gratuita. 

Desarrollo de 23 experiencias de Comunidades Productivas y Saludables en 

barrios y localidades del país, vinculando la salud a la producción, desarrollan- 


do trabajos comunitarios y capacitación para desarrollar micro emprendimien¬ 
tos en coordinación con las Intendencias, con el sistema educativo y con los 
demás organismos del Estado que articulan en el territorio. 

El Papanicolau y la mamografía, estudios preventivos del cáncer en la mujer, 
son gratuitos para determinadas franjas de edad y con la periodicidad estable¬ 
cida. 

• Vigilancia epidemiológica activa, adelantándonos a las posibles epidemias y 
mitigando sus efectos en todos los departamentos del País. 

Nuevo Laboratorio de Salud Pública incorporando equipamiento y tecnología 
de primera generación. 

Reconstrucción del Departamento de Clínicas Preventivas mejorando la ex¬ 
pedición del Carné de Salud para miles de trabajadores y trabajadoras a través 
de la informatización de todo el sistema, trabajando con el PIT CNT y la 
Cátedra de Salud Laboral. 

3) Hospital de Ojos 4 

La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que existen en el mundo más 
de 37 millones de personas no-videntes por causas prevenibles, de las que más de un 
millón y medio son menores de 16 años. En países en vías de desarrollo como Uruguay 
las principales causas son Cataratas, Glaucoma, Retinopatía Diabética entre otras. 

En julio de 2004 los presidentes de Cuba y Venezuela acuerdan el desarrollo de un 
programa de cooperación entre ambos pueblos para la asistencia de pacientes que 
presentan esas afecciones oculares. Ese mismo mes de julio de 2004 son operados los 
primeros 6 pacientes venezolanos provenientes de los sectores más pobres, que se con¬ 
virtieron en los pioneros de todo un movimiento que ha logrado devolverle la visión a 
más de un millón doscientos cincuenta mil personas. 

El Uruguay se incorpora al programa en Octubre de 2005 gracias al intenso trabajo 
de autoridades del MSP y médicos cubanos y uruguayos. En Octubre estaban volando 
hacia Cuba los primeros 13 pacientes uruguayos a operarse. En esa primera etapa 
salieron 31 vuelos hacia Cuba y se beneficiaron 2027 compatriotas. 

Posteriormente en una nueva etapa, se inaugura el 29 de noviembre de 2007 el 
Hospital de Ojos en Montevideo. Hasta la fecha se han realizada más de 10.000 ciru¬ 
gías oculares, teniendo actualmente un promedio de 60 cirugías diarias. Los servicios 
que se realizan en el Hospital son: Rehabilitación Básica y Funcional; Consulta Exter¬ 
na Oftalmológica; Servicios de Diagnóstico y Tratamiento; Block 
Quirúrgico; Hospitalización de pacientes oftalmológicos. 

4 

http://www.saintbois.com. uy/ojos.htm# Acceso en octubre de 2009. 


225 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


226 


Adicionalmente, mediante un convenio entre el Banco de Previsión Social (BPS), la 
Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE), el Ministerio de Desarrollo 
Social (MIDES) y ANTEL con la Organización Nacional de Jubilados y Pensionistas 
de Uruguay para operar, de forma gratuita a personas de bajos ingresos (aunque tengan 
asistencia en el sector privado), en el Centro Oftalmológico del Hospital Saint Bois, 
los integrantes de esa organización donaron un edificio (ex Hogar Israelita), que se 
nombró "Tarará-Prado", en honor a Villa Tarará en Cuba, lugar donde fueron los 
primeros uruguayos intervenidos a través de la "Operación Milagro". En Tarará-Prado 
son alojados los pacientes del interior que no requieren internación hospitalaria, cuya 
atención y control insume más de un día. 


No debemos olvidar, que desde que fue inau- 

hasta que comenzó a operar e I o de febrero de 
2008, se sostuvo un fuerte conflicto entre los of¬ 
talmólogos uruguayos y las autoridades sanitarias, 
por la negativa de los primeros a la participación 
de oftalmólogos cubanos. El fondo de la discu¬ 
sión estaba sin dudas en la amenaza que represen¬ 
ta para el lucrativo negocio de las cirugías de cata¬ 
ratas, que el Hospital Público comience a realizar 
cirugías masivamente, con calidad y alta satisfac¬ 
ción de los usuarios. Por lo tanto, no es extraño 
que el Movimiento Nacional de Usuarios de Salud Pública y Privada se movilizara y 
advirtiera la presentación de una denuncia civil y penal de omisión colectiva de asis¬ 
tencia por parte de los profesionales uruguayos, si el conflicto no se solucionaba para el 
fin de la feria judicial de enero. 


gurado el Hospital el 29 de noviembre de 2007 


0800-MIRA (0800-6472), 
brinda gratuitamente 
información y 
asesoramiento con respecto 
a trámites, documentación 
necesaria y solicitud de 
fecha y hora para los 
servicios de Oftalmología 
General, Glaucoma, 
Retina, Cataratas y 
Oculoplastia. 


Las cifras pueden confundir o pueden ser mal valoradas. Por eso es que se debe 
considerar que fueron (hasta julio de 2009) más de 145.000 consultas oftalmológicas, 
entre las que se encuentran las “pesquisas extrahospitalarias” en todo el país. 


La diferencia cualitativa, es que hoy, “ver”, es un derecho concreto en Uruguay. 
Algo que hace cinco años parecía imposible para las personas de bajos recursos. La 
esperanza, la ilusión de ver a los nietos, de volver a tejer, son las cosas que relata 
Blanca 5 de 81 años de la ciudad de Dolores (Soriano) antes de la cirugía de su primer 
ojo. Blanca llevaba 10 años viendo “con nubes”. Luego cuenta, ahora “veo bárbaro” y 
en poco tiempo me operan el otro ojo. 



Las preguntas entonces surgen a borbotones: ¿por qué Blanca tuvo que esperar 10 
años para poder operarse? ¿Cuántas personas como Blanca han debido esperar más de 
una década para poder operarse? ¿Cuántas de esas personas habían perdido ya la espe¬ 
ranza de volver a ver? ¿Por qué no se han tomado acciones antes? ¿Por qué hay tanta 
resistencia por parte de los profesionales nacionales a trabajar en conjunto con los 
profesionales de Cuba, cuando son múltiples los ejemplos de trabajo quirúrgico con 
profesionales de otros países sin que se genere ese rechazo? 


Volviendo sobre la dimensión cuanti-cualitativa de las cirugías oftalmológicas. Las 
estimaciones de la OMS de 37 millones de personas no videntes por causas evitables, 
arrojarían una proyección de entre 18 a 20 mil personas no videntes por esas razones 
en nuestro país. Si cada persona requiera de dos cirugías, serían necesarias entre 36 a 
40 mil cirugías para devolver la visión recuperable a todos/as quienes las perdieron 
por causas evitables. Con una capacidad de sesenta cirugías diarias, es posible operar a 
30.000 personas en dos años. De tal forma que para fines del año 2011, no debería 
quedar una persona ciega por causas evitables en Uruguay. Claro que si los oftalmólo¬ 
gos cobran entre USD 1.000 a USD 2.000 por cada cirugía de cataratas en una consul¬ 
ta privada (o privatizada), esta política les ha impedido de ganar entre 10 y 20 millo¬ 
nes de dólares por servicios médico-oftalmológicos, aunque hasta ahora, puede pensar¬ 
se que la totalidad o la casi totalidad de las personas operadas nunca habrían podido 
pagarse la cirugía. Más aún, podría reducir ganancias de hasta 60 millones de dólares 
en los próximos dos años a dos años y medio. Eso son motivos suficientes para pensar 
que los oftalmólogos nacionales no renunciarán fácilmente a estos réditos económicos; 
por lo cuál, y en la medida que la política de inclusión a la salud ocular incorpore 
nuevos colectivos, cuyo perfil socioeconómico se aproxime al de quienes hoy pagan 
esas cirugías en el ámbito privado, la radicalidad del conflicto con los médicos oftal¬ 
mólogos irá creciendo. 


Pero recientemente hubo otro conflicto gremial en el Hospital de Ojos. Las acusa¬ 
ciones del gobierno eran de que el conflicto dejó a 900 personas sin operarse, y que en 
virtud de la proximidad de las elecciones y la incertidumbre del resultado de las mis¬ 
mas, esas personas podían quedar ciegas para siempre. Por otro lado, los funcionarios 
reclamaban una readecuación salarial para quienes realizan mayor horario, es decir, 
aquellos que realizan tareas por más de 36 horas semanales, a los que se pretendía que 
no se les pague el mismo "valor hora" al sexto día de trabajo que lo que se abona en el 
resto de la semana. Mas allá de los reclamos, las negociaciones y los acuerdos alcanza¬ 
dos lo que sorprende son las acusaciones de dirigentes sindicales del Hospital San Bois 

http://www.180.com.uy/articulo/Hospital-de-ojos-10000-operadones Acceso en octubre de 2009. 


227 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


a la Federación de Funcionarios de Salud Pública, y finalmente deja en evidencia otro 
núcleo de conflicto hacia adelante. 


Ahora está también en los planes la conformación de un Fiospital de Oídos. ¿Se 
generarán los mismos conflictos? 

5) Las nuevas tecnologías en Salud en Uruguay 

Para la formación de opinión sobre el acceso y uso a la tecnología en salud en el país, 
se sugiere analizar con detenimiento el informe que la Dirección General de la Salud 
(DIGESA) del Ministerio de Salud Pública (MSP), presentó en el mes de marzo del 
corriente año, que incluye un “Censo sobre equipos médicos” y el “análisis sobre un 
equipo en particular”. Las principales conclusiones indican que la totalidad de las 
investigaciones realizadas en el país en las últimas décadas, sea cual sea la metodología 
utilizada, ratificaban las siguientes características: 

1. Falta de política nacional de tecnología en salud. 

2. Escasa planificación de la introducción de tecnologías. 

3. Elevado porcentaje de equipos obsoletos y que no se ajustan a las necesidades 
del país. 

4. Distribución, disponibilidad, acceso y utilización muy variables, generando 
inequidades. 

_ 5. Muy escasas evaluaciones locales de tecnologías sanitarias. 

228 

En el año 2005, en el MSP se completó por primera vez un Censo Nacional de 
equipamiento médico, en el cual íúeron relevados distintos aspectos relacionados con 

disponibilidad, estado y productividad de 12 equipos de alta tecnología. 

1. En este censo se ratificaron en términos cuantitativos las características más 
importantes observadas en la investigación del año 2000. 

2. Gran parte de los equipos instalados en los servicios de salud de todo el país no 
tendrían registro sanitario y estarían obsoletos (el 42% de los equipos tienen 
más de 10 años de fabricados), cuando las recomendaciones internacionales 
señalan que ésta cifra no debería superar el 10%. 

3. El promedio de equipos según localización (Montevideo, Interior) y ámbito 
(subsector público o privado) es muy variable, en un rango que va de 3,7 
equipos en promedio a 15,3 por cada millón de habitantes. 


Equipos Disponibles 


EQUIPO 

Cantidad de equipos 

% 

Analizadores Automáticos de Laboratorio 

313 

18,5 

Aceleradores Lineales de electrones 

8 

0,5 

Anqióq ratos 

12 

0,7 

Arcos en C 

72 

4,3 

Bombas de Circulación Extracorporea 

12 

0,7 

Bombas de Cobalto 

8 

0,5 

Densitómetros Óseos 

8 

0,5 

Ecóqrafos doppler 

49 

2,9 

Equipos de hemodiálisis 

547 

32,3 

Gammacámaras 

10 

0,6 

Litotriptores extracorpóreos 

5 

0,3 

Mamógrafos 

62 

3,7 

Máquinas de anestesia 

249 

14,7 

Resonadores Magnéticos 

6 

0,4 

Equipos de Rayos X 

293 

17,3 

Tomógrafos 

38 

2,2 

TOTAL 

1692 

100 


A los efectos de enfatizar las inequidades en la distribución y acceso a éstas tecnolo¬ 
gías se seleccionaron algunos ejemplos: 

El país cuenta con 6 Resonadores Magnéticos. Todos en Montevideo, y 5 en el 
subsector privado. 

Se dispone de 38 Tomógrafos (uno fuera de servicio). El 44% tiene más de 10 
años de fabricación. El subsector privado dispone de 28, 13 en Montevideo y 
15 en el interior. El subsector público dispone de 9, 7 en Montevideo y 2 en 
el interior. 

Se relevaron 62 mamógrafos, 22 (35,5%) en Montevideo y 40 (64,5%) en el 
interior del país. El 53,2% tiene más de 10 años de fabricado. 

o Si tomáramos la recomendación más exigente de que las mujeres mayores 
de 40 años se deberían hacer una mamografía anual, tendríamos que un 
mamógrafo podría entonces cubrir a 12 480 mujeres (para screening). 
Eso significa que se necesitarían 0,8 mamógrafos por cada 10 000 muje¬ 
res para poder realizarles el screening anual (10000/12 480). 


229 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 






















230 


o Artigas, Canelones, Cerro Largo, Montevideo y Soriano tienen una dis¬ 
ponibilidad de mamógrafos inferior a 0,8. 
o Con una utilización de 8 horas diarias y 5 días a la semana, cada mamó- 
grafo podría realizar 1.056 mamografías mensuales. Sin embargo el pro¬ 
medio de procedimientos por equipo es de 250,8, el menor valor se consta¬ 
ta en Florida con 94,4 y el mayor en Montevideo con 403,8. 


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o Esto significa que el país dispone de un número adecuado de tomógrafos 
para su población pero mal distribuidos y subutilizados, por lo cual el 
67,2% de las mujeres mayores de cuarenta años que viven en Montevideo 
no acceden a una mamografía anual de control, no lo hace el 77,6% de 
las que viven en el interior del país, y en promedio no acceden el 73,8% 
de las mujeres de todo el país. 

o La reducción de la Tasa Ajustada de Mortalidad por cáncer de mama fue 
de 6,09% en un período de 14 años, a los 12 años de haber iniciado el 
Programa Nacional de Cáncer de mama. 


La tomografía por emisión de positrones (PET). 

La historia nacional de ausencia de una política de tecnología aplicada a la salud, 
sumada a la prevalencia de la concepción de la salud como mercancía, han llevado a 
que la tecnología se concentre fuertemente en el sector privado, y que el acceso a las 
mismas refuerce las inequidades entre los subsectores público y privado. La decisión 
de que la incorporación de ésta nueva tecnología se haga en función de las recomenda¬ 
ciones del Programa Nacional de Control del Cáncer (ProNaCan), y que se construya 
el Centro Uruguayo de Imagenología Molecular (CUdIM), perteneciente al Estado y 
ubicado en el entorno del Fiospital de Clínicas, cuya inauguración está prevista para 
marzo de 2010, ha molestado a quienes tenían expectativas de lucrar con esta nueva 
tecnología. 















La utilización primaria será para diagnóstico de cáncer, pero la gama de utilización 
incluye enfermedades cardíacas, y neurológicas como el Alzheimer. 

¿En qué consiste la PET? En el caso de la tomografía computarizada se tiene un 
aparato de rayos X que irradia, las radiaciones atraviesan el cuerpo y luego hay cristales 
que van a procesar la información y crear las imágenes, que son imágenes muy anató¬ 
micas. En el caso de la emisión de positrones se inyectan pequeñas cantidades de una 
sustancia radiactiva, de modo que la persona está irradiando radiactividad desde den¬ 
tro del cuerpo hacia fuera. La forma de la cámara se parece mucho a la de una tomogra¬ 
fía computarizada, pero el principio es diferente: también tiene cristales especiales que 
son capaces de detectar la luz que se emite cuando se desintegra esa partícula radiacti¬ 
va, que forma imágenes tridimensionales tanto del cerebro como del resto del 
cuerpo. Mientras que con la tomografía tradicional uno tiene una muy buena estruc¬ 
tura anatómica, con el PET se puede ver la funcionalidad de los órganos, se puede ver 
cómo está consumiendo azúcar un órgano; se puede ver receptores, la cantidad en 
porcentaje de receptores que hay en el cerebro; se puede ver sustancias como amyloide, 
que no son detectables con la tomografía computarizada. Es un estudio que da una 
imagen de la función, de cómo está funcionando un órgano en cuanto, por ejemplo, a 
tumores, a indicar si el tumor es maligno o menos maligno, de ese tipo que se suele 
decir benigno. Esa es una de las diferencias fundamentales. 

La actual distribución de la tecno¬ 
logía, como se resumió en las páginas 
anteriores es fuertemente inequitativa. 
Adicionalmente, el acceso 6 a la medi¬ 
cina altamente especializada, financia¬ 
da por el Fondo Nacional de Recursos 
(FNR), mantiene esas inequidades: 

En suma, una persona que vive en 
Artigas tiene un 50% de probabili¬ 
dades de acceder a servicios de medi¬ 
cina altamente especializada que una 
que vive en Montevideo, o dicho de 
otro modo, quienes viven en Monte¬ 
video tienen el doble de posibilida¬ 
des de acceder a la misma. Sin em¬ 
bargo, si la persona tiene cobertura 
privada a través de una LAMC (Insti¬ 
tución de asistencia médica colectiva) 


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SOR1ANO 

346 

67 505 

39.8 

TACUAREMBO 

332 

95.313 

34 8 

TfltUTA Y TRCS 

161 

49670 

3Í.4 

TOTAL 

1IM3 

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Total IntwKn 

7257 

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36,2 


231 


http://www.fnr.gub.uy/sites/default/files/ia_aut_2008_vl.pdf Acceso en octubre de 2009. 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 



























232 



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DISTRIBUCION de k>s ACTOS CON COBERTURA AUTORIZADA 
según TASA DE UTILIZACIÓN POR DEPARTAMENTO 


AMO 29M 


tendrá el doble de posibilidades 
de acceder a un tratamiento al¬ 
tamente especializado. 

Ahora, las soluciones no son 
tan obvias como pueden parecer. 
El acceso a la medicina altamente 
especializada requiere del acceso 
a servicios de salud, en los cua¬ 
les se realice un diagnóstico pri¬ 
mario, sin embargo, por ejem¬ 
plo: 

Rincón de Pacheco en el de¬ 
partamento de Artigas, es un po¬ 
blado de 250 ha¬ 
bitantes, ubicado 
a 30 Km de la 
ruta 30 que va a 
Artigas capital 
por un camino de 
piedra muy malo, 
rodeado de estan¬ 
cias, que si llueve 

entra ómnibus ni 
otra locomoción 

colectiva. Un médico va de la ciudad de Artigas una vez por mes, cuenta con dos 
promotoras de salud, voluntarias. El destacamento policial no tiene patrullero, solo 
una moto. No hay luz, solo algunos paneles solares. Si una persona debe ir al hospital 
de Artigas debe caminar 30 kms. ida y vuelta. Esperar en la ruta que pase el ómnibus 
y pagar el boleto $160 ida y vuelta. 

Entonces resulta evidente, en este caso, como en varios otros del interior del país, o 
de las periferias urbanas de las ciudades, que la accesibilidad a la tecnología y la medi¬ 
cina altamente especializada está previa y fuertemente condicionada por el acceso a 
servicios de salud, y en suma por las condiciones de vida que se expresan como deter¬ 
minantes sociales de la salud. 


queda aislado, no 


ACTOS con COBERTURA AUTORIZADA 10B9 - 2006 


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Por tanto, para avanzar en la garantía del derecho a la salud, la inversión en tecno¬ 
logía, tiene sentido cuando existe una acción coordinada y sistemática sobre las deter¬ 
minantes sociales de la salud, que garantiza la reducción de las inequidades de acceso 
a su mínima expresión. De lo contrario, es continuar la tendencia histórica de invertir 
más para quienes más acceso tienen, con un impacto sanitario muy reducido. 






















Apuntes sobre el nuevo sistema 
de asignaciones familiares 
y sus posibles impactos 


Ivone Perazzo * 


1. Introducción 

Las tendencias vinculadas al crecimiento poblacional, la estructura por edades de la 
población, la baja natalidad, los cambios en los arreglos familiares y la migración inter¬ 
nacional, plantean a los hacedores de políticas desafíos complejos para el diseño, im- 
plementación y monitoreo de las políticas públicas. Si bien esta realidad no es exclusi¬ 
va del Uruguay, adquiere en el país una dimensión particularmente relevante en virtud 
de la dinámica que adquirió el mercado de trabajo durante la década de 1990 y del 
aumento de la incidencia de la pobreza, particularmente entre los hogares con niños. 


233 


Investigadora y docente. Integrante del Área Empleo e Ingresos del Instituto de Economía de la 
Facultad de Ciencias Económicas y Administración. 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 



234 


Estos cambios fueron generando un importante desfasaje entre la arquitectura de bien¬ 
estar y los riesgos sociales emergentes (Filgueira y otros, 2005). 2 En efecto, las políticas 
públicas que configuraron históricamente la matriz de protección social en el país, tuvieron 
como base un modelo de adscripción al mercado de trabajo relativamente estable durante 
el ciclo de vida y la existencia de una familia tipo, donde el varón es el proveedor de los 
recursos y la mujer es la proveedora de cuidados y mantenimiento del hogar. Cuando estos 
supuestos pierden validez, las condiciones de acceso a dicha matriz se fragmentan. Como 
resultado, aproximadamente el 48% de los hogares del primer quintil de ingresos no reci¬ 
bía ningún tipo de transferencia de ingresos hasta 2007 (Arim y otros, 2008). 3 

En los últimos años, se han realizado importantes modificaciones a esta matriz 
tradicional de protección social a partir del despliegue de políticas sociales que desli¬ 
gan los requisitos contributivos de la titularidad del beneficio y se focalizan en niños y 
adolescentes. En particular, la implementación del Plan de Atención Nacional a la 
Emergencia Social (PANES) y el posterior despliegue de los componentes asistenciales 
del Plan de Equidad. 4 Ambos contienen un fuerte componente de transferencias de 
ingresos condicionadas: el Ingreso Ciudadano en el caso del PANES, y las nuevas 
Asignaciones Familiares no contributivas en el caso del Plan de equidad. 

El diseño e implementación de programas de transferencias condicionadas no es 
exclusivo de Uruguay. Este tipo de programas se ha desplegado durante la última 
década en América Latina y operan a partir de una transferencia monetaria que expan¬ 
de el espacio de consumo de los beneficiarios en el corto plazo, a cambio de un com¬ 
promiso de los hogares de invertir en la acumulación de capital humano, fundamen¬ 
talmente de los niños. A través de este mecanismo, se lograrían dos objetivos comple¬ 
mentarios: en el corto plazo, evitar situaciones de privación de ingresos extremas a 
través de la asistencia financiera y en el largo plazo, romper el círculo vicioso de repro¬ 
ducción de la pobreza vía la inversión en capital humano de los niños (Amarante y 
otros, 2008). 5 


Filgueira, F.; Rodríguez, F.; Rafaniello, C.; Lijtenstein, S. y Alegre, P. (2005) “Estructura de riesgo y 
arquitectura de protección social en el Uruguay actual: crónica de un divorcio anunciado”. Prisma 
Nro 21. 

Arim, R. Cruces, G. y Vigorito, A. (2008) Programas sociales y transferencias de ingreso en Uruguay. 
Cobertura de las nuevas iniciativas y posibilidades para su extensión. Preparado para la División de 
Desarrollo Social de CEPAL. 2008. 

4 

El Plan de Equidad presenta dos tipos de componentes, los denominados en el propio Plan como 
asistenciales, vinculados a la red de protección social, y los estructurales, que tienen que ver con 
reformas profundas como la de la salud y la tributaria. En este artículo, cuando se hace referencia al 
Plan de Equidad, se consideran solo los componentes asistenciales del mismo. 

Amarante, V. Arim, R y Perazzo, I. (2008) “El impacto de las políticas públicas para la reducción de 
la pobreza sobre la agencia”. En A. Cortina y G. Pereira (ed.) Pobreza y Libertad. Editorial Tecnos. 
Madrid 2008. 


Este artículo se propone reflexionar acerca de estas nuevas políticas, particularmen¬ 
te sobre el nuevo sistema de asignaciones familiares, y se estructura de la siguiente 
manera. En la sección 2 se describen brevemente los principales componentes del 
PANES y del Plan de Equidad, en la sección 3 se profundizan los principales aspectos 
del nuevo sistema de asignaciones familiares, en la sección 4 se plantean algunos de los 
posibles impactos de este nuevo sistema, para finalizar en la última sección con algu¬ 
nos comentarios finales. 

2. Breve reseña sobre el PANES y el Plan de Equidad 

El PANES fue concebido como programa temporal de algo más de dos y medio 
años de duración (2005-2007), aunque uno de sus componentes, la tarjeta alimenta¬ 
ria, continuó vigente luego de la remoción del plan. Abarcó un conjunto de interven¬ 
ciones dirigidas a hogares de muy bajo ingreso: 6 Los componentes del programa inclu¬ 
yeron: asistencia a través de una transferencia monetaria (ingreso ciudadano), transfe¬ 
rencias alimentarias (tarjeta alimentaria), intervenciones sobre el estado de la vivienda, 
e intervenciones de capacitación, recuperación de saberes y alfabetización, junto a 
experiencias de participación social y laboral. El ingreso ciudadano junto con la tarjeta 
alimentaria fueron los componentes más extendidos del Plan. En efecto, el PANES 
alcanzó a 84.000 hogares, de los cuales 74.500 cobraron el ingreso ciudadano, al 
tiempo que la tarjeta alimentaria llegó a casi todos los hogares beneficiarios que tenían 
menores de 18 años, logrando una focalización elevada en comparación al contexto 
regional (Banco Mundial, 2007). 7 

El Plan de Equidad comenzó a implementarse en enero de 2008, coincidiendo con 
la finalización del PANES. Los principales componentes asistenciales del Plan son el 
cambio en la configuración del régimen de asignaciones familiares, la instauración de 
una transferencia no contributiva para los adultos mayores de 65 a 69 años en condi¬ 
ciones de privación extrema, subsidio a la vejez, y la consolidación de la tarjeta alimen¬ 
taria como instrumento de transferencias en especie. Cabe señalar que se incluyen 
también dentro del Plan de Equidad otras reformas de magnitud, tales como la refor¬ 
ma tributaria y de la salud, denominados componentes estructurales, que no son mo¬ 
tivo de análisis en este artículo. 


La población objetivo del PANES fue el primer quintil de personas bajo la línea de pobreza (8% de 
las personas en 2005). 

Banco Mundial (2007), Las políticas de transferencia de ingresos en Uruguay: cerrando las brechas 
de cobertura para aumentar el bienestar. Banco Mundial, Unidad de Gestión de Países para Argen¬ 
tina, Chile, Paraguay y Uruguay, Departamento de Desarrollo Humano, Oficina Regional para 
América Latina y el Caribe, Buenos Aires. 


235 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


236 


Dado que el nuevo sistema de asignaciones familiares cubre a hogares vulnerables 
con menores a cargo, aquellos hogares bajo el primer quintil de ingresos en los cuales 
no viven menores y que percibían el ingreso ciudadano, quedaron inicialmente sin 
cobertura una vez culminado el PANES. Esta brecha fue parcialmente cubierta por la 
extensión de las pensiones a la vejez a los mayores de 65 y menores de 70 años. Dicha 
prestación no contributiva, cuyo monto es equivalente al de las pensiones por vejez, 
contempla la situación de los adultos mayores en condiciones de extrema pobreza y 
que no cuenten con ningún beneficio de la seguridad social al momento de acogerse a 
dicha prestación. No obstante su importancia en términos de protección a la vulnera¬ 
bilidad, el impacto de esta transferencia es reducido en términos del número de bene¬ 
ficiarios. En efecto, según señalan Pugliese y Santos (2008), abarcaba a 2.314 perso¬ 
nas a junio de 2008. 

Así, de acuerdo a estimaciones realizadas para este trabajo en base a datos de las 
Encuestas Continuas de ffogares, el despliegue de los principales componentes asis- 
tenciales de Plan implicó que, en 2008, 82% de los pertenecientes al primer quintil 
de ingresos percibiera algún tipo de transferencia monetaria (Cuadro 1), lo que impli¬ 
ca un incremento de 57,7% en relación con 2007. 


Cuadro 1: Porcentaje de hogares que perciben transferencias de ingresos según quintil de ingreso per cápita. 2008 


Quintiles de ingreso per cápita 


1 

2 

3 

4 

5 

Total 

Transferencias totales 

(incluye activos que aportan a la seguridad social) 

81,8 

90,3 

92,8 

94,7 

95,6 

92,0 

Transferencias sin considerar activos que aportan 
a la seguridad social 

76,8 

77,1 

71,3 

59,6 

46,6 

64, 

Nota: los quintiles de ingreso se construyeron sin considerar valor locativo (valor imputado a la vivienda). 

Fuente: elaboración propia en base a la Encuesta Continua de Hogares 2008 


Sobre el porcentaje de hogares pertenecientes al primer quintil de ingresos no 
cubiertos aún, cabe hacer al menos dos consideraciones. El nuevo sistema de asigna¬ 
ciones familiares se ha desplegado en etapas, previéndose alcanzar a todos los niños en 
situación de pobreza a lo largo de 2009 (aproximadamente 45% de los menores de 18 
años). A la vez, por las características del nuevo sistema, permanecen sin cobertura 
aquellos hogares de adultos jóvenes que pertenezcan al quintil de menores ingresos 
pero que no tienen menores a su cargo (5% de los hogares en el quintil de menores 
ingresos según datos de Arim y otros, 2008). 














3. El Nuevo sistema de asignaciones familiares 

Las prestaciones por asignación familiar fueron concebidas tempranamente en Uru¬ 
guay (1943) con el objetivo de fomentar la natalidad y mejorar las condiciones de vida 
las niñas y los niños a partir de un complemento sobre las remuneraciones de los 
trabajadores asalariados con hijos. A lo largo de su historia el régimen ha sufrido varias 
modificaciones, mediante las cuales se ha enfocado crecientemente hacia los hogares 
compuestos por adultos de menores recursos al tiempo que se despegó del requisito 
laboral de los beneficiarios (Leyes 17.139 y 17.758 de 1999 y 2004 respectivamente) 
(Vigorito, 2005). 8 En el entendido que el sistema vigente hasta ese momento presentó 
insuficiencias en términos de acceso y monto, y frente a la evidencia de que la pobreza 
afecta mayoritariamente a niñas y niños y adolescentes, a partir de 2008 entra en 
vigencia el nuevo sistema de asignaciones familiares en el marco del Plan de Equidad. 


Gráfico 1 - Evolución del número de beneficiarios de 
las Asignaciones Familiares por tipo de régimen 



1 1 Total Contributivas 

—No contributivas Fuente: BPS 


El mismo supuso una sustitución progresiva a lo largo de 2008 de las dos Leyes 
anteriores que tenían como población objetivo a los menores recursos sin exigencia de 
cotización a la seguridad social, pero no se vio afectado el sistema de asignaciones de 
tipo contributivo, asociadas a la formalidad en el empleo. Estos cambios, que se ini- 

Vigorito A. (2005). “Asignaciones familiares, distribución del ingreso y pobreza en Uruguay. Un 
análisis para el período 2001-2004”, en Asignaciones familiares, pensiones alimenticias y bienestar 
de la infancia en Uruguay (Montevideo, UNICEF). 


237 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 















































cian en 1999 y se profundizan en 2008, implicaron que los beneficiarios de las asigna¬ 
ciones familiares se expandieran debido a una mayor presencia de las asignaciones no 
contributivas en el total (Gráfico 1). Esto le ha otorgado una mayor progresividad al 
sistema de transferencias, en la medida en que se focaliza en los hogares más pobres 
(Cuadros 2 y 3). 


Cuadro 2: Porcentaje de personas que pertenecen a hogares donde se perciben transferencias de ingresos 

según quintil de ingreso per cápita. 2008 


Quintiles de ingreso per cápita 


1 

2 

3 

4 

5 

Total 

Transferencias totales (incluye activos que aportan a la seguridad social) 

88,1 

94,3 

95,3 

96,6 

96,9 

96,9 

Activos que aportan a la seguridad social 

7,6 

21,4 

31,0 

41,8 

50,3 

30,4 

Jubilaciones, pensiones y asistencia a la vejez 

29,7 

39,5 

43,7 

42,3 

38,2 

38,7 

Asignaciones familiares 

72,6 

57,1 

40,1 

22,5 

6,2 

39,7 

Cuadro 3: Distribución de personas que pertenecen a hogares donde se perciben transferencias de ingresos 

según quintil de ingreso per cápita. 2008 


Quintiles de ingreso per cápita 


1 

2 

3 

4 

5 

Total 

Transferencias totales (incluye activos que aportan a la seguridad social) 

18,7 

20,0 

20,2 

20,5 

20,6 

100,0 

Activos que aportan a la seguridad social 

5,0 

14,0 

20,4 

27,5 

33,1 

100,0 

Jubilaciones, pensiones y asistencia a la vejez 

15,4 

20,4 

22,6 

21,9 

19,7 

100,0 

Asignaciones familiares 

36,6 

28,7 

20,2 

11,3 

3,1 

100,0 

Nota: los quintiles de ingreso se construyeron sin considerar valor locativo (valor imputado a la vivienda). 

Fuente: elaboración propia en base a la Encuesta Continua de Hogares 2008 


238 - 

En efecto, el nuevo sistema de asignaciones familiares proporciona una transferen¬ 
cia de ingresos a los hogares con niñas y niños y/o adolescentes en situación de vulne¬ 
rabilidad socioeconómica a cambio de contrapartidas en salud y educación. Las condi¬ 
ciones de vulnerabilidad son evaluadas mediante un puntaje que combina un conjun¬ 
to amplio de características de la vivienda y de sus integrantes. La normativa también 
incluye a las mujeres embarazadas, con la finalidad de que las mismas accedan a los 
controles médicos periódicos durante el embarazo, y a niños que estén en atención de 
tiempo completo en el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), o en 
instituciones que mantengan convenios con dicho instituto. 

Además de la modificación en la periodicidad de la prestación, que pasó a ser men¬ 
sual, uno de los cambios más relevantes del nuevo sistema de asignaciones familiares 
refiere al incremento del monto de la misma y al sistema de ajuste. La prestación se 
ajusta en base al IPC a efectos de no perder poder adquisitivo a lo largo del tiempo y de 
que sirva de colchón ante la pérdida de bienestar de los hogares en épocas de crisis. 






























Una característica relevante de la prestación es que la misma es escalonada con el 
objetivo de incentivar la asistencia a enseñanza media, aumentando para los adolescen¬ 
tes respecto a los niños. En efecto, los hogares con menores de 18 años pasarán a 
recibir un monto de 700 pesos para el caso de los niños menores de 12 años y de 
1.000 pesos para el caso de los menores entre 12 y 17 años. Asimismo, se utilizó una 
escala de equivalencia que implica que el beneficio se incrementa con el número de 
hijos, pero menos que proporcionalmente. 

A su vez, para aquellos hogares que presenten mayores carencias (10% de los hogares 
con menores a cargo) se realiza una transferencia adicional mediante una tarjeta que 
puede ser utilizada en los comercios formales de todo el país para adquirir alimentos y 
elementos de higiene personal y del hogar. Esta transferencia, sustituye a la tarjeta ali¬ 
mentaria del PANES y progresivamente también a las canastas del Instituto Nacional de 
Alimentación (INDA). Entre las ventajas de este instrumento frente a las canastas de 
alimentos se encuentra el dar mayores opciones en la adquisición de alimentos según las 
particularidades geográficas y culturales, en particular la adquisición de alimentos frescos 
ausentes en las canastas, e incorporar otros bienes de primera necesidad relevantes en la 
determinación del estatus sanitario, como son los productos para limpieza. 9 

4. Cobertura y posibles impactos del nuevo sistema de asignaciones familiares 

Según datos oficiales, el número de beneficiarios del nuevo sistema de asignaciones 
familiares alcanzó a casi 350.000 niños y adolescentes en abril de 2009. De ellos, 
294.965 son niños (incluyendo escolares, preescolares y embarazadas) y 53.441 son 
estudiantes de educación media. Si el programa se encuentra adecuadamente focaliza¬ 
do este número representa 80% de los menores de 18 años en situación de pobreza (38% 
de los menores de 18 años). 

El mayor monto transferido sumado a su mayor periodicidad y ampliación de la co¬ 
bertura en los sectores más desaventajados, hace del nuevo sistema de asignaciones fa¬ 
miliares un instrumento potente de combate a la pobreza y reducción de la inequidad 
de ingresos. Las evaluaciones ex ante realizadas sobre posibles impactos del nuevo sis¬ 
tema de asignaciones indican que se reduciría significativamente la indigencia, y en 
menor medida, la intensidad y severidad de la pobreza. Los efectos sobre la desigualdad 
serían de pequeña magnitud (Amarante y otros, 2009). 10 No obstante, los resultados 


El monto disponible en la tarjeta es de 300 pesos si existe un único beneficiario (niño o embarazada), 
450 pesos para 2 beneficiarios, 600 pesos para 3 beneficiarios, 800 pesos para 4 beneficiarios. No 
hay previsto un mecanismo de ajuste del valor de la prestación. 

Amarante, V., Arim, R., de Meló, G. y Vigorito, A. (2009) “Family allowances and child school 
attendance. An ex-ante evaluation of alternative schemes for Uruguay”. Poverty and Economic 
Policy NetWork (PEP) 


239 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


240 


sobre posibles efectos en materia de mayor retención de los adolescentes en el sistema 
educativo son menos auspiciosos lo cual sugiere que esta herramienta debe ser comple¬ 
mentada con otros instrumentos de incentivos a la demanda (becas, por ejemplo) y de 
asegurar el acceso a la oferta. 

Se ha señalado que cualquier política que requiera que las personas se identifiquen 
como pobres tiende a generar efectos sobre la autoestima y estigmatización. No obs¬ 
tante, a diferencia de la mayor parte de los sistemas de transferencias condicionadas 
establecidos en la región desde mediados de la década de 1990 (véase CEPAL, 2006), 11 
asignaciones familiares constituye un componente reconocido del sistema de seguri¬ 
dad social uruguayo, lo que podría reducir en cierta medida estos impactos negativos, 
en la medida en qué es parte integral de la seguridad social y es recibido por trabajado¬ 
res formales con ingresos menores a 10 BPC. 12 

Dos aspectos a destacar del nuevo sistema de asignaciones familiares refieren a la 
condicionalidad de la prestación y a la corresponsabilidad asignada al administrador 
de la transferencia. Estos elementos están presentes en la mayor parte de los programas 
de transferencias condicionadas aplicados en la región y el diagnóstico subyacente es 
que la persistencia de la pobreza -concebida fundamentalmente como un problema 
de carencia de ingresos - se vincula con la presencia de un círculo vicioso, donde 
niveles de ingreso reducidos deprimen la acumulación de capital humano, dado la 
prioridad otorgada por los hogares pobres a los ingresos actuales con respecto a los 
potenciales ingresos futuros. Así, la reproducción intergeneracional de la pobreza se 
produce por la imposibilidad de los hogares pobres de acumular activos que permitan 
a sus integrantes jóvenes escapar a la privación en el futuro (Amarante y otros, 2008). 
Si bien este diagnóstico no es explícito en el nuevo sistema de asignaciones familiares, 
y el énfasis está puesto más en cuestiones de corto plazo, un desafío relevante se en¬ 
cuentra entonces en el efectivo control de las contraprestaciones en materia de salud y 
educación. Esto es particularmente cierto en el caso de la asistencia al sistema educati¬ 
vo por parte de los adolescentes a la luz de las importantes tasas de deserción de los 
jóvenes al sistema educativo formal y del foco explícitamente puesto en este tramo 
etario por el nuevo sistema de asignaciones familiares, vía la incorporación de un mon¬ 
to mayor para los adolescentes. 

Se ha señalado que en la medida en que la prestación se basa en la corresponsabili¬ 
dad de quién administra el beneficio y que se le otorga preferencia a la mujer en el 
cobro y administración del beneficio, el nuevo sistema de Asignaciones Familiares 
podría implicar una sobrecarga de trabajo para las mujeres, reforzando los roles de 


CEPAL (2006). La protección social de cara al futuro. Acceso, financiamiento y solidaridad. CEPAL. 
Santiago de Chile. 2006. 

Actualmente una BPC equivale a 1.944 pesos. 


género (Amarante y otros, 2008). En efecto, según señalan Pugliese y Santos (2008), 13 
del total de asignaciones familiares cubiertas a partir del Plan de equidad, 91% eran 
percibidas por mujeres a junio de 2008. La decisión de brindar las transferencias a las 
madres se basa fundamentalmente en la evidencia empírica que señala que los recursos 
monetarios tienen una mayor probabilidad de transformarse en mejoras en el bienes¬ 
tar de los niñas y niños cuando son administrados por las mujeres. Se argumenta 
además que de esta manera se fortalece el empoderamiento de las mujeres al aumentar 
su poder de negociación al interior del hogar. 

Otro punto a tener en cuenta refiere a los potenciales desestímulos a la participa¬ 
ción laboral de los adultos receptores del beneficio, en este caso principalmente muje¬ 
res. Según señalan de Meló y Vigorito (2007), 14 los programas cuya elegibilidad se 
basa en un umbral de ingresos, pueden significar desestímulos a la oferta laboral, en 
tanto quienes están cerca del punto de corte podrían verse desestimulados de aumen¬ 
tar sus horas trabajadas o trasladarse al sector informal. En la medida que el monto de 
la transferencia es reducido los efectos de la transferencia podrían ser menores respecto 
a la reducción de la búsqueda de trabajo, pero podrían tener un efecto mayor sobre el 
pasaje a la informalidad por parte de los adultos (Villatoro, 2005). 15 Un primer indi¬ 
cio sobre los efectos del nuevo programa de asignaciones familiares sobre la oferta de 
trabajo se encuentra en el trabajo realizado por Amarante y otros (2009). En el mismo 
se señala que los efectos negativos serían reducidos pero generalizados en todos los 
miembros del hogar. Cabe señalar que en la medida en que los ingresos de los postu¬ 
lantes se verifican utilizando los registros administrativos del Banco de Previsión So¬ 
cial, una intervención de este tipo podría causar una disminución en la formalidad 
laboral. Los resultados de la evaluación de impacto de PANES señalan indicios de un 
efecto negativo de esa prestación sobre la formalidad. 

No obstante, es poco lo que se sabe aún acerca de los posibles impactos positivos y 
negativos tanto en lo que refiere a la oferta de trabajo como a la corresponsabilidad. De 
allí la importancia de contar con estrategias de evaluación de impacto que permitan 
calibrar y mejorar la política. 


Pugliese, L. y Santos, S. (2008). “Los Programas del Banco de Previsión Social desde una Perspectiva 
de Género. Actualización 2008”. AGSS - APSS. 

De Meló, G y Vigorito, A (2007). “Elementos para la reforma del régimen de Asignaciones Familia¬ 
res”. Informe final de consultoría realizado para la Organización Internacional del Trabajo. Convenio 
OIT-Banco de Previsión Social. 2007. 

Villatoro, P. (2005) “Los nuevos programas de protección social asistencial en América Latina y el 
Caribe”, Documento de trabajo, CEPAL, Santiago de Chile, inédito. 


241 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


242 


5. Reflexiones finales 

Una característica de Uruguay desde mediados de la década de 1990 ha sido la alta 
incidencia de la pobreza entre los menores de 18 años. En los últimos años se han 
desplegado políticas sociales focalizadas en este grupo de población altamente vulnera¬ 
ble. Particularmente el nuevo sistema de asignaciones familiares dirigido a los niños y 
jóvenes en situación de vulnerabilidad tiene una doble virtud. En primer lugar, es una 
política de carácter permanente (a partir de una ley), lo cual da garantías de estabili¬ 
dad. Segundo, pasa a formar parte de un sistema más amplio de asignaciones familia¬ 
res reconocidas socialmente como un derecho, reduciendo sus posibles impactos nega¬ 
tivos en términos de estigmatización. 

El nuevo sistema de asignaciones familiares tiene como principal objetivo reducir la 
pobreza a partir de transferencia monetaria que expande el espacio de consumo de los 
beneficiarios en el corto plazo, al tiempo que contiene en su diseño instrumentos que 
intentan impactar en los incentivos de los hogares de invertir en la acumulación de 
capital humano, principalmente en educación. Las evaluaciones realizadas indican que 
el nuevo sistema tuvo impactos sobre la indigencia y, en menor medida, la pobreza. 
No obstante, las evaluaciones sobre los incentivos que aporta el nuevo sistema para 
aumentar la asistencia escolar, particularmente en la educación media, y disminuir la 
deserción, indican que el impacto, si bien positivo, no es significativo. Esto podría 
deberse a una menor relevancia de la restricción crediticia en la toma de decisiones que 
lo usualmente supuesto, o tal vez a factores relacionados con la oferta de servicios. 

Aún si se lograra un impacto significativo en términos de menor deserción, cabe 
preguntarse si el sistema educativo puede responder a esta mayor demanda aseguran¬ 
do la calidad y cantidad necesaria de instituciones y docentes. De no ser así, podrían 
generarse efectos perversos tanto en términos de desestímulo como sobre los pares. Es 
necesario por tanto la coordinación con las políticas educativas. 

Por último, señalar la relevancia tanto de contar con estrategias de evaluación de 
impacto que permitan calibrar y mejorar la política, como de sistemas de monitoreo 
que aseguren el cumplimiento de las condicionalidades impuestas. 



Plan Ceibal y Flor de Ceibo 

Programas educativos para la solución 
de problemas de inequidad 


Ana M. Casnati 1 


Introducción 

La propuesta del presente trabajo implica un posicionamiento positivo sobre algu¬ 
nas facetas del Plan Ceibal y, dentro de éste, del Proyecto Flor de Ceibo, como uno de 
sus actores. 

El Proyecto CEIBAL, comenzó el 10 de mayo de 2007 en Villa Cardal, Florida 
y consiste en un Plan de inclusión y acceso a la sociedad de la información y el 


243 


Docente en el Proyecto Flor de Ceibo. Universidad de la República. 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 




244 


conocimiento que integra la Agenda Digital del Gobierno, para ser aplicado por 
ANEP. El LATU es el responsable de la ejecución técnica y el encargado de la com¬ 
pra del equipamiento correspondiente, (equipos, servidores y software). Cada niño 
es propietario de su computadora. El computador es un equipo portátil con una 
configuración de memoria y disco flash, con una conexión a través de una red ina¬ 
lámbrica, incorporada al equipo, que permite la conectividad dentro de la escuela y 
fuera del centro de estudios. 

El Plan Ceibal constituye una iniciativa de la Presidencia de la República Oriental 
del Uruguay, por el que se pretende que en 2009 cada maestro y cada alumno de las 
escuelas públicas disponga de una computadora portátil. El nombre “CEIBAL” fue 
elegido por el sentido simbólico para nuestro país y fue creada una sigla, "Conectivi¬ 
dad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea". 

El proyecto es parte del “Plan de inclusión y acceso a la sociedad de la información 
y el conocimiento”, que integra la agenda del Gobierno, para ser aplicado en el ámbito 
de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). Este Plan, tiene ante¬ 
cedentes históricos como la reforma vareliana de 1875: la idea de una educación pú¬ 
blica que unlversaliza el acceso como un derecho era para todos. Los principios que guían 
el actual proyecto son: la equidad, la igualdad de oportunidades, la democratización 
del conocimiento, la disponibilidad de útiles para aprender. Así como generar la posi¬ 
bilidad de entornos y aprendizajes colectivos. 


Plan Ceibal y la colaboración universitaria 

El derecho a la educación y las posibilidades que tiene el Plan Ceibal refiere a una 
responsabilidad por garantizar el acceso al conocimiento no sólo en términos discursi¬ 
vos sino desde las prácticas. Este derecho no se agota con el cumplimiento de la uni¬ 
versalización de la educación. 

Garantizar el acceso a la educación es complejo e involucra la responsabilidad de 
desarrollar procesos educativos rigurosos en términos académicos o disciplinares, pero 
también desde el punto de vista del compromiso con la vigencia de los derechos hu¬ 
manos de nuestras sociedades y con la construcción formas de vida pasibles de ser 
vividas. 

Por otra parte, el Proyecto Flor de Ceibo surge como conjunción de voluntades 
político-institucionales, objetivos universitarios, deseos y esperanzas de distintos acto¬ 
res del quehacer universitario y educativo. Los actores universitarios comprenden que 
la introducción de la tecnología en la enseñanza no alcanza por sí sola para producir 
grandes modificaciones, si no está acompañada de cambios profundos que toca a todos 
los actores. "Flor de Ceibo debe ser entendido como un proyecto que aspira a la com- 
plementariedad, que pretende acompasar el proceso, aprender del mismo y aprovechar 


la experiencia para generar ámbitos de reflexión que habiliten la aplicación de conoci¬ 
mientos de cara a la compleja realidad nacional 2 ". 

El análisis de las experiencias que se llevan a cabo en nuestro país, se centra en la 
comprensión de los significados de acciones y sucesos, la influencia de un contexto en 
los actores, la identificación de fenómenos no previstos y la elaboración de explicacio¬ 
nes causales válidas. La transversalidad del Plan Ceibal permite darle otras utilidades, 
aparte de las conocidas. Constituye una forma de prevención de la violencia, desde su 
instrumentación, disminuyó el ausentismo escolar, los niños miran menos televisión, 
están menos en la calle y más motivados con el aprendizaje y ello incide en los procesos 
subyacentes en la socialización. En el 2008 se repartieron 180.000 máquinas (alrede¬ 
dor de 1.300 por día) y en 2009, 170.000. Los equipos para la conectividad son 
Wavian, Bell Air, Mikrotik, y la interfaz se definió para Sugar. La interacción entre los 
maestros y los niños se dirige al aprendizaje mutuo y la posibilidad de nuevas activida¬ 
des con los programas incorporados a la XO. Los padres y vecinos en las ciudades y en 
los ambientes rurales han podido recibir capacitación en TIC (Tecnologías de la infor¬ 
mación y comunicación). La escuela es el centro de las actividades en cada contexto. 

La alfabetización digital de los docentes resulta clave para abordar los problemas 
educativos del siglo XXI. Cada nivel en la educación tiene sus necesidades y a su vez 
también, cada nivel de docentes tiene sus preferencias en relación a los materiales a 
usar en las clases. 

La introducción de las computadoras en la escuela no significa meramente aprender a 
utilizar un recurso tecnológico, exige pensar la forma de su integración al aula, la poten¬ 
ciación de los aprendizajes de niños, maestros y padres, valorando no sólo el acceso a 
nueva información que permita construir nuevos conocimientos, sino también el desa¬ 
rrollo de actitudes y destrezas. Los maestros en el aula enseñan y también aprenden. La 
computadora en el hogar permite ese flujo de conocimiento de padres a hijos y viceversa. 


La experiencia educativa 

De acuerdo a las expresiones de Litwin, desde las escuelas elementales a las unida¬ 
des académicas universitarias, las tecnologías se utilizan como herramientas para favo¬ 
recer comprensiones. Una definición simple de tecnología hace referencia a la herra¬ 
mienta que permite mostrar, en el reconocimiento de que mostrar es para que se vea y 
se entienda. Jackson (2002) sostiene que a partir de los debates en torno a las tecnolo¬ 
gías, se puede determinar que el simple mostrar modela las conductas e influye en el 
pensamiento de los individuos. 

En este sentido Aguado afirma que los contenidos mediados por diversas herra¬ 
mientas, producen identidades colectivas e individuales no sólo desde una perspectiva 

Informe Flor de Ceibo, UDELAR, abril, 2009. 


245 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


246 


instrumental sino, con relación a procesos comunicativos típicos, en muchas ocasiones 
ajenos al control intencional. 

En lugar de pensar en la representación como proceso cognitivo, un enfoque dife¬ 
rente puede ser considerar los medios como dispositivos de configuración de la expe¬ 
riencia en tanto que esta experiencia no se circunscriba únicamente al territorio del 
conocimiento. El concepto relacionado con la experiencia cargada de influencias cul¬ 
turales remite al ser en el mundo , esto es a la construcción de la identidad de la relación 
sujeto/mundo. La experiencia, en este sentido, apunta a la ocurrencia, al evento sobre 
el que se articula la tensión sujeto/mundo. 

Concebir el medio como un dispositivo de experiencia obliga a entender esa he¬ 
rramienta cognitiva/ representacional como un generador de vivencias en los más 
diversos niveles. Esta perspectiva obliga a la reflexión acerca de los medios utilizados 
en el proceso educativo y su sustrato tecnológico-simbólico en torno a la diversidad 
de identidades que de una forma u otra son culturalmente contextualizadas. La ge¬ 
neralización y universalización de los dispositivos de significación utilizados en esta 
era tecnológica, determina una experiencia mediada más rica, heterogénea y com¬ 
pleja que las transitadas en épocas anteriores. Las tecnologías de la comunicación 
constituyen así un dispositivo peculiar por cuanto intervienen en la gestión de la 
experiencia en un doble nivel: 

epistémico (ponen en juego una concepción y unas relaciones de constitución 
entre sujeto y mundo) opera en el sentido de incrementar la coherencia en la 
actitud hacia el mundo. 

simbólico (instancias especializadas en la mediación de la experiencia) actúa en 
el sentido estricto de mediación, en la constitución de un espacio de la expe¬ 
riencia dotado de reglas que determinan la circulación, transformación y/o 
transposición de los sentidos. 

La producción de tecnologías determinadas a partir de ciertas condicionantes polí¬ 
ticas y económicas del mundo social alcanza el ámbito de la experiencia sociocultural 
del individuo e incide en la representación (construcción) del individuo, en la produc¬ 
ción de la identidad. El medio utilizado en ámbitos comunicacionales o educativos 
constituye siempre un dispositivo social y culturalmente contextualizado pues forma 
parte de la comunidad interpretativa en la cual se inscribe. Al organizar hechos, acon¬ 
tecimientos, conceptos, personajes y demás elementos, reales o imaginarios, en forma 
narrativa, el contexto cultural influye en la construcción de cultura local y contribuye 
a cimentar el imaginario de una comunidad. Si los ordenadores y las redes digitales 
están cada vez más presentes en nuestro cotidiano incorporando en nuestro vocabula¬ 
rio palabras como "ciberespacio" o "espacio virtual" se puede determinar que sin alfa¬ 
betización tecnológica de la mayor parte de la población difícilmente podemos pro¬ 
gresar como comunidad social. 


Para Castells "sociedad informacional indica un atributo de una forma específica 
de organización social en el que la generación, el procesamiento y transmisión de la 
información se convierten en las fuentes fundamentales de la productividad y del po¬ 
der..." El problema surge cuando se debe responder a preguntas como: ¿qué modelo 
de sociedad se quiere construir? ¿al servicio de qué metas y proyecto político se diseñan 
e implementan los programas de formación con las TIC? 

Las respuestas a estas cuestiones se deben sustentar en los conocimientos y teorías 
pedagógicas que constituyen un punto de partida, pero que se condicionan a supues¬ 
tos ideológicos y políticos que responden a un determinado contexto. Al analizar las 
relaciones entre el desarrollo social y educativo frente al surgimiento permanente de 
nuevas tecnologías de la información, se deben observar los intereses y valores que 
subyacen las propuestas formativas ante las nuevas tecnologías, ya que ninguna acción 
educativa es neutra respecto al modelo de sociedad a la que sirve. 

En la concepción y planteamiento de proyectos y acciones formativas con rela¬ 
ción a las tecnologías subyacen distintos modelos de construcción de la sociedad 
de la información. El soporte que brinda la tecnología parte de una propuesta 
docente para el desarrollo de las comprensiones que se transforma en modelo de 
una forma de razonamiento. De esta forma, las tecnologías modelan, motivan ilus¬ 
tran, reorganizan la información, facilitan las comprensiones, ayudan a reconocer 
datos en contextos diferentes, pero generan diferencias acordes al sentido que se 
quiere lograr. 

Se determina así el doble carácter de herramienta y entorno. Si se parte del sujeto que 
aprende por imitación, las tecnologías actúan como herramienta. Si se considera que el 
aprendizaje se realiza a partir de la explicación, las tecnologías estarán condicionadas por 
la propuesta pedagógica en la que se incluye el contexto y la colaboración del discente. En 
la actualidad se puede observar la coexistencia de dos discursos no necesariamente con¬ 
trapuestos, pero al menos distintos, en torno a los " porqués" y "para qués" formar a la 
población ante las tecnologías digitales y la cultura que a través de ellas es 
transmitida. Uno es el discurso generado desde la lógica del mercado y de las organiza¬ 
ciones económicas, el otro es el discurso político de quienes apuestan por un proyecto 
más democrático y participativo de los ciudadanos (Área, 2001.) El objetivo de alfabe¬ 
tizar a los ciudadanos ante las nuevas tecnologías se apoya en criterios de naturaleza 
política e ideológica en los que se defiende que la sociedad del futuro debe construirse 
al servicio de necesidades sociales y humanas. 

La educación en consecuencia, es un instrumento para la emancipación y el desa¬ 
rrollo colectivo de los individuos y no exclusivamente como un recurso necesario para 
el aumento de la productividad económica. La formación o alfabetización tecnológica 
de los ciudadanos, en consecuencia, requiere desarrollar los conocimientos y habilida¬ 
des tanto instrumentales como cognitivas en relación con la información vehiculizada 


247 


DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 


248 


a través de nuevas tecnologías (manejar el software, buscar información, enviar y reci¬ 
bir mensajes electrónicos, utilizar los distintos servicios del WWW, etc.) 

Se requiere plantear y desarrollar valores y actitudes de naturaleza social y política 
con relación a ese mundo tecnológico que se abre ante el individuo alfabetizado. Esta 
visión puede estar sustentada sobre los postulados del pedagogo Paulo Freire referentes 
al sentido y finalidad de la formación humana. Los principios socioeducativos que 
sostiene, son aplicables y válidos para plantearnos programas educativos destinados a 
facilitar la formación en el acceso a la información y conocimiento transmitido por 
medios y tecnologías digitales. En consecuencia, un modelo educativo integral con 
estos objetivos prescriptos, requiere el desarrollo de cuatro ámbitos o dimensiones 
formativas: 

• Dimensión instrumental-, relativa al dominio técnico de cada tecnología (conoci¬ 
miento práctico del hardware y del software empleado) 

• Dimensión cognitiva-, relativa a la adquisición de los conocimientos y habilidades 
específicos que permitan buscar, seleccionar, analizar, comprender y recrear la enorme 
cantidad de información a la que se accede a través de las nuevas tecnologías. Aprender 
a utilizar la información de la manera más provechosa para el usuario. 

• Dimensión actitudinab. relativa al desarrollo de un conjunto de valores y actitudes 
hacia la tecnología de modo que no se caiga ni en un posicionamiento tecnofóbico 
(que se las rechace sistemáticamente por considerarlas maléficas) ni en una actitud de 
aceptación acrítica y sumisa de las mismas. 

• Dimensión política-, relativa a la toma de conciencia de que las tecnologías de la 
información y comunicación no son neutrales desde un punto de vista social, inciden 
significativamente en el entorno cultural y político de nuestra sociedad. 

Estas dimensiones determinan la necesidad de plantear alternativas de naturaleza 
política para paliar y compensar las desigualdades que se han agudizado en este proce¬ 
so globalizador. Un estado democrático debe velar por el equilibro y la cohesión social. 
Si la presencia de las llamadas nuevas tecnologías en la sociedad representa un nuevo 
factor de desigualdad social y cultural, el estado democrático debe intervenir a través 
de la planificación y desarrollo de políticas que compensen las desigualdades tecnoló¬ 
gicas de los grupos sociales más desfavorecidos en el sentido de la alfabetización tecno¬ 
lógica. Esta política educativa comprende toda la educación como un sistema comple¬ 
jo y amplio superando los ámbitos estrictamente institucionales. La educación de 
personas adultas, la educación a distancia en todos sus ámbitos y modalidades, la 
formación continua de trabajadores, la llamada educación no formal promovida desde 
Ongs, asociaciones locales, constituyen acciones educativas que deben ser contempla¬ 
das desde la visión de una política que facilita el acceso a las nuevas tecnologías a todos 
los ciudadanos. 


Conclusiones 

Dice Jesús Salinas: "Para adaptarse a las necesidades de la sociedad actual, las insti¬ 
tuciones de educación superior deben flexibilizarse y desarrollar vías de integración de 
las tecnologías de la información y la comunicación en los procesos de formación. Para 
entender estos procesos de cambio y sus efectos, así como las posibilidades que para los 
sistemas de enseñanza-aprendizaje conllevan los cambios y avances tecnológicos, con¬ 
viene situarnos en el marco de los procesos de innovación". El proyecto Flor de Ceibo 
constituye una alternativa coherente de adaptación a las necesidades de la sociedad 
actual con un modelo flexible, presentado en un plan o visión que se va construyendo 
con los actores. En este espacio temporal y geográfico el estudiante desarrolla activida¬ 
des de aprendizaje y el profesor pasa a actuar como orientador del grupo facilitando el 
uso de recursos y herramientas. 

La innovación que se plantea como demanda en el nuevo escenario universitario, si 
bien está próxima a la práctica, se relaciona con un proceso que posee perspectivas de 
globalidad e implica necesariamente cambios en los curriculum y en la forma de pen¬ 
sar la formación del estudiante para esta nueva era. En el Proyecto Flor de Ceibo, el rol 
docente se reconfigura hacia: un conocimiento y dominio potencial de las tecnologías, 
una interacción con diversas comunidades educativas y sociales, una toma de concien¬ 
cia de las necesidades formativas de la sociedad donde se encuentra inserto y una 
capacidad de evolución personal en lo que respecta al desarrollo de su carrera como 
educador. 

Se concluye que diseñar entornos de formación innovadores, supone participar de 
un conjunto de actuaciones que implican un juego de equilibrio entre el modelo peda¬ 
gógico, los usuarios y las posibilidades aún no totalmente dimensionadas de la tecno¬ 
logía, desde una perspectiva de formación flexible, así mismo, este proyecto ha exigido 
un replanteo de la organización universitaria, una reingeniería de flujos y de productos 
que facilitó la operatividad de la situación educativa adaptada a las circunstancias del 
siglo XXI. 


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SALINAS, Jesús (2004). "Innovación docente y uso de las TIC en la enseñanza universitaria”. Revistade 
UniversidadySociedad del Conocimiento (R USC). [artículo en línea] .UOC. Vol. 1, http://www.uoc.edu/ 
rusc/dt/esp/salinas 11 04.pdf 

iTexto del Proyecto Flor de Ceibo, 2008, www.flordeceibo.edu.uy 













Derechos Humanos 
de Colectivos Específicos 















252 



Algunos mitos del discurso conservador 
sobre los jóvenes en conflicto con la ley 


Cecilia Chouhy 
Ana Vigna 
Nicolás Trajtenberg 1 


253 


I. Introducción 

Es posible rastrear en una importante parte de la opinión pública del Uruguay la 
firme creencia de que: 

La situación en términos de delito, violencia e inseguridad ha empeorado ace¬ 
leradamente en los últimos años en Uruguay, 

Dicha situación tiene como principales responsables a un grupo particular: los 
adolescentes en conflicto con la ley, 


Investigadores del Departamento de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR. 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 


254 


Estos jóvenes se caracterizan por: ser particularmente violentos, tener elevadas 
tasas de reincidencia, comenzar a cometer infracciones a muy temprana edad, 
poseer serios problemas de consumo de drogas (fundamentalmente pasta base), 
apelar al uso de armas y cometer infracciones en colaboración con adultos, 

Las instituciones encargadas del tratamiento y rehabilitación de estos jóvenes 
son ineficaces e incluso contraproducentes, 

Una factible solución a esta problemática situación sería elevar la severidad y 
certeza de las penas para la población menor de edad que comete delitos. 

Este tipo de planteos no son una originalidad de la realidad uruguaya. Se alimen¬ 
tan de un discurso criminológico conservador relativamente coherente y unificado exis¬ 
tente en el mundo. A grandes rasgos, dicho discurso sostiene: i) una aceptación de la 
visión naturalizada del delito 2 y del paradigma etiológico del delito; ii) que la resolu¬ 
ción del problema del delito está asociado a las condiciones individuales de los agentes 
y no a condiciones sociales; iii) que los agentes que cometen delitos son relativamente 
racionales, y por ende, permeables a incentivos; iv) que se debe buscar restablecer el 
orden en la sociedad y las instituciones generando mayor responsabilidad en los indi¬ 
viduos, minimizando el asistencialismo y bienestarismo, y aumentando los controles y 
castigos en la órbita penal 3 . 

Si bien no existen representantes de este tipo de discurso a nivel académico, es 
claramente visible en las plataformas electorales de algunos sectores políticos, funda¬ 
mentalmente en el Herrerismo dentro del Partido Nacional y en el sector “Vamos 
Uruguay” dentro del Partido Colorado. 

Frente a estos discursos se opone una tradición criminológica crítica que: i) cuestiona 
tanto la visión naturalizada del delito como del paradigma etiológico, y por ende, 
reafirma el análisis del rol de las instituciones en los procesos de control social; ii) 
sostiene que el problema del delito está asociado a los procesos de etiquetamiento y 
criminalización de los grupos más vulnerables; iii) rechaza la idea de racionalidad en 


Vale hacer una aclaración respecto a los términos utilizados en el presente artículo. Al hacer referencia 
a los actos cometidos por los adolescentes en conflicto con la ley se utiliza el término infracción, dado 
que es el causal tipificado por el Código de la Niñez y Adolescencia del año 2004. Desde otros 
discursos criminológicos, fundamentalmente conservadores y mainstream, se suele adoptar el térmi¬ 
no delito. Salvo cuando se hace referencia específicamente a los discursos criminológicos conservado¬ 
res, se mantiene la terminología del Código de la Niñez y Adolescencia. 

Autores representativos de esta corriente son Mead, L. (1997): “The New Paternalism. Supervisory 
approaches to poverty”, Washington, Brookings Institution; Murray, C. (1997): “Does prison work?”, 
Londres, Institute of Economic Affairs; Wilson, J.Q., & Kelling, G.L. (1982). Broken Windows: The 
pólice and neighborhood safety. Atlantic Monthly, 249, 29 - 38; Wilson, J.Q. (1995): “Crime and 
Public Policy” in Wilson, James Q. and Petersilia Joan (1995): “Crime”, ICS press, San Francisco; 
Wilson, J. & Herrnstein, R. (1985): “Crime and human nature”, New York: Simón and Schuster. 


los agentes que cometen delitos; iv) entiende que el cambio institucional no está aso¬ 
ciado ni a disminuir las políticas bienestaristas ni a aumentar la punitividad de las 
medidas penales 4 . 

En Uruguay el discurso crítico es visible tanto a nivel institucional (en autoridades 
y técnicos del INTERJ 5 - INAU 6 ), como a nivel académico. Más específicamente 
relacionado con los jóvenes en conflicto con la ley, este tipo de discursos se afilia a una 
concepción garantista de Protección Integral de las Naciones Unidas, que concibe al 
adolescente como sujeto de derechos y a la infracción como un problema de responsa¬ 
bilidad social 7 . Adicionalmente, respecto al funcionamiento efectivo del sistema y las 
prácticas de los operadores involucrados, este discurso plantea un diagnóstico que, en 
grandes líneas, establece que: i) la institución policial capta a estos adolescentes de un 
modo selectivo, discrecional y sin fundamento legal; ii) el Poder Judicial opera de un 
modo represivo, dejando de lado el principio de proporcionalidad y con carencias 
procedimentales y iii) el principal organismo encargado de ejecutar las medidas (IN- 
TERJ) revela un importante deterioro en su funcionamiento que conlleva a un trata¬ 
miento inadecuado y en ciertos casos, degradante 8 . 


Esta postura es representada por autores como Baratta, A. (1982): “Criminología Crítica y Crítica del 
Derecho Penal”, Editorial Siglo XXI, Buenos Aires, Argentina; Mathews, R. & Young, J. (1992): 
“Issues in Realist Criminology”, London, Sage; Young, J. (1992): “Ten Points of Realism” in Young, 
J. & Mathews, R. (eds.) “Rethinking Criminology”, London, Sage. 

Instituto Técnico de Rehabilitación Juvenil. 

Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay. 

Uriarte, C. (1999): “Vulnerabilidad, privación de libertad de jóvenes y derechos humanos”, FCU, 
Montevideo, Uruguay; Preza Restucia, D. (2006): “Aspectos penales en el Código de la Niñez y la 
Adolescencia. Primeros comentarios a las proyectadas reformas. La responsabilidad penal juvenil y el 
estatuto de garantías”, FCU, Montevideo, Uruguay; WAA (2008): “Límite al poder punitivo. 
Análisis de la aplicación del principio de proporcionalidad en el sistema penal juvenil montevideano”, 
UNICEF, Montevideo, Uruguay. 

Cohén, J. y Silva, D. (2003): “Investigación sobre las infracciones juveniles y las sanciones judiciales 
aplicadas a adolescentes en Montevideo”, Unicef — Defensa de Niñas y Niños Internacional, Monte¬ 
video, Uruguay; De Martino, M. y Gabin, B. (1998): “Hacia un Enfoque Integral de la Minoridad 
Infractora”, Carlos Álvarez Editor. Montevideo; Deus, A. & González, D. (Coords.) (2004): “Juicios 
y Silencios. Los Derechos Humanos de los Niños y Adolescentes en el Proceso de Infracción a la Ley 
Penal en Uruguay”, Konrad Adenauer - Infancia Adolescencia Ciudadana. Montevideo; Palummo, 
J. (Coord.) (2006) Discurso y Realidad. Informe de Aplicación del Código de la Niñez y la Adoles¬ 
cencia en Maldonado, Montevideo y Salto. Unicef. Montevideo; Palummo, J. (Coord.) (2008): 
“Privados de Libertad: La Voz de los Adolescentes”. Unicef - Movimiento Gustavo Volpe. Monte¬ 
video; WAA (2004): “Adolescencia y vulnerabilidad. Estado de situación en el Uruguay actual”, 
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Trabajo y Asuntos Sociales de España y Presidencia de la 
República - OPP, Montevideo, Uruguay; WAA (2008): “Límite al poder punitivo. Análisis de la 
aplicación del principio de proporcionalidad en el sistema penal juvenil montevideano”, UNICEF, 
Montevideo, Uruguay. 


255 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 


256 


La imagen de los jóvenes como grupo problemático y responsable del delito defen¬ 
dida por el discurso conservador es considerada, en términos de Stanley Cohén, como 
un fenómeno de pánico moral. En ocasiones, ciertos grupos son identificados como 
una amenaza para determinados valores, principios e intereses básicos de la sociedad, 
como responsables del deterioro del orden social. Los medios de comunicación juegan 
un rol clave simplificando y amplificando una imagen problemática y amenazadora de 
dichos grupos, provocando reacciones públicas de indignación y rechazo. De esta 
manera, pese a que para esta perspectiva existe un vínculo débil entre el delito adoles¬ 
cente y el problema general del delito y la inseguridad, buena parte de la opinión 
pública le otorga una responsabilidad excesiva como causante de dicho fenómeno 9 . 

No obstante, el fuerte antagonismo entre el discurso conservador y crítico suele carac¬ 
terizarse más por apelaciones a posiciones filosóficas o a descalificaciones falaces, que a 
evidencia empírica. El objetivo en este artículo es ofrecer algunos resultados del Primer 
Censo de Jóvenes en Conflicto con la Ley xo que permiten problematizar la imagen relativa¬ 
mente homogénea que posee el discurso conservador de los “ adolescentes infractores ”. 

II. Algunas características de los jóvenes en conflicto con la ley 

Un primer hecho sorprendente es la responsabilidad asignada a los jóvenes menores 
de 18 años en relación a la situación problemática delictiva y de inseguridad existente 
en Uruguay. Esta responsabilización es cuestionable por varias razones. 

En primer lugar, el diagnóstico negativo en términos del delito y la inseguridad no 
es claro e inequívoco. En la actualidad en Uruguay existen debilidades en las fuentes 
de información del crimen. Si bien la información oficial (policial, judicial y peniten¬ 
ciaria) parece evidenciar que ha tenido lugar un aumento en los delitos en las últimas 
décadas 11 , carecemos de bases informativas fiables complementarias que respalden y 
confirmen esta presunción. No existen encuestas de autoreporte representativas del 
país y las encuestas de victimización se han desarrollado en forma esporádica y con 
problemas de diseño. Adicionalmente, tampoco poseemos medidas adecuadas, conti¬ 
nuas y públicas de la inseguridad, en tanto dichas medidas están asociadas a las ante¬ 
riormente referidas encuestas de victimización. Por ende, resulta difícil poder afirmar 
que el delito y la inseguridad han aumentado su gravedad respecto al pasado. 

En segundo lugar, aún cuando se aceptara que la situación en términos de delitos e 
inseguridad ha empeorado, el vínculo con la población adolescente en conflicto con la 

9 

Cohén, S. (1972) Folk devils and moral panic, Londres, MacGibbon & Kee. 

10 . 1 

El Censo fue realizado entre febrero y marzo de 2009 en el marco del Proyecto “Trayectoria delictiva 
en jóvenes menores de edad: cómo y porqué empiezan, se mantienen y desisten del mundo de la 
criminalidad”, Sector Productivo, CSIC, UdelaR. 

Ver (2008) “Panorama de la violencia, la criminalida y la inseguridd en el Uruguay. Datos, tendencias 
y perspectivas”. Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad. Ministerio del Interior. PNUD. 


ley es muy dudoso. De hecho, las bases informadvas policiales poseen tales problemas 
de confiabilidad que resultan inutilizables. Específicamente, es imposible determinar 
del total de denuncias, qué porcentaje de infracciones es cometido por jóvenes meno¬ 
res de 18 años. A lo sumo, resulta factible comparar la información sobre los procesa¬ 
mientos de mayores de edad y los ingresos al INAU por causal de infracción. Al menos 
en primera instancia, las cifras generales anuales de los últimos ocho años parecen cues¬ 
tionar la idea de que los adolescentes en la actualidad sean los principales responsables 
de la masa de delitos en Uruguay. Si bien es cierto que los procesamientos por causal de 
infracción de los jóvenes ha aumentado notoriamente en los últimos años (113%), y que 
dicha tasa de aumento es mayor a la observada en los procesamientos de los adultos 
(38%), el porcentaje de procesamientos por infracciones cometidas por los adolescen¬ 
tes sigue manteniéndose en niveles ligeramente superiores al 10% del total de delitos/ 
infracciones para el año 2006. 


CUADRO N° 1 - Procesamientos de mayores e ingresos de menores por causal de 

infracción por año. 



1999 

2000 

2001 

2002 

2003 

2004 

2005 

2006 

Procesamientos 
de mayores 
de edad 12 

7.321 

7.700 

8.803 

10.404 

11.060 

10.368 

9.602 

10.090 

Ingresos de 
menores por 

causal de infracción 13 

597 

630 

583 

890 

977 

900 

1.511 

1.270 


Un segundo aspecto que se destaca en el discurso sobre los adolescentes en conflicto 
con la ley tiene que ver con dos ideas asociadas: su alto grado de reincidencia retroali- 
mentada por una escasa capacidad institucional para retenerlos y castigarlos. Más pre¬ 
cisamente, parece existir una idea fuertemente arraigada de que INTERJ oficia de una 
suerte de puerta giratoria, donde entran y salen con completa impunidad, lo cual 
refuerza poderosamente la referida reincidencia delictiva. 

En este sentido es que resulta entonces llamativo el hecho de que casi el 40% de los 
adolescentes encuestados en el Censo es primario para el sistema. Más aún, el cuadro 
a continuación ilustra que más de la mitad de los adolescentes tiene a lo sumo dos 


Fuente: Poder Judicial. 

Fuente: Sistema de Información para la Infancia. 


257 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 













258 


entradas, mientras que menos de la tercera parte de los jóvenes encuestados poseen 
una trayectoria institucional de cuatro entradas o más. Si se considera el reducido 
número de la población en cuestión -un total de 272 individuos se visualiza que en 
términos absolutos, de toda la población menor de 18 años, solamente 79 jóvenes 
tienen un intenso historial institucional (cuatro entradas o más). 

Es cierto que la corta trayectoria institucional no implica necesariamente una baja 
cantidad de infracciones cometidas, ya que muchas de éstas no son detectadas por el 
sistema de justicia. No obstante, ello no debilita cuestionar la percepción de que existe 
una alta reincidencia institucional, es decir, una acelerada circulación de los adolescen¬ 
tes entrando y saliendo continuamente del sistema. 

CUADRO N° 2 - Cantidad de entradas al INTERJ por tramos 



Freo. 

Poro. 

Una 

103 

37,9 

Dos 

41 

15,1 

Tres 

52 

19,1 

Cuatro o más 

76 

27,9 

Total 

272 

100,0 


Un tercer punto bastante presente en el debate tiene que ver con la edad de los 
jóvenes involucrados en las infracciones. Existe la firme creencia de que los jóvenes 
cometen infracciones a edades cada vez más tempranas. No obstante, según se despren¬ 
de de los cuadros a continuación, la precocidad en el primer ingreso a INTERJ no 
parece ser muy frecuente. Solo uno de cada tres adolescentes tuvo o tiene asignada una 
medida en INTERJ antes de los 15 años, mientras que la mitad ingresa siendo mayor 
de 15 años. Si se tiene en cuenta que ya a partir de los 13 años los adolescentes pueden 
ser imputados por causas penales, estos datos estarían dando la pauta de una institu- 
cionalización bastante tardía, con un promedio de primer ingreso de 15 años. 

CUADRO N° 3 - Tramos de edad de ingreso 



Freo. 

Poro. 

Menos de 14 

87 

32,0 

15 años 

56 

20,6 

16 años 

59 

21,7 

17 años 

69 

25,4 

Ns/Nc 

1 

0,4 

Total 

272 

100 

















En cuarto lugar, otro aspecto relevante de las infracciones juveniles es la participa¬ 
ción de los adultos. Suele señalarse que dada la diferencia de severidad de las penas 
entre el sistema penal adulto y el sistema penal juvenil, los jóvenes son utilizados y 
manipulados por los adultos. No obstante, los datos parecen ofrecer un panorama 
bien diferente. Al ser interrogados los jóvenes, menos de un 20% declara haber come¬ 
tido su primera infracción con la ayuda de algún adulto. Al mismo tiempo, los adultos 
tampoco parecen tener un rol importante en las infracciones frecuentes de los jóvenes: 
menos del 30% de los jóvenes declaran ir acompañados por adultos en dicho tipo de 
infracciones. 


CUADRO N° 4 - Participación de adultos en las infracciones cometidas por meno¬ 
res 


Participación de adultos Participación de adultos 

en la prímera infracción I en infracción frecuente 



fnee. 

Ptorr. 


Frac. 

ftífC. 

5 

29 

19 

Si 

37 

3S 


122 

ai 

Nc 

94 

72 

TíyM 

151 

100 

Tbcal 

13-1 

100 


El empleo de la violencia parece ser otro de los componentes que aparece a la hora 
de referirse a los adolescentes en conflicto con la ley. De hecho, existe una suerte de 
asociación directa entre el comportamiento de éstos jóvenes y la violencia. Este arraiga¬ 
do discurso no resulta confirmado por la evidencia empírica. Si se estudia el carácter 
violento de la primera infracción, se constata que la mayoría de los adolescentes (58%) 
no utilizó la violencia en la misma. 


CUADRO N° 5 - Carácter violento de las infracciones cometidas 


Carácter violento de 
Infracción más frecuente 

Si 

69 

30 

No 162 

70 

Total 

231 

100 

Si 69 

30 


Carácter violento de 

primera infracción 


Freo. 

Poro. 

Si 

112 

42 

No 

153 

58 

Total 

265 

100 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 






















260 


Si se evalúa la violencia desde una perspecdva dinámica, puede sostenerse que exis¬ 
ten todo tipo de trayectorias, lo que se condice con el argumento ya desarrollado de 
heterogeneidad en las formas de las infracciones cometidas por adolescentes. Sin em¬ 
bargo, no debe negarse que existe una mayor movilidad hacia infracciones violentas 
desde no violentas (24%) que en sentido inverso (8%). 

CUADRO N° 6 - Apelación a la violencia a lo largo de la trayectoria infraccional 



Infracción frecuente 



Con violencia 

Sin violencia 

Total 


Con violencia 

46 

8 

54 

Primera 

infracción 

Sin violencia 

24 

22 

46 


Total 

70 

30 

100 


En este punto vale detenerse a analizar un caso particular de infracción: los homici¬ 
dios. Por ser justamente estos los que involucran un mayor uso de violencia, y aquellos 
que generan un mayor temor social, es importante estudiarlo separadamente. 

Observando esto se destaca la baja cantidad de adolescentes que declaran haber 
cometido al menos un homicidio a lo largo de su vida. Son 25 los jóvenes homicidas, 
menos de un 10% del total de la población con medidas. Si a esto le sumamos la alta 
certeza de captura que tiene esta infracción, tanto en términos absolutos como compa¬ 
rada con el resto de las infracciones posibles y el largo de la pena, puede acentuarse la 
consideración sobre la cantidad adolescentes en esta categoría como baja, ya que debe¬ 
rían estar sobrerrepresentados por la forma de actuar del sistema de justicia. 

Pero vale realizar una observación adicional: solamente un adolescente declara ha¬ 
ber cometido más de un homicidio a lo largo de toda su trayectoria. El discurso sobre 
la impunidad de los homicidas, que genera una inseguridad basada en la poca valora¬ 
ción de la vida ajena por parte de los jóvenes parece estar bastante alejado de lo que 
puede constatarse empíricamente. No existen infractores que cometen homicidios re¬ 
currentemente, lo cual los convertiría en sujetos de extremo peligro para la sociedad. 
Por el contrario, los homicidios parecen ser hechos puntuales y aislados en la vida de 
los adolescentes involucrados en ellos. 















CUADRO N° 7 - Número de homicidios cometidos 


Homicidios cometidos 

por los jóvenes 

N° de Homicidios Frec. 

Porc. 

Ninguno 

247 

90,8 

Uno 

24 

8,8 

Tres 

1 

0,4 

Total 

272 

100 


Un sexto tópico muy extendido, e íntimamente vinculado con el anterior, es la 
presencia de armas en las infracciones de los jóvenes. Se tiende a asumir que parte del 
carácter amenazador y peligroso de los adolescentes está asociado al uso irresponsable 
de armas en la ejecución de las infracciones. No obstante, los datos parecen ofrecer un 
panorama menos preocupante al menos en lo que refiere al inicio de su trayectoria. 
Menos de la mitad de los jóvenes declaran utilizar armas cuando cometieron su prime¬ 
ra infracción. 


CUADRO N° 8 - Uso de armas en la primera infracción 


Uso armas en la 

primera infracción 


Frec. 

Porc. 

Si 

108 

40 

No 

160 

60 

Total 

268 

100 


Al mismo tiempo, existe una fuerte tendencia en la opinión pública a asociar el 
comportamiento infraccional de los jóvenes al consumo de drogas , y particularmente al 
consumo de pasta base. De hecho, se asume que este tipo de drogas juega un rol 
preponderante en su vínculo con la infracción, en dos sentidos. Por un lado, los actos 
ilícitos aparecen como un medio eficaz para obtener drogas, una vez que existe un 
hábito de consumo. Por otro lado, el consumo de drogas puede ser entendido como un 
medio para lograr cometer infracciones, en el entendido de que puede permitir dismi¬ 
nuir el miedo y la duda, y facilitar así la comisión de ilícitos. 


261 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 

















262 


No obstante, la evidencia empírica parece problematizar parcialmente este vínculo 
entre drogas y delito. Menos de un 20% de los jóvenes encuestados declara consumir 
drogas previo a cometer su primera infracción. Si observamos las infracciones frecuen¬ 
tes, si bien aumenta el consumo de drogas, de todas maneras aproximadamente solo 1 
de cada 3 jóvenes que comete infracciones en forma frecuente, declara consumir drogas 
previo a realizarlas. 


CUADRO N° 9 - Consumo de drogas antes de la comisión de infracciones 


Consumo de drogas 
antes de cometer 
infracción más frecuente 


Freo. 

Poro. 

Si 

75 

34 

No 

144 

66 

Total 

219 

100 


Consumo de drogas 
antes de cometer 
primera infracción 


Freo. 

Poro. 

Si 49 

18 

No 

212 

78 

Total 261 

96 


En términos más dinámicos se puede observar en la siguiente tabla cómo el uso 
persistente de drogas a lo largo de toda la trayectoria infraccional, tanto en la primera 
infracción como en las más frecuentes, es un hecho poco habitual (15% de los jóve¬ 
nes) 14 . Al mismo tiempo, más de un 60% de los menores no consumen drogas previo 
a la comisión de infracciones durante toda su trayectoria delictiva. Por otra parte, solo 
1 de cada 5 jóvenes, cuya primer infracción no exhibe consumo de drogas, luego 
comienza a consumirlas en los infracciones posteriores. 


CUADRO N° 10 - Consumo de drogas a lo largo de la trayectoria infraccional 




Infracción frecuente 




Con drogas 

Sin drogas 

Total 


Con drogas 

15 

4 

19 

Primera 

infracción 

Sin drogas 

19 

62 

81 


Total 

34 

66 

100 


Vale aclarar que en este trabajo se utiliza como proxy de trayectoria delictiva la infracción en la que se 
siente “más hábil” o la realizada de modo “más frecuente” en los jóvenes reincidentes. 
































Cuando se analiza con mayor detalle, se observa que la droga que más pánico moral 
genera - la pasta base si bien posee un rol relevante, no es predominante. Tanto en la 
primera infracción como en las más frecuentes, algo menos de la tercera parte de los 
jóvenes que admiten consumir drogas previo a las mismas, declara no consumir habi¬ 
tualmente pasta base. 


CUADRO N° 11 - Consumo de pasta base entre aquellos que consumen antes de 

cometer infracciones 


Consumo de pasta base 
antes de cometer 
primera infracción 


Freo. 

Poro. 

Si 

35 

71 

No 

14 

29 

Total 

49 

100 


Consumo de pasta base 
antes de cometer 
infracción más frecuente 

Freo. 

Poro. 

Si 

53 

71 

No 

22 

29 

Total 

77 

100 


Nuevamente, a pesar de que el número de jóvenes que consume pasta base aumenta 
en términos absolutos si comparamos la infracción más frecuente con la primera infrac¬ 
ción, en términos relativos la proporción se mantiene a lo largo de toda la trayectoria. 

Más allá de esto, puede decirse que la pasta base constituye una droga con relativa 
alta prevalencia dentro de esta población. En este sentido, casi el 45% de los jóvenes 
admite haberla consumido en algún momento de su vida. 


CUADRO N° 12 - Prevalencia de consumo de pasta base 


Prevalencia de pasta base 


Frec. 

Porc. 

Si 

118 

43,4 

No 

154 

56,6 

Total 

272 

100 


III. Conclusiones 

La imagen que posee el discurso conservador de los jóvenes en conflicto con la ley es 
empíricamente cuestionable. No solo parece discutible esa asignación excesiva de res¬ 
ponsabilidad en el problema de la inseguridad y el delito en Uruguay. Adicionalmen- 


263 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 


























264 


te, la información generada en el Primer Censo de Jóvenes en Conflicto con la Ley de¬ 
muestra que los jóvenes encuestados no cumplen con ese perfil caricaturizado plantea¬ 
do por el discurso conservador. Como hemos mostrado a lo largo de este artículo, los 
jóvenes no poseen un inicio particularmente precoz en el mundo de las infracciones, 
no poseen trayectorias infractoras tan extendidas, la presencia de adultos, la violencia, 
el uso de armas, y el consumo de droga (fundamentalmente, pasta base) son rasgos 
mucho menos extendidos de lo usualmente asumido. 

En Uruguay la evidencia empírica parece jugar un rol secundario en la discusión en 
torno a políticas públicas y jóvenes en conflicto con la ley. Por un lado, los diagnósticos 
y propuestas del discurso conservador parecen apoyarse en supuestos empíricos pro¬ 
blemáticos sino falsos. Por otro lado, el discurso crítico aún cuando cuestiona dura¬ 
mente éstos diagnósticos y propuestas, tampoco le otorga un rol central a la informa¬ 
ción. Más bien, a la hora de sostener sus postulados, a menudo queda reducido a un 
mero cuestionamiento de las premisas e intencionalidades del conservadurismo, a una 
denuncia del trato y las condiciones degradantes a las que son sometidos los jóvenes en 
conflicto con la ley, y en algunos casos, a la formulación de recomendaciones generales 
para paliar o mejorar este tipo de situaciones. 

Es cierto que la discusión en torno a cuáles son las instituciones que hemos de 
desarrollar para enfrentar el problema de los jóvenes en conflicto con la ley no es un 
problema meramente técnico/científico e involucra dilemas normativos y éticos. No 
obstante, parece fundamental no minimizar el rol que debe tener la evidencia empírica 
en este debate. La pretensión de diseñar soluciones de política pública eficaces, efi¬ 
cientes y justas parece imposible sin una adecuada caracterización y explicación del 
fenómeno. Este tipo de políticas requerirán en forma prioritaria que en los próximos 
años, i) desarrollemos bases cuantitativas y cualitativas de información institucional y 
no institucional sobre ésta población, ii) produzcamos investigación y trabajos cientí¬ 
ficos sobre la problemática de los jóvenes en conflicto con la ley. Solo sobre éstas bases, 
el planteo de soluciones para estos jóvenes dejará de ser una mera expresión de deseo. 


Adolescentes privados de libertad: 
Condiciones de encierro, problemas 
estructurales y recomendaciones 


Comité de los Derechos del Niño 


Introducción 

El presente informe realizado por el Comité de los Derechos del Niño del Uruguay 
es el producto del monitoreo permanente que realiza esta coalición sobre la situación 
de los adolescentes privados de libertad. El tema de los adolescentes en conflicto con la 
ley penal, así como su reclusión en establecimientos penitenciarios ha sido preocupa¬ 
ción desde su fundación en 1991 y la actividad se desarrolla en el marco de un grupo 
de trabajo específico que se encarga de la temática. A tales efectos, la información 
contenida es fruto de la visita a los establecimientos de privación de libertad de adoles¬ 
centes, intercambio con las autoridades, denuncias recibidas y contacto con los fami¬ 
liares de los adolescentes privados de libertad entre otros. 1 

Condiciones durante el 2009, problemas estructurales 

El año 2009 ha estado cargado de fuertes episodios en relación a los derechos de los 
adolescentes privados de libertad. La renuncia del sacerdote Mateo Méndez, director 
de INTERJ y de todo su equipo fue uno de los hechos más trascendentes a comienzo 
del año. La renuncia de Méndez fue seguida de la renuncia del Presidente del INAU 
Víctor Giorgi. Estas renuncias se enmarcaron en un momento de alta conflictividad 
interna del INAU, y repercutieron particularmente en los adolescentes y las familias, 
sin embargo el debate se centro en acusaciones cruzadas a partir de las afirmaciones de 
Mateo Méndez que indicaban “...el Interj., tiene mucho de enfermo, tiene mucho de 
perverso y tiene mucho de corrupción... ”. 

En líneas generales la gestión del encierro continuó siendo crítica y errática, carac¬ 
terizándose por altos niveles de violencia institucional, ausencia de propuestas, discre- 
cionalidad y arbitrariedad en el trato a los adolescentes, ausencia de personal, y aspec¬ 
tos edificios deficitarios. 

Así lo ha indicado el Consejo Nacional ffonorario y Consultivo de Niñez y Adoles¬ 
cencia que a instancias de las visitas realizadas por el Grupo de Observadores que 

Para más información sobre el Comité, ver el sitio web: http://www.comitedn.org 


265 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 


266 


funciona dentro de su órbita ha corroborado muchas de las situaciones denunciadas 
desde nuestra coalición. 

En igual sentido destacamos como coincidentes también las primeras conclusiones 
del Relator Especial de Naciones Unidas Contra la Tortura, Manfred Nowak en su 
visita oficial realizada los primeros meses del año al país. 

Algunas situaciones a destacar son: 

a) Nuevamente constatamos la ausencia de propuestas socioeducativas que se estén 
llevando adelante en los centros. En todos los establecimientos se verificó la descoordi¬ 
nación sistemática de las direcciones con los equipos técnicos, así como ausencia de 
trabajo interdisciplinario. Salvo excepciones, no existen espacios de reflexión y análisis 
de las prácticas de estas instituciones. Cabe destacar que el acceso a la educación for¬ 
mal es absolutamente deficitario, tanto en términos de universalidad, como de fre¬ 
cuencia y carga horaria. Los adolescentes que están en condiciones de iniciar o prose¬ 
guir el liceo se ven impedidos de este derecho. En líneas generales no existe un proceso 
de trabajo sobre la responsabilización por la infracción cometida como lo estipula el 
art. 79 del Código de la Niñez y la Adolescencia. 

b) Si bien se han habilitado nuevas instalaciones este año (el centro Desafío y 
recientemente el Hogar Sarandí) la situación es preocupante en relación a la infraes¬ 
tructura. A tal punto que el Centro Ser, -con una resolución de Directorio de INAU de 
cierre progresivo 2 -, en junio de 2009 se encontraba habilitado parcialmente, habiendo 
aumentado significativamente el número de adolescentes recluidos en ese lugar, ya que 
mientras en octubre de 2008 albergaba a 6 adolescentes, en junio de 2009 estaban 
privados de su libertad en dicho Centro, unos 18 jóvenes. 

La cuestión de los aspectos edilicios tuvo su mayor punto crítico cuando en el mes 
de abril, 21 adolescentes, recluidos en el centro Las Piedras, provocaron destrozos 
durante un motín, por lo que estuvieron detenidos en comisarías. 

“el Directorio del INAU en Resolución N ° 1866/008, 9 de julio del 2008, Acta N° 23) decreto: 
“I o ) SUSPENDER a partir de las cero (0) horas del I o de agosto de 2008, el ingreso de adolescentes 
al Hogar SER ubicado en la Escuela Educacional ‘Dr. Roberto Berro’, dependiente de la Gerencia del 
INTERJ. 

2 o ) INSTRUIR a los Directores de División, Programa, Establecimiento y equipos técnicos para que 
procedan a la evaluación de la población allí radicada a efectos de su gradual traslado a centro 
adecuados a sus características personales, vinculares y situación jurídica. 

3 o ) DISPONESE que una vez trasladados o egresados en su totalidad los adolescentes alojados en el 
Hogar SER, se procederá a la clausura definitiva de dicho establecimiento y a la redistribución del 
personal asignado al mismo 

4 o ) COMUNIQUESE al Consejo Nacional Consultivo Honorario de los Derechos del Niño y 
Adolescente, Suprema Corte de Justicia, Ministerio de Desarrollo Social y Sindicato Unico de Traba¬ 
jadores del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (SUINAU), cumplido, siga a la Gerencia 
de INTERJ para la puesta en práctica de las medidas dispuestas en los Numerales precedentes.” 


c) Si bien se ha corregido la forma de administración de los psicofármacos y asimis¬ 
mo se corrigió el tema de las historias clínicas se debe realizar una serie de puntualiza- 
dones. A pesar de los esfuerzos y los cambios producidos en este tema desde el año 
2008 a partir sentencia del Juzgado de Familia de 16° Turno, que hace lugar a la 
Acción de amparo promovida por el Ministerio Público (formalización de las historias 
clínicas, contratación de personal de salud, cambio en la administración de psicofár¬ 
macos) la medicación está fuertemente asociada a la sintomatología (insomnio, ansie¬ 
dad, etc.) que produce el propio encierro. 

d) En relación a los tiempos de permanencia en celda y a las condiciones en que ello 
se produce, se evidencia que no se han reducido las horas diarias de encierro, no exis¬ 
tiendo propuestas alternativas a esta situación, como por ejemplo espacios de convi¬ 
vencia entre los jóvenes, asistencia a talleres y/o actividades educativas, recreativas y 
deportivas. Esta situación de encierro y ocio compulsivo ofrece las condiciones para 
producir un alto grado de tensión y enfrentamiento entre funcionarios y adolescentes, 
lo que repercute negativamente aumentando los niveles de violencia del encierro. Si 
bien existe un reglamento de Convivencia dictado por las autoridades, el mismo es 
desconocido tanto por los funcionarios como por los adolescentes y no se aplica. El 
sistema de convivencia es regulado de manera arbitraria y discrecional. Se constatan 
altos niveles de discrecionalidad adulta en la toma de decisiones sobre la vida cotidiana 
de los adolescentes. Ello implica que se encuentran expuestos a la voluntad o “ánimo” 
de los funcionarios. Es preocupante la aplicación de castigos de encierro- aislamiento 
por periodos de tiempo que superan en muchos casos los 30 días. 

e) Fiemos recibido testimonios coincidentes, sobre relatos de alguna forma de maltra¬ 
to verbal y/o físico, de parte de funcionarios policiales en las detenciones, traslados o 
reintegros de fugas a los centros de reclusión. Así también hemos presentado notas a las 
autoridades sobre casos de sospecha de maltrato o tortura durante la privación de liber¬ 
tad en los centros. Asimismo hemos indicado la inexistencia de mecanismos que resguar¬ 
dando las garantías del debido proceso, actúen con celeridad para preservar la integridad 
de los adolescentes victimas o denunciantes, en casos de posible maltrato o tortura. 

Finalmente sigue siendo preocupante la tendencia a recurrir a la pena de privación 
de libertad como la primer medida, por parte del sistema judicial, siendo que la Con¬ 
vención sobre los Derechos del Niño la plantea como una medida excepcional, que 
debe realizarse por el menor tiempo posible. En tal sentido la utilización de las penas 
no privativas de libertad no ha logrado reducir la aplicación de las privativas de liber¬ 
tad, invirtiendo el estándar que debe primar para los menores de 18 años. Paradójica¬ 
mente la excepción, en Uruguay sigue siendo la regla y por ello alertamos sobre la 
incipiente construcción de cárceles para adolescentes en diferentes partes del interior 
del país que refuerzan una lógica contraria a los derechos del niño. 

En tal sentido reiteramos algunas de las recomendaciones formuladas en nuestros 
informes, entre estas: 


267 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 


268 


- Establecer un programa socioeducativo integral coherente y articulado orienta¬ 
do a la reducción del encierro, que garantice el respeto de los DD. HH. de los y 
las adolescentes y reduzca a su mínima expresión la violencia que en si mismo 
tienen las sanciones privativas de la libertad. Sostener una oferta educativa vin¬ 
culada al trabajo, por ejemplo: con acreditaciones de UTU, con valor social y 
posibilidades de inclusión en el mercado laboral, fortaleciendo el contacto con 
la comunidad y no el aislamiento. 

- Elaborar un proyecto escrito de cada Centro, donde se expliciten el marco teó¬ 
rico, los objetivos de la intervención, la metodología y las estrategias. Generan¬ 
do los mecanismos regulares de evaluación del cumplimiento de los objetivos 
del Centro en consonancia con los mandatos normativos del Código de la Niñez 
y la Adolescencia: a) Responsabilización por la infracción y b) propuestas que 
amplíen los vínculos sociales y familiares de los adolescentes (Art. 79). 

- Crear un plan de trabajo para que la familia de los y las adolescentes privados de 
libertad puedan participar fluidamente de los procesos socio-educativos que el 
Estado, a través del INAU, implemente. Asimismo permitir que la familia y/o 
adulto referente para el niño privado de libertad tenga más contacto con él, am¬ 
pliando la frecuencia semanal de las visitas así como también el tiempo en que ésta 
se desarrolla en el marco de privacidad necesario para el desarrollo del mismo. 

- Solicitamos se prohíban los mecanismos discrecionales de selección de los ado¬ 
lescentes por parte de directores y coordinadores de los Centros. Resulta necesa¬ 
rio establecer criterios mínimos de transparencia en esta actividad que además 
estén conectados a una propuesta socioeducativa de los centros e intereses y 
necesidades de los adolescentes. 

- Instamos a generar mecanismos de investigación de los testimonios de malos 
tratos y tortura que preserven la integridad física de los adolescentes que se 
animan a testimoniar sobre estas prácticas. 

- Reiteramos la necesidad de que exista un sistema de monitoreo externo, faculta¬ 
do para recibir e investigar las quejas formuladas por los adolescentes privados 
de su libertad y ayudar en la búsqueda de respuesta ante situaciones de vulnera¬ 
ción de derechos fundamentales. (Regla N° 77 de las Reglas de Naciones Uni¬ 
das para la Protección de Menores Privados de Libertad). 

Finalmente en el escenario de la contienda electoral se volvieron a escuchar voces a 
favor de la rebaja de la edad de imputabilidad y en igual sentido son preocupantes los 
planteos de incluir nuevos delitos en el Código de la Niñez y la Adolescencia. En tal 
sentido preocupa a nuestro Comité que se siga poniendo el acento en este tipo de 
cuestiones lo que nos aleja en forma preocupante de los estándares que el país se obligó 
a respetar cuando ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño. 


La especificidad penal juvenil, una 
cuestión constitucional en el Uruguay 


Susana Falca* 

En los últimos años, la problemática de la seguridad ciudadana se ha instalado en la 
agenda del debate público como uno de sus asuntos centrales. Desde los más diversos 
lugares de la sociedad se clama por un incremento de la punibilidad, que es visualizada 
como el único instrumento eficaz para dar respuesta a este tema; con especial énfasis 
en la rebaja de la edad de imputabilidad penal, el incremento de las penas y la dismi¬ 
nución de las garantías. 

La sociedad parece asolada por una legítima pero por momentos también llamativa 
preocupación por la temática de la seguridad pública. Analizando los elementos o 
factores que pueden explicar la centralidad que ha adquirido la cuestión de la seguri¬ 
dad en el debate público, y sin entrar a juzgar hasta qué punto esta sensación refleja o 
no una realidad fáctica, seguramente los factores determinantes de este fenómeno de¬ 
rivan de los profundos cambios operados en el ámbito de la cultura que se procesaron 
durante el último tercio del siglo veinte. 

En este contexto se han venido formulando desde algunos sectores políticos, acadé¬ 
micos, institucionales y sociales, planteos tendientes a la baja de la edad de imputabi¬ 
lidad, como parte de la solución a la problemática de la seguridad pública. 

La crisis de la racionalidad práctica, tal como fuera concebida desde los albores de la 
modernidad, ha desencadenado la emergencia de una pluralidad de discursos y de 
prácticas morales al interior de cada sociedad. 

El relativismo moral imperante y una aparente explosión de heterogeneidad cultu¬ 
ral, impactando en sociedades que han venido transitando por un proceso de deterioro 
en los niveles de inclusión social, han tenido el efecto de exacerbar los niveles de frag¬ 
mentación social. Estas condiciones han propiciado el crecimiento del sentimiento de 
desconfianza hacia al otro, al diferente, al que - por pertenecer a otro grupo social- 
podría ser titular de una normatividad distinta y, por tanto, es objeto de temor y deja 
de ser un semejante, titular de los mismos derechos fundamentales. 

En este marco cultural, pautado por la relativización de los juicios morales que 
provoca una extrema sensación de inseguridad y de anomia por parte de las personas, 

* Abogada, Diploma de especialización, Maestría en Derechos de Infancia y políticas públicas, Univer¬ 
sidad de la República, Uruguay. Consultora de UNICEF. 


269 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 


270 


la sociedad busca que en el plano jurídico se formulen las normas que posibiliten y 
organicen la convivencia social y que vengan a suplir el papel que otrora cumplía la 
moral en la regulación. 

Extensos territorios de lo social, que antes eran regulados exclusivamente por la 
normatividad moral, ahora son invadidos por el derecho, fenómeno conocido como el 
inflacionismo jurídico, una de cuyas más notorias manifestaciones es el incremento de 
las conductas punibles. 

La discusión que se ha venido planteando, en torno a la edad a partir de la cual se le 
imputa a una persona la responsabilidad de tipo penal, no viene siendo formulada 
desde una adecuada conceptualización respecto a lo que dispone el ordenamiento ju¬ 
rídico vigente en la República, en relación a este tema. 

En efecto, debe precisarse que en el país, se encuentran vigentes dos sistemas pena¬ 
les diferentes, uno cuyo ámbito de aplicación subjetiva está referido a las personas 
entre los 13 y 18 años de edad incompletos y otro aplicable a las personas desde los 18 
años de edad en adelante. Esta duplicidad de sistemas penales, que ha sido establecida 
por el legislador, se corresponde con lo que al respecto está estatuido en la Constitu¬ 
ción de la República, que en su artículo 43 dispone que “La ley procurará que la 
delincuencia infantil esté sometida a un régimen especial (...)” 


Sistema de atribución de responsabilidad penal juvenil 

En atención a lo preceptuado por la Constitución de la República y a los com¬ 
promisos asumidos por el país con la comunidad internacional, respecto de la mate¬ 
ria, especialmente por haber suscrito la Convención sobre los Derechos del Niño, el 
parlamento nacional, sancionó en el mes de setiembre del año 2004 el Código de la 
Niñez y Adolescencia, en cumplimiento de las disposiciones integradas al referido 
instrumento internacional de protección de sus derechos humanos, que ingresaron 
al ordenamiento jurídico nacional, por imperio del artículo 72 de la Constitución 
de la República. 

En los capítulos nueve y diez del mencionado Código, se establece el proceso 
especial de atribución penal aplicable a los adolescentes que son acusados de come¬ 
ter alguna de las infracciones a la ley, estatuida en el Código Penal vigente o en las 
demás leyes penales especiales. Es decir las mismas conductas por las que son sancio¬ 
nadas los adultos. 

Sin embargo, este proceso tiene una naturaleza específica mandatada constitucio¬ 
nalmente, cuyo contenido se lo otorgó la Convención sobre los Derechos del Niño, 
que en su artículo 40 establece que el principio que ha de inspirar la estructuración de 
este sistema, es la finalidad educativa que se persigue con él, es decir, que el adolescen¬ 
te aprehenda el debido comportamiento legal que se ha dado la sociedad. 


De ello y de las características de las personas a las que se aplica este proceso, se 
derivan las particularidades de orden estructural que presenta el sistema, como por 
ejemplo, un proceso de duración acotada en el tiempo - sesenta días- debido a la 
diferente relación con la temporalidad que tienen los adolescentes; el mismo lapso 
determinado para un adulto, tiene un significado distinto que para un adolescente en 
atención a los años de vida vividos. Esta misma ponderación sobre el tiempo, determi¬ 
nó el establecimiento de la pena máxima de cinco años para la privación de libertad. 
Debiendo ser, este tipo de sanción, la excepción, que ha de utilizarse como ultima 
ratio, en los casos de infracciones gravísimas a la ley. 

Por todo ello, no puede concluirse que en el país los adolescentes son impunes ante 
la comisión de un hecho ilícito, por el contrario, cuando se entiende que un adolescen¬ 
te pudo haber cometido una infracción a la ley penal, el mismo es sometido a un 
proceso penal de naturaleza específica, y de comprobarse su efectiva participación en la 
comisión de un ilícito penal, el mismo será objeto de una sanción punitiva, entre ellas 
la privación de libertad que podrá prolongarse por un período de hasta cinco años. 


La especificidad penal juvenil, una cuestión constitucional en el Uruguay 

Las actuales propuestas de reforma normativa jurídica nacional a los efectos de 
someter a los adolescentes al proceso penal de adultos, parecen no haber atendido 
adecuadamente a que las normas por las que se ha establecido en el ordenamiento 
jurídico de la República, que las personas menores de 18 años de edad, no podrán 
ser sometidas a un régimen penal de adultos, son de rango supra-legal. Por lo que 
cualquier reforma legal tendiente a disponer la aplicación del sistema penal de 
adultos a las personas menores de edad, estaría reñida con la Constitución de la 
República. 

En efecto, con la sanción de la Constitución de la República de 1934, que estable¬ 
ció en su artículo 42- actual artículo 43- el mandato al legislador de establecer un 
régimen especial para regular la responsabilidad penal de las personas menores de 
edad. En consonancia con ello, el Código Penal sancionado en el mismo año, dispuso 
en su artículo 34 que de su ámbito de aplicación subjetiva quedan excluidas las perso¬ 
nas menores de 18 años de edad. Quedando éstas bajo el ámbito de aplicación de lo 
dispuesto por el Código del Niño, sancionado en el mismo año 1934. Paradójicamen¬ 
te, de esta manera, éstos quedaron excluidos de la aplicación de las garantías constitu¬ 
cionales vigentes, en tanto eran sometidos a intervenciones de carácter punitivo que se 
les aplicaba con motivo de una infracción a la ley penal sin seguir un debido proceso 
legal a los efectos de determinar la eventual responsabilidad del menor de edad en el 
ilícito. Situación que vino a corregirse con la sanción del Código de la Niñez y de la 
Adolescencia en cuanto restituyó la aplicación de las garantías constitucionales a las 
personas menores de edad, en tanto habitantes de la República. Ello en el ámbito de 


271 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 


272 


la responsabilidad penal, se expresó en el establecimiento de un debido proceso legal 
acorde con los principios y derechos constitucionales. 

Del mero análisis exegético gramatical del artículo 43 de la Constitución, surge que 
el constituyente dispuso la exclusión de las personas menores de 18 años de edad, de 
la aplicación del sistema penal general del Código Penal y del Código del Proceso 
Penal. Mandatando al legislador, en atención a lo preceptuado por el artículo 18 de la 
misma, que éste estableciera un proceso especial. 

Si bien el constituyente no efectuó ninguna referencia explícita acerca de cual debe 
ser el contenido de esta especificidad, el mismo esta dado por normas de fuerza y valor 
constitucional en el país. En tanto, ese contenido en sus rasgos más generales, se des¬ 
prenden de todos los derechos, libertades y garantías explícitamente enumerados en la 
sección segunda de la misma Constitución y de aquellos a los que la norma suprema de 
la república se refiere implícitamente en el artículo 72 de la actual Constitución (artí¬ 
culo 63 de la Constitución de 1934) , es decir, aquellos derechos, libertades y garan¬ 
tías, que se derivan de la forma republicana de gobierno y de la dignidad de la persona 
humana. Y que se derivan de la propia organización institucional del país establecida 
en el artículo 82 de la Constitución que dispone que la Nación adopta la forma demo¬ 
crática republicana de gobierno. Estas disposiciones constitucionales debieran haber 
obstado a que las personas menores de edad fueran privadas de sus derechos, libertades 
y garantías durante la vigencia del Código del Niño de 1934. 

El contenido más concreto de la especificidad del sistema penal juvenil, se desarrolló 
a través de la discusión de la situación de la infancia en las décadas de los años setenta y 
ochenta, que desembocara en la aprobación por parte de la Asamblea General de las 
Naciones Unidas en el año 1989 de la Convención sobre los Derechos del Niño. Proceso 
que se ha enriquecido con el desarrollo de la doctrina de la protección integral, que no es 
otra cosa que la integración de todos los instrumentos internacionales de derechos hu¬ 
manos, presentes y futuros, aplicables a las personas menores de edad por su condición 
de sujetos de derechos. En la referida Convención se han establecido las principales 
características que debe contener un sistema de justicia penal juvenil y a la que los Esta¬ 
dos parte se han obligado a instrumentalizar: el establecimiento de una edad mínima 
por debajo de la cual no se podrá realizar ningún reproche penal, la estructuración de un 
procedimiento especial para la atribución de responsabilidad y la utilización excepcional 
de la privación de libertad. Estos principios sobre los que se estructura la sistemática 
normativa de la propia Convención tienen valor y fuerza constitucional en el país. 

El contenido con lo que hay que dotar de significado al artículo 43 de la Constitu¬ 
ción de la República, se deriva de la interpretación teleológica del texto constitucional, 
entendiendo que este es el método de mayor rendimiento hermenéutico, cuando se 
trata de interpretar las normas que consagran los grandes lineamientos jurídicos polí¬ 
ticos sobre los que se organizará la sociedad. 


La teleología de la Constitución es regular la vida de la comunidad en base a una 
racionalidad fundada en el respeto a la libertad y dignidad de las personas. Por ello, la 
especificidad establecida en el artículo 43 no puede ser otro que aquel que proteja la 
libertad y la dignidad de las personas menores de 18 años de edad. Que contemple su 
condición de persona en desarrollo, tanto en lo que refiere a la oportunidad para la 
formulación del reproche como en la mesura de la respuesta sancionatoria. Por vía de la 
cláusula abierta del artículo 72, se integran las disposiciones que consagran a este 
respecto libertades y garantías que se encuentran en distintos instrumentos jurídicos 
internacionales de protección de derechos humanos, particularmente la Convención 
sobre los Derechos del Niño. Estos son los contenidos de la fórmula genérica del 
artículo 43. 

Debe precisarse, por su importancia, a la hora de abordar un adecuado entendi¬ 
miento de la expresión utilizada por el constituyente “delincuencia infantil”, que la 
misma está referida a las personas menores de 18 años de edad. En tanto en el momen¬ 
to histórico que el constituyente estableciera la referida disposición, era la denomina¬ 
ción usual con la que se referían a ellas. Lo cual esta en concordancia con lo dispuesto 
en el Código Penal sancionado en el mismo año, por el cual se excluyó del régimen por 
él establecido a aquellas. 

La Convención define al niño como toda persona entre 0 y 18 años de edad. Dispo¬ 
sición a la que el Estado uruguayo no hizo ninguna reserva, en consonancia con su 
tradición jurídica. Debe, además de tenerse en cuenta que como mecanismo de tui¬ 
ción de derechos fundamentales inherentes a la personalidad humana, varias de las 
disposiciones de la citada Convención, entre las que se encuentra el mencionado artí¬ 
culo primero- que estableciera su ámbito de aplicación subjetiva- han venido a inte¬ 
grarse a la Constitución. 

El eje de la discusión - tal como se ha venido desarrollando en los últimos años- ha 
girado sobre dos preposiciones erróneas, una derivada de la aparente confusión que 
existe en diferentes ámbitos políticos, académicos, institucionales y sociales, en torno 
a la supuesta impunidad de los menores de edad y otra originada en un equivocado 
entendimiento jurídico que ha llevado a pensar que a través de una reforma legal es 
posible en el país someter a las personas menores de edad al régimen penal de adultos. 
Sin atender a que cualquier disposición legal que se sancione en este sentido, estaría 
reñida con la Constitución. 

La Constitución de la República ha establecido en su artículo 43 que las personas 
menores de edad han de ser excluidas del régimen penal de adultos. En Uruguay ya 
existe un proceso de atribución de responsabilidad penal a los adolescentes entre trece 
y dieciocho años de edad. Partiendo de estos presupuestos debe desarrollarse el debate 
que respecto a este tema se pretenda instalar en la agenda pública. 


273 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 



© 

Democracia en los medios y 
representación social de la infancia 


Alejandro Albarracín * 

274 


Entre la ciega defensa de los medios de comunicación para los cuales trabajan ensa¬ 
yada por algunos profesionales del periodismo y el dedo acusatorio apuntando a éstos 
izado como una bandera desde una parte de la política y la sociedad, se impone la 
reconceptualización del lugar de los medios en la sociedad globalizada y la reflexión 
acerca del rol que los mismos cumplen y deben cumplir a favor de los Derechos Hu¬ 
manos, la democracia, el desarrollo social y cultural de las naciones. La estigmatización 
de los adolescentes en conflicto con la ley que realizan algunos canales de televisión, 
periódicos, emisoras de radio, sitios de Internet, se puede visualizar desde esta pers¬ 
pectiva, como un acontecimiento particular en el que se expresa el actual estado de 
cosas del sistema de medios, que lejos de estar en paz, se encuentra en pleno proceso de 
redefinición al que lo conmina la revolución digital, un momento de oportunidades 
abiertas para que todos los actores involucrados se sientan responsables y tomen cartas 
en el asunto. 


Agencia de Comunicación por la Infancia y la Adolescencia Voz y Vos. 


Artigas Pessio 


Todas las voces 

En el discurso inaugural del Foro Mundial para el Desarrollo de Medios, realizado 
en octubre de 2005 en Jordania, el Subsecretario General de Comunicaciones e Infor¬ 
mación Pública de las Naciones Unidas, Shashi Tharoor, afirmaba que “nos guste o no, 
es indudable que una nueva sociedad global está evolucionando y que las Tecnologías 
de la Comunicación y la información son el sistema nervioso de esta sociedad”. Y 
alertaba que “la revolución de la información, a diferencia de la Revolución Francesa, 
es una revolución con mucho de libertad, algo de fraternidad y nada de igualdad” 2 . En 
aquel momento llamaba la atención la brecha informativa entre los conectados y los no 
conectados, que involucra varias dimensiones: la brecha tecnológica que hace que el 
70% de los usuarios de Internet vivan en los 24 países más ricos; una brecha de géne¬ 
ro, que continúa discriminando a las mujeres y a las niñas; y una brecha de goberna- 
bilidad, donde los países en desarrollo ejercen poco control sobre estos medios de 
comunicación globales. 

Al monopolio en el desarrollo de infraestructura de comunicación de los países más 
poderosos se agrega la brecha en la generación de contenidos que hace que las repre¬ 
sentaciones sociales globales, entre ellas la de los niños, las niñas y los adolescentes, 
respondan a la visión de estos medios que por su parte “reflejan los intereses de sus 
productores” 3 , generalmente desde la perspectiva del mundo occidental desarrollado. 
El debate en cuanto a la calidad de la cultura y de los medios de comunicación que se 
dio en el seno de la Organización Mundial de Comercio (OMC) -sustituía del Acuer¬ 
do General de Comercio y Tarifas (GATT) - en setiembre de 2003 en Cancún, Méxi¬ 
co, es una muestra de la trascendencia de lo que se está dilucidando. En esa oportuni¬ 
dad los representantes estadounidenses propusieron que el cine, la radio, la televisión, 
el video y las producciones musicales fueran sometidas a iguales reglas de comercio que 
cualquier otro servicio, dando por descartada la idea que estas áreas fueran considera¬ 
das de interés público y preservadas como de excepción cultural, ya que en ellas se 
expresan las diversas nacionalidades y culturas que pueblan el planeta Tierra. 

La libertad de expresión de naciones e individuos se encuentra interpelada ante las 
limitadas posibilidades de acceso a los medios de comunicación y a la producción de 
contenidos culturales que los represente en la sociedad global. Shashi Taroor, en la 
ponencia ya citada, afirma que “la única forma de cumplir con este desafío es preser¬ 
vando la libertad cultural en todas las sociedades y garantizando que las voces indivi¬ 
duales se expresen, y que todas las ideas y formas de comunicación puedan desarrollar¬ 
se y encontrar su propio espacio” 4 . 


Perspectivas sobre los avances de gobernabilidad y desarrollo del Foro Global para el Desarrollo de 
Medios. Media matters. Noviembre de 2008. Pg.33. 

Ibidem. 

Ibidem. Pg.37. 


275 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 


276 


Nuevo mapa de medios 

Las cuestiones relacionadas a las Políticas Públicas de Comunicación en América 
Latina tienen una trayectoria que oscila entre la ausencia de regulación de los medios, 
asociada a una visión liberal, y la utilización de los mismos con fines proselitistas por 
parte de los gobiernos, relacionada a una concepción estatista. La supresión de la liber¬ 
tad de expresión y de prensa impuesta por los regímenes dictatoriales en las décadas 
del 70 y 80 nos legaron la equivocada idea de que cualquier iniciativa de regular su 
actividad es censura, si bien este enfoque está cediendo con la consolidación de las 
democracias y la necesidad impuesta por la revolución tecnológica de discusión de los 
marcos de regulación del área. 

Hoy, varios países de la región - Uruguay, Brasil, Argentina, Ecuador - debaten 
acerca de modificaciones en la legislación de medios de comunicación con la perspec¬ 
tiva de la democratización, del desarrollo de las libertades y de la promoción de los 
derechos humanos. En nuestro país en particular, el statu quo estructurado durante el 
siglo XX, caracterizado por la existencia de “tres grupos económicos que controlan los 
resortes centrales del sistema nacional de medios” 5 , está siendo removido por la multi¬ 
plicación de medios a que habilitó la revolución binaria y el surgimiento de nuevos 
marcos institucionales y normativos, en los que se avizora un panorama futuro alenta¬ 
dor. 

Algunas iniciativas gubernamentales y de la sociedad civil en relación a las políticas 
de comunicación van en este sentido: la promulgación en noviembre de 2007 de la 
Ley de Radiodifusión Comunitaria, y a partir de la misma, la adjudicación hasta el 
momento de 36 estaciones de radios comunitarias; la aprobación parlamentaria de las 
modificaciones a la Ley de Prensa en noviembre de 2008, que elimina los delitos de 
prensa; las resoluciones del Poder Ejecutivo a partir de lincamientos de la URSEC 
acerca de la adopción de la norma europea (DVB) de televisión digital (agosto 2007); 
la reserva de los canales 21 a 29 de televisión digital para tres medios comunitarios, 
dos públicos y cuatro privados; la asignación a la Televisión Nacional del Uruguay de 
un canal de televisión digital, y la autorización de un canal analógico al Ministerio de 
Educación y Cultura (octubre 2008). 

En cuanto a la regulación en comunicación que se dirige hacia los contenidos, a 
partir del Foro de Contenidos Culturales y Medios de Comunicación, organizado por 
la Dirección de Cultura del Ministerio de Educación y Cultura en abril de 2009, ya se 
encuentra en el Parlamento nacional una iniciativa que de concretarse también alcan¬ 
zará a los asuntos relacionados con el universo de niñez y adolescencia, como uno de 
los sectores que no ha visto reflejada su perspectiva en los medios. Según el director de 

“Mapa del Poder Económico en los Medios Masivos de Comunicación en el Uruguay”. Ec. Luis 

Stolovich, Setiembre 2003. 


Cultura, Hugo Achugar, el principal objetivo del proyecto de ley es “defender la pro¬ 
ducción artística y cultural nacional, garantizar la diversidad cultural en los medios y 
defender la necesidad de la población de verse reflejada en éstos”. 6 

En la legislación vigente en nuestro país ya existe normativa relacionada a la comu¬ 
nicación y la infancia, sobre la cual no siempre la sociedad y los organismos de defensa 
y promoción de los derechos de los niños y adolescentes han colocado el foco para 
hacer valer sus derechos. En primera instancia cabe nombrar al art. 29 de la Constitu¬ 
ción de la República que consagra la libertad de expresión de todos los ciudadanos, 
que sin hacer referencia específica a los niños, los incluye. 

En el Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley 17.832) se regula acerca de la privaci¬ 
dad de niños, niñas y adolescentes y el uso de su imagen (art. 11); la reserva de la identidad 
de los menores de edad (artículo 96); la emisión pública de mensajes e imágenes que 
puedan vulnerar sus derechos o incitar a su vulneración (art. 181); la calidad de los valores 
a promover en los programas de radio y televisión en horario con audiencia de niños (art. 182); 
los contenidos de la publicidad relacionada a niños (art. 183); la prohibición de la partici¬ 
pación de niños y adolescentes en publicidades de alcohol y cigarrillos. 

Normativas referidas al Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay (INAU) 
regulan la participación de niños y adolescentes en espectáculos y exhibiciones públi¬ 
cas (Ley 15.977 art. 7 literal N, y Resolución 2526/04); el Decreto del Poder Ejecu¬ 
tivo 445/988 establece el horario de protección para los menores de edad en la televi¬ 
sión; la Ley de Procedimiento Policial N° 18.315, de julio de 2008, exige autorización 
judicial a la policía a la hora de solicitar información al público a través de los medios 
sobre niños y adolescentes extraviados, fugados o requeridos (art. 71). 

Al rojo vivo 

La estigmatización que realizan las sociedades de algunos de sus integrantes, de 
grupos y organizaciones, específicamente de aquellos que no se ajustan a los modelos 
socialmente aceptables en un momento histórico dado, es un fenómeno que trasciende 
a los medios de comunicación de masas y que a la vez se expresa con especial virulencia 
en los mismos. Los enfermos mentales, los leprosos y tuberculosos, los portadores de 
HiV-SIDA, los niños nacidos con malformaciones, las mujeres, los homosexuales, los 
pertenecientes a otras etnias, culturas y religiones (los inmigrantes, los afrodescen- 
dientes, etc.), han sido en diferentes épocas y contextos “marcados con hierro candente 
en señal de infamia” 7 . Los mecanismos del acoso los somete a insinuaciones malévolas, 

Niñez y Adolescencia en la Prensa Escrita Uruguaya. Monitoreo de Medios. Informe de resultados 

2008. Voz y Vos. Agencia de Comunicación por la Infancia y la Adolescencia. El Abrojo. Red ANDI 

América Latina. 

Del latín, stigma. 


277 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 


278 


sin permitirle defenderse o expresarse; los aísla de sus compañeros e iguales; distorsio¬ 
na o tergiversa sus actividades y les atribuye motivaciones espurias o vergonzantes; 
exageran y difunden, fuera de contexto, todos sus fallos, tanto reales como aparentes, y 
ocultan sus logros y éxitos; establece agravios comparativos mediante diferencias de 
trato; compromete su salud física y mental, manteniéndolos bajo constante presión, 
creándoles tensiones y frustraciones. 

Particularmente, la estigmatización de los adolescentes pobres como agentes delic¬ 
tivos, es un fenómeno que ha generado escasa reflexión en los medios de comunica¬ 
ción, aspecto que se repite en la perspectiva de los 130 periódicos monitoreados por las 
agencias integrantes de la Red ANDI 8 , en 12 países latinoamericanos. De acuerdo al 
Informe Derechos, Infancia y Agenda Pública, Un Análisis Comparativo de la Cober¬ 
tura Periodística Latinoamericana: 2005-2007, publicado por esta organización, “es 
difícil encontrarse, entre las grandes cuestiones sociales, una sola en la que los avances 
cualitativos del periodismo latinoamericano resulten tan insignificantes como los que 
se registran en cuanto al fenómeno de la violencia ejercida contra los niños, niñas y 
adolescentes” 9 . 

El tema de la violencia ha sido uno de los que ha contado con una presencia más 
expresiva en la cobertura de prensa sobre la infancia y la adolescencia en la región. 
Durante los tres años analizados en el informe citado - del 2005 al 2007- las noticias 
sobre esta problemática constituyeron el segundo grupo abordado con más frecuencia 
por la prensa (del 13% al 14% del total de los textos), superado únicamente por el de 
la Educación. Teniendo en cuenta los siete grandes temas que guiaron el Estudio mun¬ 
dial sobre la violencia contra los niños, niñas y adolescentes de las Naciones Unidas 10 , es 
posible observar que el panorama no ha cambiado prácticamente nada a lo largo de 
esos tres años. En general, los textos informativos se centraron en los abusos y la explo¬ 
tación sexual, así como en la violencia callejera. En el 2005, en el 70% de la totalidad 
de los textos sobre Violencia contra la infancia se abordó por lo menos uno de esos dos 
delitos. En el 2006, ese índice correspondió al 68% y, en el 2007, al 73%. 

Por su parte, en el 2005 hubo temas que fueron merecedores tan solo de discusio¬ 
nes superficiales, como la violencia practicada contra los niños y niñas con E1IV/ Sida. 
Temas como este siguieron ajenos a los informativos y constituyeron menos del 1% de 
la cobertura. 


Red ANDI Latinoamérica. Agencia de Noticias por los Derechos de la Infancia. 

Informe Derechos, Infancia y Agenda Pública, Un Análisis Comparativo de la Cobertura Periodística 
Latinoamericana: 2005-2007. ANDI. Agencia de Noticias por los Derechos de la Infancia. Brasilia. 
2009. Pg.56. 

Pinheiro, Paulo Ségio. Estudio Mundial sobre la Violencia contra los Niños, Niñas y Adolescentes. 
2006. 


Las redacciones de los periódicos denden a valorar la violencia y a disociarla de los 
ambientes donde tiene lugar, así como de sus posibles causas y efectos sociales. Una 
serie de indicadores de calidad utilizados en la metodología usada por las agencias de 
la Red ANDI de la que es parte Voz y Vos como el nodo uruguayo 11 , permite una 
valoración más certera de la misma. Las referencias a políticas públicas en las noticias 
publicadas, por ejemplo, permanecieron estables del 2005 al 2007 prácticamente en 
todos los países, con un promedio del 3% en los tres años citados. Este índice es bajo 
y menor que las cifras registradas en la cobertura general sobre la infancia (del 5% al 
8%). La prensa brasileña y la uruguaya se encuentran entre las que le dedicaron un 
espacio mayor a ese enfoque, si bien en la de nuestro país la mención a políticas públi¬ 
cas se redujo a menos de la mitad en la cobertura de 2008 respecto a la de 2007. La 
cita a legislación específica para el área de la infancia en los textos que abordan este 
universo de asuntos, también sufrió una pérdida de atención, ya que disminuyó de 
2,35% en el 2005 al 1,64% en el 2007, en la prensa del continente. En los periódicos 
uruguayos, si bien la cita a legislación en general disminuyó de forma significativa de 
20% a 5%, en lo referente a la normativa específica sobre niñez y adolescencia, el 
promedio fue superior a la media de la región (casi 3%). La mención a índices sociales 
y estadísticos que enmarquen la información también sufrió una pérdida en los medios 
de la región del 4,44% en el 2005, al 3,42% en el 2007. 

¿Los adolescentes hablan? 

Llama la atención la gran cantidad de términos peyorativos que aparecen en los 
textos que abordan asuntos de la niñez en la prensa latinoamericana. Durante el perio¬ 
do estudiado, al menos en una de cada tres noticias sobre la infancia y la violencia se 
usó alguna expresión de ese tipo, lo que pone de manifiesto la falta de cuidado de los 
profesionales del periodismo y los medios a la hora de referirse a niños, niñas y adoles¬ 
centes víctimas o autores de violencia. Lamentablemente, los periódicos de México y 
de nuestro país se destacan por el uso de estas expresiones en las notas publicadas, 
acercándose al 50% en el primer caso y a 40% en el de nuestra prensa; mientras que 
los índices de Argentina, Bolivia, Brasil y Venezuela fueron inferiores al 20% 12 . 

El término menor y sus derivaciones, como menor infractor - los dos más usados en 
la cobertura de la prensa nacional - son rechazados en el vocabulario de los promotores 
de los derechos de la infancia pues remite a la doctrina de situación irregular o de 
derecho penal que considera a los niños como objetos y no sujetos de derechos. La 


Voz y Vos. Agencia de Comunicación por la Infancia y la Adolescencia. El Abrojo. 

Informe Derechos, Infancia y Agenda Pública, Un Análisis Comparativo de la Cobertura Periodística 
Latinoamericana: 2005-2007. ANDI. Agencia de Noticias por los Derechos de la Infancia. Brasilia. 
2009. Pg.56. 


279 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 


280 


palabra menor , en particular, es resultado de una construcción que pone de un lado a 
niños y adolescentes protagonistas o víctimas de algún conflicto, y deja del otro lado a 
los que sí se ajustan a un modelo de orden social adulto, a los que se llama niños, chicos 
o gurises. El adjetivo menor se convierte en sustantivo revestido de un sentido peyora¬ 
tivo para definir a los niños y adolescentes a partir de un comportamiento, reforzando 
prejuicios, estigmas y desigualdades sociales 

La cantidad y calidad de las citas a fuentes de información también expresa clara¬ 
mente la perspectiva desde la cual los medios escritos abordan las temáticas de violen¬ 
cia e infancia. Específicamente en estos textos es en los que menos se citan fuentes de 
información: en nuestro país, solo 4 de cada 10 notas lo hacen 13 . La gran mayoría de 
las consultas que realizan los periodistas se hace a los agentes del Estado y específica¬ 
mente a miembros integrantes de las instituciones de seguridad, lo que señala que los 
casos de violencia contra los niños y niñas se siguen debatiendo bajo una perspectiva 
que se limita a la de la trasgresión o la criminalidad. En el 2005, en los periódicos 
latinoamericanos, se habló con la policía en el 28,8% de las noticias sobre la Violencia, 
ante el 34,1% en el 2006 y el 32,5% en el 2007. México fue el único país en el que 
este índice fue significativamente más bajo: el 5% en el 2007. De acuerdo al Informe 
de la Red ANDI una parte de esta cobertura se elabora mediante las denominadas 
“crónicas policiales”, que se valen, más que nada, de las denuncias a la hora de producir 
dichos textos: “esta práctica lleva a que se vacíe el discurso sobre los derechos humanos, 
además de presentar a la violencia como un hecho aislado y desconectado de las causas 
que lo producen” 14 . 

La limitadísima consulta como fuentes de información de los niños y adolescentes 
en la prensa de todo el continente refleja el grado de participación limitada de la 
infancia en la vida de las sociedades, que mantiene en jaque el pleno usufructo de sus 
derechos. Éstos fueron llamados a expresar su punto de vista en 5 de cada 100 textos 
publicados en los periódicos latinoamericanos monitoreados 15 , y en 4 de cada 100 en 
los uruguayos 16 . 


Niñez y Adolescencia en la Prensa Escrita Uruguaya. Monitoreo de Medios. Informe de resultados 

2007. Voz y Vos. Agencia de Comunicación por la Infancia y la Adolescencia. El Abrojo. Red ANDI 
América Latina. Pg.69. 

Informe Derechos, Infancia y Agenda Pública, Un Análisis Comparativo de la Cobertura Periodística 
Latinoamericana: 2005-2007. ANDI. Agencia de Noticias por los Derechos de la Infancia. Brasilia. 
2009. Pág.57 
Ibidem 

Niñez y Adolescencia en la Prensa Escrita Uruguaya. Monitoreo de Medios. Informe de resultados 

2008. Voz y Vos. Agencia de Comunicación por la Infancia y la Adolescencia. El Abrojo. Red ANDI 
América Latina. 


Una mirada crítica a las políticas de 
Estado sobre diversidad sexual 


Colectivo Ovejas Negras 


Si bien en este período ha habido sustanciales avances legislativos en torno al respe¬ 
to a la diversidad sexual y la igualdad de las personas LGBT (lesbianas, gays, bisexuales 
y trans), no se puede decir lo mismo en cuanto a las políticas de gobierno y de Estado. 

En 2007, Uruguay aprobó una Ley de Unión Concubinaria que reconoce los dere¬ 
chos de las parejas sin importar el sexo o la orientación sexual de los integrantes. Luego 
vino en setiembre de 2009, la aprobación de la Modificación de Código de la Niñez y 
la Adolescencia en lo referente a la adopción, una ley que, entre otras cosas, protege e 
iguala los derechos de los hijos e hijas de familias LGBT al permitir la adopción con¬ 
junta por parte de parejas en unión concubinaria. finalmente, en la primera semana 
de octubre de este año el Senado aprobó, con las modificaciones que introdujo la 
Cámara de Representantes, la Ley de Derecho a la Identidad de Género, que regula el 
cambio de nombre y sexo registral para las personas travestis y transexuales. Lamenta¬ 
blemente, se eliminó del proyecto original el derecho de los menores a solicitar el 
cambio de nombre con carácter provisorio y se introdujo un confuso artículo final que 
indica que la ley "no modifica el régimen matrimonial vigente regulado por el Código 
Civil y sus leyes complementarias" y que algunos jurisprudentes ya invocan como 
prohibición del matrimonio para las personas transexuales, en franca oposición al nu¬ 
meral 3 del Art. 5 que indica que "El cambio registral del sexo permitirá a la persona 
ejercer todos los derechos inherentes a su nueva condición". 

A contrapelo de los anteriores avances, preocupa la prescripción del Artículo 6 del 
Proyecto de Ley de Técnicas de Reproducción Humana Asistida de que "Los procedi¬ 
mientos de reproducción sólo podrán ser solicitados por parejas heterosexuales esta¬ 
bles", una disposición claramente discriminatoria hacia las parejas lésbicas. 

En contraste con los avances legislativos, es muy poco lo que se ha hecho desde el 
Poder Ejecutivo. Una de las medidas es el decreto presidencial del 11 de mayo de 
2009 que considera pertinente "eliminar los elementos discriminatorios en función de 
la elección sexual de los postulantes a ingreso en las Escuelas de formación de Oficiales 
del Ejército Nacional, Armada Nacional y Fuerza Aérea Uruguaya" y consecuente¬ 
mente establece que la "elección sexual" de los postulantes no será considerada causal 
de no aptitud y deroga la normativa anterior. 


281 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 


282 


Asimismo, el pasado mes de mayo el Programa de Salud de la Mujer y Género del 
Ministerio de Salud Pública inició, a instancias de la participación de su directora la 
Dra. Cristina Grela, en la Mesa de Trabajo sobre Diversidad Sexual de la Intendencia 
de Montevideo, el proceso de elaboración participativa del Capítulo Diversidad Sexual 
de las Guías en Salud Sexual y Reproductiva del MSP 

Por otro lado, en el Informe Uruguay para su Examen Periódico Universal de Dere¬ 
chos Humanos en Ginebra, el Estado uruguayo se comprometió a elaborar e imple- 
mentar un Plan Nacional de Lucha contra toda forma de Discriminación. Al mismo 
tiempo, un Informe de Gasto Público en Derechos Humanos, adjunto al Informe 
Uruguay y elaborado por CINVE a pedido del MEC, afirmaba que el gasto público en 
la protección del derecho a la libre orientación sexual y expresión de género era "inde- 
tectable". 

El nombramiento de la Comisión Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia 
y toda otra forma de Discriminación en marzo de 2007, auguraba el advenimiento de 
políticas y campañas contra la discriminación hacia las personas LGBT, entre otros 
colectivos discriminados. Sin embargo a lo largo del período, este ámbito presidido 
por la Dirección de Derechos Humanos del MEC, ha demostrado tener una casi nula 
visibilidad pública, no ha propuesto ni impulsado ningún tipo de política pública de 
respeto a la diversidad sexual, ni campañas públicas contra la discriminación. Especí¬ 
ficamente frente a repetidos casos de declaraciones discriminatorias, tanto de actores 
del sistema político como de autoridades de la Iglesia Católica, y aún frente a la fla¬ 
grante censura de los canales privados 4 y 10 a la campaña televisiva Un beso es un beso 
contra la discriminación por orientación sexual e identidad de género realizada por el 
Colectivo Ovejas Negras, ni la Comisión Honoraria ni la Dirección de Derechos Hu¬ 
manos contribuyeron a la judicialización de los casos, a pesar del apoyo de organiza¬ 
ciones especializadas en Derecho como IELSUR. 

En cuanto a la educación sexual, las autoridades de la ANEP resolvieron, luego 
de realizar talleres de formación para docentes y maestros durante 2007, comenzar a 
impartir desde 2008 educación sexual en todos los niveles de la enseñanza pública. 
Esto aún no se ha implementado completamente y si bien las organizaciones LGBT 
han exigido y propuesto la inclusión de la perspectiva de respeto a la diversidad sexual, 
los documentos dirigidos a los docentes y difundidos por la Comisión de Educación 
Sexual, no reflejan la incorporación de esta visión. 

Por el momento, más allá del apoyo reiterado desde 2005 a las manifestacio¬ 
nes e iniciativas del movimiento LGBT, como la Marcha por la Diversidad Sexual o el 
Seminario Académico sobre Diversidad Sexual, podemos decir que no existen aún en 
Uruguay políticas públicas específicas dirigidas a promover el respeto a la diversidad 
sexual y garantizar el derecho a la libre orientación sexual e identidad de género, ni 
una institucionalidad estatal sólida que las promueva y monitoree. 



Un beso es un beso 


Colectivo Ovejas Negras 283 

En marzo y abril de 2009 el Colectivo Ovejas Negras realizó la campaña de bien 
público Un beso es un beso, con el fin de difundir las leyes 17.677 y 17.817 contra la 
discriminación por orientación sexual e identidad de género. Dicha campaña constó 
de un comercial televisivo, tres avisos radiales (donde se alude positivamente a una 
pareja gay, a una pareja de lesbianas y a una persona travesti) y carteles con besos de 
tres parejas LGTB que recorrieron Montevideo durante 30 días en 70 autobuses de 
CUTCSA. La campaña se encuentra reproducida íntegramente en la página en inter¬ 
net del colectivo, www.ovejasnegras.org. 

Un beso es un beso fue trasmitida en radio por seis emisoras montevideanas y más de 
60 radios del interior del país, y en televisión por Canal 5, Canal 12 y TV Ciudad. La 
misma generó una cobertura sin precedentes de los medios de comunicación naciona¬ 
les e internacionales, especialmente porque dos canales de televisión (4 y 10) se nega¬ 
ron a pasar el comercial - aunque el Colectivo Ovejas Negras pretendía comprar el 
espacio a precios de mercado -, aduciendo que el mismo “no entraba dentro de la 
estética del canal” y le faltaba “creatividad”, según una directora de Canal 10. En el 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 

















284 


comercial se veían besos de tres parejas - uno entre hombres, otro entre mujeres y el 
tercero entre una mujer transexual y un hombre - de día, al aire libre, en lugares 
típicamente uruguayos como lo son un estadio de fútbol, el Parque Rodó y la rambla 
de Montevideo. El objetivo era mostrar a personas de la diversidad sexual expresando 
su afecto en libertad, sin temor, sabiendo que están amparadas por la ley. 

Además de la cobertura de cadenas internacionales como AFP, AP, BBC, EFE y 
Reuters, y de diversos medios latinoamericanos, la censura logró que por primera vez 
la prensa uruguaya debatiera en profundidad sobre la discriminación que padecen las 
personas gays, lesbianas, travestis y transexuales en Uruguay. Las principales publica¬ 
ciones escritas y numerosos programas radiales y televisivos difundieron el tema, y dos 
de ellos, “Esta boca es mía” (Canal 12) y “Prohibido pensar” (Canal 5), dedicaron la 
totalidad de su emisión a tratar la discriminación por orientación sexual y la censura 
de la campaña Un beso es un beso, respectivamente. 

La censura generó el 27 de marzo un comunicado mundial y una carta de la orga¬ 
nización de derechos humanos Human Rights Watch dirigida a la ministra de Educa¬ 
ción y Cultura, María Simón, en la que solicitaba que se investigara si la actitud de los 
canales había violado la ley vigente en nuestro país. No hubo respuesta oficial a la 
solicitud de la organización internacional. 

Asimismo, el Consejo Directivo Central de la Universidad de la República aprobó 
por unanimidad de sus 11 miembros apoyar la difusión de la campaña, con fecha 31 
de marzo. También se recibió el apoyo de Cotidiano Mujer, FUDIS (Federación Uru¬ 
guaya de la Diversidad Sexual), FEUU-ASCEEP, CNS Mujeres, MYSU (Mujer y Sa¬ 
lud en Uruguay) y RUDA (Red Uruguaya de Autonomías), organizaciones que, junto 
con el Colectivo Ovejas Negras, convocaron al acto contra la censura de los canales 
realizado el 27 de marzo, en la Plaza Libertad de Montevideo. 

Ante la situación de censura, el Colectivo Ovejas Negras recurrió a la Comisión 
Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda otra forma de Discriminación, y a la 
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Educación y Cultura que la presi¬ 
de, en la persona de la Dra. María Elena Martínez, para llevar a cabo un recurso de 
amparo contra la acción discriminatoria de los canales, pero la demora en expedirse 
sobre el asunto y la declaración final de incompetencia ante el mismo de parte de la 
Comisión Honoraria impidió que el caso se judicializara, a pesar del apoyo de organi¬ 
zaciones especializadas en Derecho como IELSUR. 

Conclusiones 

La campaña contra la discriminación Un beso es un beso resultó, paradójicamente, 
discriminada, lo cual tuvo el resultado positivo de generar en Uruguay un profundo 
debate -que continúa hasta hoy- sobre la situación que viven las personas LGTB, y 


obligó, por primera vez en la historia del país, a los principales políticos uruguayos a 
pronunciarse sobre el tema. A su vez, dejó al descubierto la debilidad de instituciones 
estatales que fueron creadas para proteger los derechos de los y las ciudadanas con 
sexualidades diferentes a la heterosexual. Esa protección sólo se mantiene en la letra de 
la ley, y no en los hechos. 

Vale destacar que la campaña, la primera de su tipo en Uruguay dirigida específica¬ 
mente a la comunidad LGTB, no habría sido posible sin el apoyo financiero de la 
Embajada del Reino de los Países Bajos. Desde que el Colectivo Ovejas Negras, una 
organización de la sociedad civil, llevara a cabo esta iniciativa, el Estado uruguayo no 
ha adoptado políticas similares que tengan como objetivo combatir la homofobia, la 
lesbofobia o la transfobia, una omisión que lo muestra rezagado frente a otros países de 
la región, como Brasil, Cuba y México. 


285 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 


286 



Derechos de los pueblos 





288 


Honduras y el golpe de Estado 


Efraín Olivera Lerena* 


Lo inesperado 

Tal vez porque lo queríamos, más que porque lo creíamos, dábamos por un hecho 
que los oprobiosos golpes de Estado y las dictaduras en América Latina eran cosas del 
siglo pasado. 

Sabíamos que en el continente con peor distribución de la riqueza, es decir en 
nuestra América Latina, había muchísimo por hacer pero se había dado un paso. 

Pensamos que eran hechos del siglo XX el que gobiernos constitucionales fueran 
derrocados, total o parcialmente por grupos de poder minoritarios pero poderosos, 
con la intervención -imprescindible- de las fuerzas armadas de cada país que para el 
caso olvidaban todos sus juramentos. De ahí a pasar a la falta de garantías para la gente 
común, a la tortura, el asesinato y la desaparición forzada no se necesitaba nada más. 
Además, en el mejor de los casos, se congelaban algunas de las conquistas sociales, 
trabajosamente logradas y eliminaban otras. 

Así fue como el 28 de junio pasado nos despertamos con la noticia de que el Presi¬ 
dente constitucional de Honduras había sido depuesto y trasladado por la fuerza a 
otro país. 

Es cierto que la Constitución de Honduras tiene algunas particularidades, como la 
que los gobernantes no gozan de ninguna inmunidad, por lo que pueden ser enjuicia¬ 
dos por los tribunales que juzgarían a cualquier ciudadano, sin ningún trámite previo. 
Otra es que la constitución tiene los llamados “artículos pétreos” que impiden su mo¬ 
dificación por ningún medio. Querer efectuarlo es un grave delito. El Presidente Zela- 
ya había propuesto que en las próximas elecciones se hiciera una consulta sobre la 
necesidad de hacerlo. 


* Miembro fundador de SERPAJ Uruguay; actualmente, Coordinador Nacional de SERPAJ Uru¬ 
guay, miembro del Consejo Honorario de SERPAJ América Latina e integrante del Comité de Sabios 
de Emaús Internacional. Ha sido miembro de diversas misiones internacionales con el objetivo de 
observar conflictos, elecciones y expresar la solidaridad con pueblos hermanos. Recientemente, entre 
el 17 y el 23 de julio de 2009, participó de la Misión internacional de observación sobre la 
situación de los derechos humanos en Honduras, en representación de la Plataforma Interamericana 
de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. 


289 


DERECHOS DE LOS PUEBLOS 


290 


Por eso fue detenido por las Fuerzas Armadas, supuestamente para ser juzgado por 
el delito que habría intentado concretar. Curiosamente no fue juzgado sino desterrado 
a otro país. 

Las reacciones 

Si bien la presión internacional ha sido insuficiente para revertir la situación, es 
cierto que la reacción ha sido notoriamente mayor que ante los golpes del pasado. 

Distintos tipos de reprobaciones han surgido en ONU, la OEA (que suspendió 
transitoriamente la membresía de Honduras), la UE, el ALBA, el MERCOSUR y la 
mayoría de los países que mantenían relaciones con Honduras. 

La alarma ante el golpe se desató por diversas razones. 

Para unos fue la preocupación por el retroceso de un país que tradicionalmente ha 
tenido una débil institucionalidad, que ha sufrido varias invasiones por parte de Esta¬ 
dos Unidos y que ha servido de base para intervenciones en países vecinos. 

Para otros, además el imaginar que el rompimiento de la legalidad en Honduras 
pudiera ser el inicio de la desestabilización de cualquier gobierno de América Latina 
que quisiera dar unos pasos para corregir algunas de las injusticias sociales endémicas 
en la región. 

Los derechos humanos 

Tuve el privilegio de participar en la primera Misión Internacional de Observación 
sobre la situación de los Derechos Humanos que visitó Honduras después del golpe, la 
que estuvo integrada por diecisiete personas procedentes de trece países de América y 
Europa, miembros de dieciséis organizaciones no gubernamentales. La Misión realizó 
más de treinta entrevistas -en varios lugares del país- a personas y organizaciones tan 
variadas como la oficina del Ministerio Público (Fiscalía General), sindicatos, embaja¬ 
das, Jefe de Policía, dirigentes de la resistencia, diputados, jueces, hija y esposa de 
Manuel Zelaya, periodistas, personas presas y amenazadas y organizaciones de la so¬ 
ciedad civil. 

En el Informe Preliminar 1 , dado a conocer el 23 de julio, se dice: 

“Es importante no olvidar que en un país que es el tercero más pobre de América 
Latina, con una muy mala distribución de la riqueza, con un grado de analfabetismo 
bastante grande y un índice muy alto de violencia e inseguridad, las violaciones a los 
derechos humanos no nacieron con el golpe. Más bien habría que pensar que no sería 
la primera vez que se reprime y violan los derechos civiles de quienes quieren por lo 


Ver informe en www.pidhdd.org 


menos reducir el grado de injusticia y Zelaya hizo algunas ‘pequeñas’ cosas en ese 
sentido, como aumentar el salario mínimo”. 


La permanencia de los golpistas 

En los primeros días del “Golpe del Siglo XXI” muchos predecían que no podría 
durar mucho. Existía una presión internacional como nunca se había dado antes y en 
lo interno se había organizado una inédita y admirable resistencia pacífica, también 
del Siglo XXI. En un país sin tradición de luchas, donde había tres centrales sindicales 
las que en general no coordinaban su accionar, ahora lo estaban haciendo, junto a 
organizaciones de barrio, de mujeres y de pobladores. Era, y sigue siendo gente que 
está luchando por la democracia y la justicia, mucho más allá de la reposición de 
Zelaya. 

Es cierto que los golpistas, también tenían y tienen el apoyo de poderosos grupos 
empresariales con gran influencia en los medios de comunicación, el Parlamento y 
todo el aparato del Estado. Pero aún así, con el país aparentemente aislado no resulta¬ 
ría fácil el mantenerse. 

Entonces, no queda otra posibilidad que pensar en sostenes de fuerzas del exterior 
muy poderosas. Y... los miedos de que la tragedia en que está Elonduras pueda exten¬ 
derse si esas fuerzas lo creen necesario, vuelven a tomar fuerza. 

En estos meses el trajín diplomático, mediador, negociador ha sido vasto. La bús¬ 
queda de una solución consensuada no ha devenido de ello. 

Ante el fracaso del acuerdo de Tegucigalpa - San José, la OEA ha impulsado la 
alternativa de elecciones presidenciales para el 29 de noviembre. 

Parecería que los telones que cubrían el backstage comienzan a correrse: se ve cada 
vez más insistentemente al Embajador de EEUU ante la OEA pronunciarse sobre lo 
imperioso de realizar dichas elecciones; sin embargo, los embajadores de Paraguay, 
Argentina, Guatemala, Venezuela, Bolivia y Nicaragua, entre otros, indicaron que las 
desconocerían ya que se realizarían en medio de lo que consideraron como un 'rompi¬ 
miento' del orden constitucional. 

Esta historia también parece ser otra de las perlas del extenso collar de intervencio¬ 
nes que Estados Unidos ha mantenido y sostiene sobre la región. ¿Será cosa de nunca 
acabar? 


291 


DERECHOS DE LOS PUEBLOS 


292 


Anexo legislativo 



294 


Legislación sobre derechos humanos 

setiembre de 2008 - octubre de 2009 


Ley N° 18.360 del 26 de setiembre de 2008 

Se decreta que establecimientos públicos o privados con gran afluencia de público 
deben disponer de desfibriladores externos automáticos. 

Publicada D.O. 14 oct/008 

Ley N° 18.372 del 17 de octubre de 2008 

Se aprueba el Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MER- 
COSUR en Materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales, sus¬ 
crito en la ciudad de Puerto Iguazú, República Argentina, el 7 de julio de 2004. 
Publicada D.O. 6 nov/008 


295 


Ley N° 18.382 del 8 de octubre de 2008 

Se aprueba el Acuerdo Marco para Reasentamiento de Refugiados entre la República 
Oriental del Uruguay y el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, 
suscrito en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el día 15 de 
junio de 2007. 

Publicada D.O. 6 nov/008 

Ley N° 18.384 del 17 de octubre de 2008 

Estatuto del artista. Se crea el Registro Nacional de Artistas y Actividades Conexas. Se 
autoriza el trabajo artístico de menores, bajo la autoridad del INAU. Inclusión a los 


Ley N° 18.381 del 17 octubre de 2008 

Establece el derecho fundamental de las personas al acceso a la información pública. 
Promoción de la transparencia de la función administrativa de todo organismo públi¬ 
co. Excepciones de carácter reservado y confidencial. Inoponibilidad en casos de vio¬ 
laciones a los derechos humanos. Se crea un órgano de control independiente (AGESIC) 
y la Unidad de Acceso a la Información Pública. 

Publicada D.O. 7 nov/008 


ANEXO LEGISLATIVO 


efectos de la seguridad social. Condiciones del derecho jubilatorio, pensionario y del 
subsidio transitorio por incapacidad parcial. 

Publicada D.O. 31 oct/008 

Ley N° 18.390 del 24 de octubre de 2008 

Se crean dos Fiscalías Letradas Nacionales en materia penal con especialización en 
crimen organizado y fiscalía letrada departamental. 

Publicada D.O. 31 oct/008 

Ley N° 18.395 del 24 de octubre de 2009 

Se flexibilizan las condiciones de acceso a beneficios jubilatorios 
Publicada D.O. 6 nov/008 

Ley N° 18.406 del 24 de octubre de 2008 

Se crea como persona de derecho público no estatal el Instituto Nacional de Empleo 
y Formación profesional. Asesora las políticas de empleo, promueve el trabajo decente 
y el pleno empleo, productivo y libremente elegido. Determina programas de Forma¬ 
ción profesional para desempleados. Orientación, formación, capacitación, acredita¬ 
ción de competencias y apoyo de iniciativas de emprendimientos productivos genera¬ 
dores de empleo decente. 

296 Publicada D.O. 10 nov/008 

Ley N° 18.407 del 24 de octubre de 2008 

Sistema cooperativo, regulación general de su funcionamiento. Se declara a las coope¬ 
rativas de interés general e instrumentos eficaces para contribuir al desarrollo econó¬ 
mico y social, al fortalecimiento de la democracia y a una más justa distribución de la 
riqueza. Promoción de la constitución, del libre desarrollo, el fortalecimiento y la 
autonomía de las cooperativas. 

Publicada D.O. 14 nov/008 


Ley N° 18.418 del 20 de noviembre de 2008 

Se aprueba la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, firma¬ 
da en la ciudad de Nueva York, Estados Unidos de Norteamérica, el día 3 de abril de 
2007. 

Publicada D.O. 4 dic/008 


Ley N° 18.420 del 21 de noviembre de 2008 

Se aprueba la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas con¬ 
tra las Desapariciones Forzadas, adoptada por la Asamblea General de las 
Naciones Unidas en su 6la. Reunión, y firmada por nuestro país el día 6 de febrero de 
2007, en la ciudad de París, Francia. 

Publicada D.O. 8 dic/2008 

Ley N° 18.426 del I o de diciembre de 2008 

Se garantizan las condiciones para el ejercicio pleno de los derechos sexuales y repro¬ 
ductivos de toda la población. 

Publicada D.O. 10 dic/008 

Ley N° 18.435 del 12 de diciembre de 2008 

Se crea el Archivo Nacional de la Memoria, encargado de la organización y coordina¬ 
ción del acceso y la difusión de los documentos relativos a las violaciones de 
los derechos humanos por parte del Estado, ocurridas en el período comprendido 
entre el 9 de febrero de 1973 y el I o de marzo de 1985. Campañas educativas y 
publicitarias donde se reafirme el derecho a la verdad, a la memoria y al acceso a la 
información como derechos humanos fundamentales. 

Publicada D.O. 30 dic/008 

297 

Suprema Corte de Justicia. Acordada 7641 del 12 de diciembre de 2008 

Establece que toda persona tiene derecho de hacer peticiones a la Administración 
para promover la emisión de un acto administrativo y/o su ejecución, ejerciendo un 
interés legítimo, tal como lo dispone el art. 318 de la Constitución de la República y el 
art. 55 num. 6 de la Ley 15.750. Se asigna la defensa pública en materia administrativa 
a la Defensoría Pública en lo Civil para las personas de bajos recursos. 

Publicada D.O. 22 dic/008 

Ley 18.437 del 12 de diciembre de 2008 

Ley General de Educación. Principios. Política educativa. Educación formal y no 
formal. Órganos del Sistema Nacional de Educación. Derechos y deberes de los 
educandos y de madres y padres. 

Publicada D.O. 16 ene/009 


ANEXO LEGISLATIVO 


298 


Ley N° 18.440 del 24 de diciembre de 2008 

Adecuación de las cooperativas de profesionales en la salud a la normativa vigente para 
las cooperativas de trabajo. 

Publicada D.O. 26 ene/009 

Ley N° 18.441 del 24 de diciembre de 2008 

Se declara que la duración máxima de la jornada laboral de todo trabajador rural será 
de ocho horas diarias y que el ciclo semanal no podrá exceder de las cuarenta y ocho 
horas por cada seis días trabajados. Definición de los pagos de horas extraordinarias, de 
los descansos diarios y del descanso semanal. Se crea una Comisión de Seguimiento. 
Publicada D.O. 23 ene/009 

Ley N° 18.446 del 24 de diciembre de 2008 

Se crea la Institución Nacional de Derechos Humanos (INDDHH) como institución 
del Poder Legislativo. Actúa por la defensa, promoción y protección en toda su exten¬ 
sión, de los derechos inhumanos reconocidos por la Constitución y el derecho interna¬ 
cional. Se define su carácter autónomo. Proposición de tratados internacionales, reali¬ 
zación de estudios e informes, difusión de recomendaciones e opiniones sobre proyec¬ 
tos de ley. Procedimiento de denuncias. Informe anual. 

Publicada D.O. 27 ene/009 

Ley N° 18.447 del 24 de diciembre de 2008 

Se aprueba el Protocolo de Intenciones entre el Gobierno de la República Oriental del 
Uruguay y el Gobierno de la República Federativa del Brasil, en el Área de la Lucha 
contra la Discriminación y Promoción de la Igualdad Racial, suscrito en la ciudad de 
Brasilia, el 29 de agosto de 2006. 

Publicada D.O. 26 ene/009 

Ley N° 18.458 del 2 de enero de 2009 

Se otorgan licencias especiales con goce de suledo a los trabajadores de la actividad 
privada. 

Publicada D.O. 23 ene/009 


Decreto N° 46/009 del 21 de enero de 2009 

Se modifica la reglamentación de la Ley N° 18.246, que regula la unión concubinaria. 
Publicado D.O. 6 feb/2009 


Decreto N° 65/009 del 2009 del 29 de enero de 2009 

Sistema Nacional Integrado de Salud. Seguro Nacional de Salud. Movilidad de usua¬ 
rios. Reglamentación. 

Publicado D.O. 6 feb/2009 

Decreto N° 72/009 del 2 de febrero de 2009 

Se reglamenta la Ley 18.395 sobre jubilaciones. 

Publicado D.O. 12 feb/2009 

Decreto N° 75/009 del 28 de enero de 2009 

Control del uso del ácido acético en la elaboración de alimentos. Se prohibe importa¬ 
ción, adquisición o tenencia a cualquier título de ácido acético de grado no alimentario 
por parte de empresas elaboradoras de alimentos. 

Publicado D.O. 17 feb/2009 

Decreto N° 86/009 del 17 de febrero de 2009 

Plan CARDALES (Convergencia para el Acceso a la Recreación y el Desarrollo de 
Alternativas Laborales y Emprendimientos Sustentables) que permite a nivel domésti¬ 
co, un único acceso a Internet banda ancha, televisión para abonados y telefonía. Do¬ 
cumento primario de Trabajo. Aprobación. 

Publicado D.O. 2 mar/2009 

Decreto N° 102/009 del 2 de marzo de 2009 

Reglamento de redención de la pena por trabajo y estudio. Se modifica. 

Publicado D.O. 11 mar/2009 

Decreto N° 132/009 del 16 de marzo de 2009 

Carné de Salud Básico . Se incluye como requisito obligatorio para emitirlo a toda la 
población diabética o hipertensa. 

Publicado D.O. 24 mar/2009 


Ley 18.471 del 27 de marzo de 2009 

Protección de los animales. Dicta normas relacionadas con el bienestar animal. 
Publicada D.O. 21 abr/009 


299 


ANEXO LEGISLATIVO 


Ley N° 18.473 del 3 de abril de 2009 

Se faculta a toda persona mayor de edad y psíquicamente apta, en forma voluntaria, 
consciente y libre, a oponerse a la aplicación de tratamientos y procedimientos médi¬ 
cos. Voluntan anticipada. 

Publicada D.O. 21 abr/009 

Decreto N° 162/009 del 13 de abril de 2009 

Banco de Previsión Social. Régimen de prestaciones de desempleo. 

Publicado D.O. 15 abr/2009 

Decreto N° 173/009 del 20 de abril de 2009 

Laboratorios de Análisis Clínicos. Reglamentación. 

Publicado D.O. 28 abr/2009 

Ley N° 18.485 del 11 de mayo de 2009 

Se establece el control sobre el financiamiento público y privado de los partidos polí¬ 
ticos. Definición del financiamiento público permanente y regulación de las donacio¬ 
nes por el sector privado (limitación de la cantidad y nominación de las mismas). En 
el caso de campañas electorales, definición de la contribución del Estado, y regulación 
de las donaciones del sector privado. Presentación en la Corte Electoral de un presu¬ 
puesto inicial de campaña 30 días antes el acto eleccionario y una rendición de cuentas 
90 días después. Se establecen multas como sanciones en el caso que los responsables 
no respeten estos requisitos. 

Publicada D.O. 20 may/009 

Ley N° 18.487 del 15 de mayo de 2009 

Se debe incluir la participación equitativa de personas de ambos sexos en la integración 
del Poder Legislativo, de las Intendencias Municipales, de las Juntas Departamentales, 
de las Juntas Locales Autónomas de carácter electivo, de las Juntas 
Electorales y en los órganos de dirección de los partidos políticos. Las Juntas Electora¬ 
les controlarán el cumplimiento de la presente ley. 

Publicada D.O. I o jun/009 

Ley N° 18.488 del 17 de mayo de 2009 

Se aprueba la adhesión de la República al Protocolo Común de Viena, de 21 de se¬ 
tiembre de 1988, que armoniza la aplicación de la Convención de Viena sobre Res- 


ponsabilidad Civil por Daños Nucleares, de 21 de mayo de 1963, y el Convenio de 
París acerca de la Responsabilidad Civil en Materia de Energía Nuclear, de 29 de julio 
de 1960, y por el Protocolo de 16 de noviembre de 1982. 

Publicada D.O. 26 may/009 

Ley N° 18.489 del 17 de mayo de 2009 

Se faculta al Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados a otorgar becas de trabajo 
a encarcelados/as que gocen de salidas transitorias laborales y liberados/as para la pres¬ 
tación de funciones en convenios laborales con instituciones públicas y Privadas. 

Publicada D.O. I o jun/009 
Decreto N° 216/009 del 11 de mayo de 2009 

Fuerzas Armadas. Escuelas de Formación de Oficiales. Se eliminan las restricciones 
existentes en función de la orientación sexual de los postulantes. 

Publicado D.O. 20 may/2009 

Decreto N° 219/009 del 11 de mayo de 2009 

Se reglamenta la prestación de servicios de los profesionales Licenciados en Enfermería 
en las instituciones públicas y privadas prestadoras de servicios de salud. 

Publicado D.O. 20 may/2009 

301 

Decreto N° 238/009 del 20 de mayo de 2009 

Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático. Creación. 

Publicado D.O. 27 may/2009 

Decreto N° 239/009 del 20 de mayo de 2009 

Creación de la Secretaría Nacional Antilavado de Activos en la órbita de Presidencia de 
la República. Atribuciones. 

Publicado D.O. 20 may/2009 

Ley N° 18.494 del 5 de junio de 2009 

Control y prevención de lavados de activos y del financiamiento del terrorismo. Se 
obliga a todas las personas físicas o jurídicas sujetas al control del Banco Central 
del Uruguay a informar las transacciones que resulten inusuales y también las transac¬ 
ciones financieras que involucren activos sobre cuya procedencia existan sospechas de 


ANEXO LEGISLATIVO 


ilicitud. Multa en el caso de incumplimiento de estas obligaciones. Se faculta al Banco 
Central a intercambiar información relevante para la investigación de los delitos de 
lavado de activos y financiación del terrorismo con otros Estados. Definición del esta¬ 
tuto y del papel de agentes encubiertos en la investigación. Régimen de protección de 
víctimas, testigos y colaboradores. 

Publicada D.O. 11 jun/009 

Ley N° 18.508 del 26 de junio de 2009 

Negociación colectiva en el marco de las relaciones laborales en el sector público. Se 
regula la colaboración entre las autoridades públicas y las organizaciones de trabajado¬ 
res públicos sobre las cuestiones de interés común. 

Publicada D.O. 16 jul/009 

Ley N° 18.515 

Medios de comunicación. Modificación de la ley de prensa 16.099 y de los arts. 138, 
173, y 336 del Código Penal. 

Publicada D.O. 15 jul/009 

Decreto N° 265/009 del 2 de junio de 2009 

Reglamento Nacional de Uso de Casco Protector. Aprobación. 

302 Publicado D.O. 3 jul/2009 

Decreto N° 266/009 del 3 de junio de 2009 

Reglamentación de la ley 18384 sobre el Estatuto del artista. 

Publicado D.O. 8 junl/2009 

Decreto N° 289/009 del 15 de junio de 2009 

Programas Integrales de Salud. Catálogo de Prestaciones. Prestaciones sujetas a nor¬ 
malización o a protocolización. 

Publicado D.O. 3 jul/2009 

Decreto N° 295/009 del 22 de junio de 2009 

Se declara válido en todo el territorio nacional el Carné del Adolescente para el control 
de salud para jóvenes entre 12 y 19 años. 

Publicado D.O. 10 jul/2009 


Decreto N° 296/009 del 22 de junio de 2009 

Plan Nacional Permanente Integrado de Operaciones contra el Narcotráfico y el Lava¬ 
do de Activos. Creación de Comisión encargada de implementarlo. 

Publicado D.O. 1 jul/2009 

Decreto N° 299/009 del 26 de junio de 2009 

Plan Nacional de Lucha Contra la Violencia Doméstica. Se modifican artículos. 
Publicado D.O. 24 jul/2009 

Decreto N° 311/009 del 6 de agosto de 2009 

Convenio Internacional sobre Normas de Formación, Titulación y Guardia para la 
Gente de Mar. Reglamentación. Aprobación. 

Publicado D.O. 20 jul/2009 

Decreto N° 321/009 del 9 de agosto de 2009 

Política nacional en materia de seguridad y salud en el trabajo del sector agropecuario. 
Reglamentación. 

Publicado D.O. 21 jul/2009 

Decreto N° 330/009 del 13 de julio de 2009 

Reglamentación de la ley 18360 sobre la obligatoriedad de disponer desfibriladores 
externos automáticos (DEA) en espacios públicos o privados con gran afluencia de 
público. 

Publicado D.O. 21 jul/2009 

Decreto N° 334/009 del 20 de julio de 2009 

Reglamenta los cometidos y funciones de la Comisión Coordinadora del Sistema Na¬ 
cional de Educación Pública creada por la Ley General de Educación. 

Publicado D.O. 29 jul/2009 

Decreto N° 373/009 del 10 de agosto de 2009 

Se dispone que las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva no podrán rechazar 
ninguna solicitud de afiliación individual, colectiva o dentro de un grupo familiar, de 
usuarios mayores de 65 años. 

Publicado D.O. 17 ago/2009 


303 


ANEXO LEGISLATIVO 


Decreto N° 381/009 del 18 de agosto de 2009 

Reglamentación de ley 18412 sobre responsabilidad civil por daños corporales causa¬ 
dos a terceros por vehículos de circulación terrestre y maquinarias. Seguro obligatorio. 
Publicado D.O. 31 ago/2009 

Ley N° 18.535 del 21 de agosto de 2009 

Se aprueba la Convención relativa a la Competencia, Ley Aplicable, Reconocimiento, 
Ejecución y Cooperación en Materia de Responsabilidad Parental y Medidas para la 
Protección de los Niños, suscrita en la Decimoctava Sesión de la Conferencia de La 
Haya sobre Derecho Internacional Privado, el 19 de octubre de 1996. 

Publicada D.O. I o set/009 

Ley N° 18.537 del 21 de agosto de 2009 

Se crea el Programa Muerte Inesperada del Lactante para el estudio y la prevención de 
casos de muerte súbita de niños menores de un año. 

Publicada D.O. I o set/009 

Decreto N° 394/009 del 24 agosto de 2009 

Derecho a la migración. Derecho a la reunificación familiar. Derecho al debido proce¬ 
so y acceso a la justicia. Igualdad de derechos con los nacionales. Derecho inalienable 
de las personas migrantes y sus familiares. Reglamentación. 

Publicado D.O. 2 set/2009 

Decreto N° 397/009 del 24 de agosto de 2009 

Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Se establece 
que le corresponde en coordinación con el Banco de Previsión Social, la formulación y 
evaluación de las políticas de soluciones habitacionales para jubilados y pensionistas. 
Publicado D.O. 2 set/2009 

Ley N° 18.560 del 11 de setiembre de 2009 

Se aprueba el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social aprobado por 
los Jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamérica en la Cumbre de Santiago de 
Chile, celebrada el día 16 de noviembre de 2007. 

Publicada D.O. 21 set/009 


Ley N° 18.561 del 11 de setiembre de 2009 

Se reglamentan normas para la prevención y la sanción del acoso sexual en el ámbito 
laboral, público y privado, y en las relaciones docente-alumno. 

Publicada D.O. 21 set/009 

Ley N° 18.566 del 11 de setiembre de 2009 

Se crea un sistema de negociación colectiva entre empleadores y trabajadores sobre las 
condiciones de trabajo y empleo. 

Publicada D.O. 30 set/009 

Decreto N° 425/009 del 21 de setiembre de 2009 

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Dirección Nacional de Empleo. Programa 
de incentivo a las empresas privadas para la contratación de desempleados de larga 
duración en situación de pobreza. Reglamentación. Modificación. 

Pub. D.O. 30/09/2009 

Decreto N° 423/009 del 14 de setiembre de 2009 

Se declara obligatorio en todo el territorio el Carné de Salud del Niño y de la Niña con 
Trisomía 21 (Síndrome de Down). 

Publicado D.O. 23 set/2009 

Decreto N° 436/009 del 28 de setiembre de 2009 

Régimen especial para la contratación de arrendamientos de inmuebles por parte del 
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, para entregar¬ 
los en comodato a jubilados y pensionistas del Banco de Previsión Social. Se modifica. 
Publicado D.O. 8 oct/2009 

Decreto N° 452/009 del 28 de setiembre de 2009 

Política de Seguridad de la Información para Organismos de la Administración Pública. 
Publicado D.O. 8 oct/2009 

Decreto N° 450/009 del 28 de setiembre de 2009 

Gobierno Electrónico en Red. Se aprueba el documento Principios y Líneas Estratégi¬ 
cas. Principios de igualdad, transparencia, accesibilidad, eficiencia, eficacia, coopera¬ 
ción, seguridad, neutralidad tecnológica. 

Publicado D.O. 8 oct/2009 


305 


ANEXO LEGISLATIVO 


306 


índice 


INTRODUCCIÓN.9 

DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS 


Impunidad. 13 

Valencias políticas de memoria y testimonio, hoy.1 5 

La Historia continúa.23 

Punta de Rieles: el porqué de una resistencia activa.29 

La memoria debe estar viva: El caso de Nelsa Gadea, 

uruguaya desaparecida en Chile.3 5 

El año del Cordero: El Supremo Tribunal Federal de Brasil votó 
a favor de la extradición a Argentina del prófugo coronel uruguayo .37 

Ética y DDHH antes y después del plebiscito por la anulación de de 

la Ley de Caducidad.44 

Denuncias por violaciones a los Derechos Humanos durante 

la dictadura cívico-militar.53 

Ley N° 18.596. Reconocimiento y Reparación a las Víctimas 

del Terrorismo de Estado.83 

Seguridad ciudadana y sistema carcelario. 89 

Inseguridad, miedo urbano y desigualdades sociales en Montevideo.91 

Situación y perspectiva del Sistema Carcelario.110 

Visita al Establecimiento Carcelario Las Rosas (Maldonado).113 

Visita al Establecimiento Carcelario Cabildo.122 

















308 


Institucionalidad del Estado . 129 

Relaciones Estado-sociedad civil. La autonomía en la cuerda floja.131 

El voto epistolar como punto de partida de un debate constructivo 
de ciudadanía.139 

Rendición de cuentas del Estado Uruguayo en Naciones Unidas 
y en el PARLASUR.143 

La ley de cuotas y los derechos políticos de las mujeres.150 


DERECHOS ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES 


La crisis como cuestión política: oportunidad versus resistencia.157 

Derechos Humanos y ambiente 2009: la necesidad de avanzar 

hacia un nuevo modelo de desarrollo.172 

Ciudadanía limitada.187 

Avances en la legislación laboral de los trabajadores y trabajadoras 

rurales y domésticas.192 

Libertad de expresión y asignación de la publicidad oficial: 

mejoras y avances en la legislación.197 

Derechos sexuales y reproductivos en Uruguay: avances y desafíos 

en el reconocimiento de derechos.203 

Imaginarios y derechos culturales.211 

El derecho a la salud en Uruguay: luces, sombras, esperanzas y desafíos .220 

Apuntes sobre el nuevo sistema de asignaciones familiares 

y sus posibles impactos.233 

Plan Ceibal y Flor de Ceibo: programas educativos para la solución 

de problemas de inequidad.243 


DERECHOS HUMANOS DE COLECTIVOS ESPECÍFICOS 


Algunos mitos del discurso conservador sobre los jóvenes en conflicto con la ley ....253 
Adolescentes privados de libertad: condiciones de encierro, 

problemas estructurales y recomendaciones.265 


















La especificidad penal juvenil, una cuesdón consdtucional en el Uruguay.269 

Democracia en los medios y representación social de la infancia.274 

Una mirada crítica a las políticas de Estado sobre diversidad sexual .281 

Un beso es un beso.283 

DERECHOS DE LOS PUEBLOS 

Honduras y el golpe de Estado .289 

ANEXO LEGISLATIVO.293 


309 









Impreso y encuadernado en íHL—IHULj 

San Martín 2437 - Tel. 208 78 19 - E-mail: zonalibro@adinet.com. uy 
Dep. Legal N Q 344.716/09 Edición amparada en el decreto 218/996 (Comisión del Papel) 
Diciembre de 2009 



El Servicio Paz y Justicia es una organización de 
promoción, defensa y educación en y para los 
Derechos Humanos y la Paz. 

Pertenece a una red más amplia, el Servicio Paz y 
Justicia en América Latina, articulada a través de 
13 Secretariados Nacionales. 

SERPAJ Uruguay fue fundado en 1981, con el 
cometido de promover y defender los derechos 
humanos, entonces violentamente vulnerados por 
la dictadura cívico - militar. 

Recuperada la democracia, redimensionó su 
labor, orientándola al seguimiento del Estado 
respecto al cumplimiento de sus obligaciones en 
materia de derechos humanos y a la elaboración 
de propuestas en la materia. 

Desarrolla actividades de investigación y reflexión, 
atiende situaciones de vulneración física y psí¬ 
quica, formulando también su denuncia; pro¬ 
mueve la perspectiva de derechos humanos 
mediante la realización de cursos, seminarios, 
talleres y la publicación de diversos materiales; 
difunde su propuesta de Educación para ¡a Paz y 
los Derechos Humanos en interacción con diversos 
sectores vinculados a la educación; año a año da 
seguimiento a la situación del sistema carcelario 
nacional con énfasis en los derechos humanos de 
las personas de libertad; participa en eventos 
sobre la temática en espacios nacionales, regio¬ 
nales e internacionales; brinda información espe¬ 
cializada a través del Centro de Documentación y 
Biblioteca “Luis Pérez Aguirre" y del portal web 
www.serpaj.org.uy. Publica desde hace 20 años 
consecutivamente, “Derechos Humanos en el 
Uruguay”, un informe de la sociedad civil sobre su 
situación en el país. 


Secretaría y Administración 
serpajuy@serpaj.org.uy 

Centro de Documentación y Biblioteca 
cedoc@$erpaj.org.uy 

Teléfono: (598+2) 408 53 01 
Fax: (598+2) 408 57 01 
Joaquín Requena 1642 
C.P 11.200 

Montevideo - Uruguay 






Cada 10 de diciembre, Día Internacional de los Derechos Humanos, SERPAJ 
Uruguay publica un informe que describe desde la perspectiva de la 
integralidad, los avances y / o retrocesos de nuestro país en la materia. 

Se propone una mirada crítica, desde diversos colectivos sociales que de 
manera autónoma dan seguimiento al Estado en el cumplimiento de sus 
obligaciones respecto a los derechos humanos y producen información sobre 
la situación de los mismos. 

Este año una vez más SERPAJ aporta su balance en temas centrales en su 
trabajo tales como el abordaje a la impunidad, verdad, justicia y memoria y el 
seguimiento al sistema carcelario nacional. 

El Informe contiene además diversos artículos sobre criminalidad, violencia, 
políticas sociales, relación Estado - sociedad civil, memoria, desarrollo, 
diversidad sexual, género, derechos sexuales y reproductivas, migraciones, 
libertad de expresión, derechos políticos, trabajo, salud, derechos culturales, 
economía, derechos de los/as niños/as y adolescentes, etc. 

Derechos Humanos en el Uruguay pretende ser una contribución indepen¬ 
diente para la profundización de espacios democráticos.